II SA/Łd 1065/23

II SA/Łd 1065/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4 , art. 3 pkt. 22 , art. 3 pkt. 23 lit. f
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 1230
art. 36aa ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2024 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 września 2023 r. nr SKO.4114.423.2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzje odmawiające przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Łd 1065/23
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 18 września 2023 roku (znak : SKO.4114.423.2023) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Łodzi z 12 grudnia 2022 roku (znak: [...]) uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 1 marca 2021 roku i orzekającej o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M.P. na okres od 1 lutego 2021 roku.
Z akt sprawy wynika, że 16 lutego 2021 roku (w zaskarżonej decyzji błędnie podano datę 16 lipca 2021 roku) D.P. złożył do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką M.P..
Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 1 marca 2021 roku (znak: [...]) – następnie zmienioną decyzjami z 5 listopada 2021 roku (znak: [...]) oraz z 25 listopada 2021 roku (znak: [...]) przyznał skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M.P. w wysokości 1.971,00 zł miesięcznie na okres od 1 lutego 2021 roku do 31 grudnia 2021 roku, w wysokości 2.119,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2022 roku na czas nieokreślony uznając, iż zostały spełnione kryteria określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
W związku z informacją o podjęciu od [...] listopada 2022 roku prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, która nie była znana organowi na dzień wydania decyzji przyznającej stronie świadczenie, Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. uzyskało dane, z których wynika, iż prowadzona przez D. P. pozarolnicza działalność gospodarcza była zawieszona w okresie od [...] marca 2018 roku do [...] października 2022 roku.
Organ I instancji uznał, iż w okresie zawieszenia działalności gospodarczej, nawet po ustaniu jej wykonywania, nie można otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, bowiem w istocie nie może tu zaistnieć przesłanka "niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.
Powyższe stało się podstawą do wznowienia przez Prezydenta Miasta Łodzi z urzędu postępowania w sprawie ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, postanowieniem z 28 listopada 2022 roku, a następnie wydania przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji z 12 grudnia 2022 roku (znak: [...]) uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 1 marca 2021 roku (zmienioną decyzjami z 5 listopada 2021 roku oraz z 25 listopada 2021 roku) i orzekającej o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M.P. na okres od 1 lutego 2021 roku. Decyzja powyższa została wysłana w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem Platformy Integracyjnej Empatia, doręczona 27 grudnia 2022 roku (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Na powyższą decyzję D.P. nie złożył odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i decyzja ta stała się ostateczna.
Następnie D.P. 12 lipca 2023 roku złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 12 grudnia 2022 roku (znak: [...]) ze względu na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) polegające na naruszeniu wprost art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 3 pkt. 22 w zw. z art. 3 pkt. 23 lit. f ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] w zw. z art. 36aa ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych.
W uzasadnieniu powyższego wniosku strona wskazała, że już w momencie przyznawania ww. świadczenia organ miał wiedzę, iż działalność gospodarcza jest zawieszona, a niewątpliwe ta okoliczność nie ujawniła się dopiero w momencie wydania decyzji z 12 grudnia 2022 roku - takie twierdzenie organu jest całkowicie nieuzasadnione na co wskazuje materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie oraz wyciąg z Centralnego Rejestru Działalności Gospodarczej, który jest ogólnie dostępny i mógłby sprawdzony w każdym momencie przez organ. Co więcej skarżący nigdy nie twierdził, iż jego działalność gospodarcza została z rejestru wykreślona.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi 1 sierpnia 2023 roku wszczęło na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji, o czym powiadomiło pełnomocnika strony oraz organ pierwszej instancji, udzielając siedmiodniowego terminu do przedstawienia stanowiska w sprawie, jak również wskazując na możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Następnie, wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Łodzi z 12 grudnia 2022 roku uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 1 marca 2021 roku i orzekającej o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M.P. na okres od 1 lutego 2021 roku.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega "na rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawnym stanowiącym jego podstawę. W sposób rażący może zostać naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
W niniejszej sprawie podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z normą zawartą w art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kolegium wskazało, że definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawiera art. 3 ust. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Przy czym przez utratę dochodu należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 22 lit f powoływanej ustawy, utratę dochodu spowodowaną: wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 933 ze zm.) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.) [tj. zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem].
Zgodnie natomiast z art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem, która prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy, może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6. rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Przepis art. 6a ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Kolegium nie zgodziło się z zarzutem strony, iż organ już w momencie przyznania skarżącemu świadczenia (decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 1 marca 2021 roku) wiedział, że prowadzi działalność gospodarczą, która jest zawieszona, a zatem nie było, w ocenie strony, podstaw prawnych do wszczęcia przez organ I instancji postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wznowienia postępowania jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję) i wydania przedmiotowej decyzji. W ocenie strony organ I instancji zatem już na etapie rozpoznawania wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien wydać decyzję odmowną, czego nie uczynił.
