II SA/Łd 1065/22

II SA/Łd 1065/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par 1, art. 210 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 104 par. 1 i 2, art. 107 par. 1 pkt 5 i 6, par. 3, art. 127 par. 1, art. 128, art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 29 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2023 roku sprawy ze skargi K. W., D. W., M. W., M. W. i K. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 4 listopada 2022 r. nr GN-III.7581.166.2022.AW w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz K. W., D.W. , M. W., M. W. i K. W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2022 r. nr GN-III.7581.166.2022.AW Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł. od decyzji Starosty Łowickiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 29 kwietnia 2022 r. nr GN.6821.7.26.2017, w części dotyczącej punktów II, III, IV, V i VI, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o:
- umorzeniu postępowania pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu na rzecz K.W. udziału 3/36 części w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,1709 ha, nr [...] o pow. 0,1758 ha, nr [...] o pow. 0,2135 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...],
- odmowie zwrotu udziału 33/36 części w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...]o pow. 0,1709 ha, nr [...] o pow. 0,1758 ha, nr [...] o pow. 0,2135 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą numer [...], na rzecz M.W. (udział 5/36), M.W. 1(udział 5/36), D.W. (udział 5/36), K.W. (udział 18/36).
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 28 marca 2017 r. K.W. , M.W. , M.W. i D.W. wystąpili do Prezydenta Miasta Łodzi o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...].
Postanowieniem z 14 czerwca 2017 r. Wojewoda Łódzki wyznaczył Starostę Łowickiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia sprawy z wspomnianego wyżej wniosku.
Pismem z 24 marca 2021 r. K.W. (z domu R. ) wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , oznaczonej obecnie jako działki nr [...], [...], [...], [...].
Postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r. Wojewoda Łódzki wyznaczył Starostę Łowickiego do prowadzenia sprawy z wniosku K.W. .
Decyzją z 29 kwietnia 2022 r. Starosta Łowicki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 9a, art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 140, art. 141 ust. 2 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.g.n.") orzekł:
I. o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta Łódź, położonej w Ł. przy ul. [...] , w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,0950 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz M.W., M. W. , D.W. , K.W. i K.W. ,
II. o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta Łódź, położonej w Ł. przy ul. [...] , w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...]o pow. 0,1709 ha, [...] o pow. 0,1758 ha, [...] o pow. 0,2135 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] na rzecz: M.W. w udziale 5/36 całości, M.W. 1w udziale 5/36 całości, D.W. w udziale 5/36 całości, K.A.W.w udziale 18/36 całości i K.W. w udziale 3/36 całości,
III. zobowiązaniu M.W. , M. W. , D.W. , K.W. oraz K.W. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w następujących kwotach: M.W. - 33 472,22 zł, M.W. 1 - 33 472,22 zł, D.W. - 33 472,22 zł, K.W. - 120 500,00 zł, K.W. - 20 083,34 zł, na rzecz Gminy Miejskiej Łódź w terminie 30 dni następujących po dniu, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna i wykonalna,
IV. wierzytelność Gminy Miejskiej Łódź opisana w pkt. III wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu polegającym na ustanowieniu na nieruchomości opisanej w pkt. II hipoteki na rzecz Gminy Miejskiej Łódź,
V. jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na ww. nieruchomości, decyzja niniejsza stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej,
VI. wydanie nieruchomości nastąpi z dniem, gdy decyzja niniejsza stanie się wykonalna.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że po przejęciu przez Miasto Łódź przedmiotowych nieruchomości cel publiczny zrealizowano tylko na działce nr [...], natomiast na pozostałej części nieruchomości objętej działkami nr [...], [...] i [...] nie zrealizowano celu "zgodnie z protokołem rokowań przeprowadzonych 4 marca 1999 r. oraz dokumentami planistycznymi opracowanymi dla obszaru objętego niniejszym zagadnieniem. Przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, tj. jako symbol 15.01.06/M.R1.8 o wiodącej funkcji mieszkaniowej oraz terenem przeznaczonym pod trasę Z -ul. [...]".