Zdaniem Kolegium z materiału dowodowego bezspornie bowiem wynika, iż D.P. na etapie składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z 22 lutego 2021 roku nie ujawnił informacji o prowadzeniu działalności gospodarczej, która została zawieszona. Pierwszą informację o wznowieniu prowadzonej działalności gospodarczej od 1 listopada 2022 roku organ uzyskał od strony dopiero 2 listopada 2022 roku, co skutkowało 28 listopada 2022 roku ponowną weryfikacją informacji o składkach na ubezpieczenie społeczne z systemu informatycznego ZUS. Ponadto Kolegium zaakcentowało, iż 19 lutego 2021 roku organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne, weryfikował informację o składkach na ubezpieczenie zdrowotne z systemu informatycznego ZUS w okresie od 1 stycznia 2020 roku do 19 lutego 2021 roku, uzyskując odpowiedź, iż osoba została znaleziona w systemie ale brak jest danych na jej temat. Trudno natomiast wymagać od organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, iż wszystkie osoby będzie sprawdzać w Centralnym Rejestrze Działalności Gospodarczej w przypadku braku informacji o prowadzonej działalności przez wnioskodawcę.
W ocenie Kolegium była zatem podstawa do wznowienia postępowania przez Prezydenta Miasta Łodzi w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wydania decyzji z 12 grudnia 2022 roku. Kolegium dodatkowo zauważyło, że skarżący nie złożył na powyższą decyzję odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, a zatem nie kwestionował zawartego w niej rozstrzygnięcia.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, Prezydent Miasta Łodzi wydając kwestionowaną decyzję nie naruszył art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 3 pkt. 22 w zw. z art. 3 pkt. 23 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób rażący. Z akt sprawy wynika bowiem, iż D.P. prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, która była zawieszona w okresie od [...] marca 2018 roku do [...] października 2022 roku. Na podkreślenie natomiast zasługuje, iż skarżący z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką M. P. wystąpił 22 lutego 2021 roku, przy czym w miesiącu złożenia powyższego wniosku córka strony miała 26 lat. Zdaniem Kolegium prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej jest - zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych - inną pracą zarobkową w rozumieniu ustawy. Nie można także uznać, iż strona zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w rozumieniu art. 3 pkt 22 lit f powoływanej ustawy w związku z brzmieniem art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak we wniosku o stwierdzenie nieważności z 7 lipca 2023 roku podnosi skarżący.
Kolegium wskazało, iż zgodnie bowiem z brzmieniem cytowanego powyżej art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Powołany przepis art. 3 pkt 22 lit. f wyraźnie zatem wskazuje, że utrata dochodów nie jest spowodowana każdym zawieszeniem działalności gospodarczej, ale tylko takim, które zostało określone w art. 16b ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
W rozpatrywanym przypadku Kolegium wskazało, że dziecko strony ukończyło 18 rok życia, a zatem zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej skarżącego nie nastąpiło w rozumieniu powyższych przepisów.
Kolegium wyjaśniło, iż znane jest mu stanowisko zawarte w części orzecznictwa sądów administracyjnych, iż na tle powyższego przepisu należy przyjąć szerszą wykładnię funkcjonalną i celowościową, zgodnie z którą należy przyjąć, iż każde zawieszenie działalności gospodarczej traktować należy najogólniej jako przerwę w jej prowadzeniu wymuszoną okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego, a zatem zawieszenie działalności gospodarczej, a co wiąże się nie świadczeniem pracy i nieuzyskiwaniem dochodów, można uznać jako rezygnację z jej wykonywanie. Jednocześnie jednak Kolegium podkreśliło, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega bowiem na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
W rezultacie Kolegium uznało, że wskazane przez skarżącego naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 22 oraz art. 3 pkt 23 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może mieć, w rozpatrywanym przypadku charakteru rażącego naruszenia prawa ze względu na pojawiające się w orzecznictwie sądowym różne wykładnie przepisu art. 3 pkt 23 lit. f tej ustawy w zakresie możliwości uznania zawieszenia działalności gospodarczej w sytuacjach innych niż wskazuje literalnie przepis jako utrata dochodu, a w związku z tym uznania, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Konkludując Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł D.P., który podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 ustawy p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Mając powyższe na uwadze sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Łodzi (wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) uchylającej w całości decyzję tego organu i orzekającej o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja niewątpliwie zatem wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, będącym nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .
Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. np. wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21). Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (zob. np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3290/19).
Przenosząc tę ostatnią konstatację na grunt sprawy niniejszej należy zauważyć, że kluczowy w tym miejscu jest zarzut strony, iż organ I instancji już w momencie przyznania spornego świadczenia wiedział, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, która jest zawieszona, a zatem nie było, w ocenie strony, podstaw prawnych do wszczęcia przez organ I instancji postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro istotne okoliczności wcale nie okazały się nowe.
Sąd przychyla się do stanowiska organu, iż z materiału dowodowego wynika, iż D.P. na etapie składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z 22 lutego 2021 roku nie ujawnił informacji o prowadzeniu działalności gospodarczej, która została zawieszona. Istotnie przed rozpoznaniem wniosku organ sprawdzał dane z ZUS i Ministerstwa Finansów i wówczas nie wyszło na jaw, że skarżący prowadził działalność gospodarczą. Dopiero gdy 2 listopada 2022 roku skarżący poinformował organ, że wznawia zawieszoną działalność organ dowiedział się o istotnej okoliczności - doszło do weryfikacji informacji o składkach na ubezpieczenie społeczne z systemu informatycznego ZUS.
Strona skarżąca podnosi argument jawności danych publikowanych w CEIDG. Owszem, należy się zgodzić, że rejestr ten jest jawny i każdy ma do niego dostęp, a dane w nim zawarte objęte są domniemaniem prawdziwości. Jednocześnie jednak należy dostrzec, że ustawa z 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tj.: Dz.U. 2022 r., poz. 541 ze zm.) nie przewiduje takiego mechanizmu jak przykładowo art. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1984 ze zm.), z którego wynika, że nikt nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów do ksiąg wieczystych. Skoro zatem w przypadku CEIDG ustawodawca nie przewidział takiej zasady jawności w sensie materialnym, to nie można zakładać, że organ dysponował wiadomościami o treści wpisów do CEIDG. Sam fakt publikacji danych w rejestrze nie oznacza, że organ posiadał o nich wiedzę, tym bardziej, że skarżący w pierwotnym wniosku wszczynającym postępowanie o przyznanie spornego świadczenia nie podał tej istotnej okoliczności a jednocześnie z akt wynika, że organy podjęły czynności wyjaśniające (pozyskiwały dane z ZUS i Ministerstwa Finansów). Należy zatem przyjąć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym doszło do błędów w postępowaniu dowodowym, co wynikło z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Powyższe uzasadniało wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skład orzekający zatem nie zgodził się z zarzutami skargi, iż doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez przyjęcie, iż dane w rejestrze CEIDG są nowymi istotnymi okolicznościami, które mogły zostać ujawnione (w świadomości organu prowadzącego postępowanie) po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie.
Dodatkowego wyjaśnienia wymaga także, iż ewentualna niezgodność kwestionowanej przez skarżącego decyzji ostatecznej z wymienionymi we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisami nie jest widoczna "na pierwszy rzut oka", poprzez proste zestawienie treści tych przepisów z treścią kwestionowanej decyzji i wymaga rozbudowanej argumentacji oraz odwoływania się do wykładni prokonstytucyjnej przywoływanych przepisów.
Z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Czyli inaczej ujmując wadą w postaci rażącego naruszenia prawa musi być obarczona sama decyzja, a ponadto wada ta musi istnieć w momencie wydawania decyzji. Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., III OSK 2683/21).
W niniejszej sprawie za uznaniem skargi przemawiają wyłącznie racje społeczno-gospodarcze. Świadoma rezygnacja rodzica z prowadzenia działalności gospodarczej w celu roztoczenia opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem zasługuje na społeczny szacunek i nie może być deprecjonowana. Mimo to zabrakło wykazania przez stronę skarżącą, iż w niniejszej sprawie doszło do oczywistości naruszenia prawa.
Skład orzekający w niniejszej sprawie jest zaznajomiony z poglądami zaprezentowanymi w doktrynie i orzecznictwie, iż zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest w pełni utożsamiane z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi właśnie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niemniej jednak powyższe stanowisko jest wynikiem dokonywanej przez sądy prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 3 pkt 22 tej ustawy - pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Ponadto w procesie wykładni tego spornego zagadnienia sądy powołują również na inne akty prawne: zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) przedsiębiorca wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na czas nieokreślony albo określony, nie krótszy jednak niż 30 dni. W okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 25 ust. 1 powoływanej ustawy). Przepis ten jest zbieżny z treścią art. 14a ust. 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2168), stąd też ukształtowane na tle tego przepisu orzecznictwo i poglądy doktryny nie utraciły waloru aktualności. Nie ulega zatem wątpliwości, że zawieszenie działalności gospodarczej wiąże się dla przedsiębiorcy z utratą możliwości zarobkowania i osiągania dochodów, a konsekwencje tego stanu rzeczy są tożsame z utratą zatrudnienia.
Nie ma przy tym, w ocenie Sądu, podstaw do wiązania rezygnacji z zatrudnienia z utratą dochodu i wiązania dopuszczalności zawieszenia działalności gospodarczej w tym przypadku z przesłankami, o których mowa w art. 36aa ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. 2022, poz. 1009 ze zm.). Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odnosi się do utraty dochodu, a do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jakkolwiek konsekwencją zaprzestania pracy lub prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest brak możliwości uzyskiwania własnych dochodów i w efekcie – jeżeli jest to związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, możliwość częściowej rekompensaty utraconych dochodów przez państwo, to jednak przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia nie odnosi się do utraty dochodu, a do utraty pracy. To z kolei przesądza, zdaniem Sądu, iż art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 2 czerwca 2022 r., II SA/Łd 190/22).
Reasumując, należy podnieść, że warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08).
W tej sytuacja należy zgodzić się z poglądem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, iż z uwagi na konieczność zastosowania wykładni prokonstytucyjnej i odkodowania w jej świetle spornej normy prawnej (a nie tylko literalne odczytanie normy) uniemożliwia przyjęcie, iż naruszenie prawa miało rażący charakter.
Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.