W odwołaniu, sprecyzowanym pismami z 8 i 23 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi zakwestionował decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów od II do VI. Przedmiotem zaskarżenia nie jest część decyzji oznaczona punktem I, która może stanowić odrębne orzeczenie organu administracji i samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zdaniem odwołującego wyłącznie nabycie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], związane było z zamiarem wywłaszczenia, w związku z realizacją celu publicznego, jakim była modernizacja ulicy [...]. Działka oznaczona w dacie nabycia nr [...] nigdy nie była niezbędna na cel wywłaszczenia. Nabycie działki do zasobu gminnego, z przeznaczeniem pod zorganizowane budownictwo wielorodzinne, nie stanowi nabycia jej przez podmiot publicznoprawny w rozumieniu przepisów wywłaszczeniowych, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Działka nr [...] nie mogła być również przedmiotem nabycia przez Gminę Łódź na zasadach "dowłaszczenia", ponieważ nie spełnia przesłanek przepisu art. 113 ust. 3 u.g.n. Gdyby jednak przyjąć założenie, że dawna działka oznaczona nr [...] nabyta została przez Gminę Łódź na podstawie powołanego wyżej art. 113 ust. 3 u.g.n., to żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczący instytucji zwrotu nieruchomości, nie reguluje kwestii ubiegania się byłych właścicieli o uzyskanie tytułu do działek dowłaszczonych. Zwrot działki dowłaszczonej dopuszczalny jest jedynie w przypadku, gdy zwrotowi podlegałaby nieruchomość niezbędna na cel wywłaszczenia. Działka dowłaszczona dzieli los nieruchomości przejętej na cele określone w akcie wywłaszczeniowym.
Powołaną na wstępie decyzją z 4 listopada 2022 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej w skrócie "k.p.a."), uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł jak wskazano na wstępie.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ drugiej instancji stwierdził, że aktem notarialnym - umową sprzedaży [...] Rep [...]nr [...] nabyto na rzecz Gminy Łódź nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...] , oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 6542 m2. Nieruchomość ta stanowiła w dacie podpisania ww. aktu współwłasność K.W. w 1/3 części, K.W. w 1/3 części i [...] w 1/3 części.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi z 27 września 2013 r. sygn. akt I Ns 864/13 spadek po K W. nabyli: K.W. z domu R. , M.W. (obecnie M.W.1), D.W. i M.W. po ¼ części każdy z nich. Spadek po K. W. z domu S., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi - Widzewa w Łodzi z 16 sierpnia 2017 r. sygn. akt I Ns 496/17 nabyli: K.W. w ½ części oraz D. W., M.W. i M.W. (obecnie M.W.1) po 1/6 części każde z nich.
Zdaniem organu odwoławczego uprawnienie do zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] przysługuje zatem K.W. (w udziale 18/36), M.W1 (w udziale 5/36), D.W. (w udziale 5/36), M. W. (w udziale 5/36) oraz K.W. (w udziale 3/36). Niniejsze postępowanie wszczęte zostało na wniosek K.W. , D.W. , M.W. (obecnie M.W1) i M.W. z 28 marca 2017 r. W trakcie prowadzonego postępowania podanie o zwrot przedmiotowych działek złożyła również K.W. Wniosek K.W. nadany został w polskiej placówce pocztowej w 24 marca 2021 r.
Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 136 ust. 3 i ust. 7 u.g.n., a następnie wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), która wprowadziła wymieniony w ust. 7 art. 136 u.g.n. termin, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 4 powołanej wyżej ustawy, do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia jej w życie stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7 u.g.n. Jak wyjaśnił Wojewoda przywołana wyżej nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 14 maja 2019 r. Do sprawy wszczętej z wniosku K.W. , D.W. , M.W. (obecnie M.W.1) i M.W. przepis wprowadzający 20-letni termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości nie ma zatem zastosowania. Należy jednak ustalić, czy wniosek K.W. o zwrot został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Postępowanie w sprawie udziału przysługującego ww. osobie wszczęte zostało już po 14 maja 2019 r.
Akt notarialny, mocą którego Gmina Łódź nabyła prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , został zawarty 31 marca 1999 r. Termin 20-letni, o jakim mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął 31 marca 2019 r., a więc przed dniem wejścia w życie powołanej wyżej ustawy nowelizującej. W takim przypadku termin na złożenie wniosku o zwrot wynosił 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 14 maja 2019 r.), to jest mijał 14 maja 2020 r.
W dniu 8 marca 2020 r., w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS-CoV-2, weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374). Z dniem 31 marca 2020 r. dodano ww. akcie - na podstawie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) m.in. art. 15zzs ust. 1, zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. W przepisie tym ustawodawca określił więc, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 490). Od dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. Dz.U. z 2020 r., poz. 491). Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) - z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W świetle art. 68 ust. 7 wskazanej wyżej ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r.), tj. od dnia 24 maja 2020 r.
Wobec powyższego przy obliczaniu zachowania terminu 12 miesięcy, należy – w ocenie Wojewody Łódzkiego - odliczyć okres zawieszenia, trwający od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa stanowiska, przyjmujące dwie różne daty, oznaczające początek zawieszenia terminów procesowych. Zgodnie z jednym z nich zawieszenie terminów nastąpiło od 14 marca 2020 r. - wówczas termin na złożenie wniosku o zwrot upłynął 24 lipca 2020 r., według drugiego stanowiska zawieszenie terminów nastąpiło od 31 marca 2020 r., a termin na wystąpienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości minął 7 lipca 2020 r.
Zdaniem Wojewody na gruncie rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia, które z powyższych stanowisk zostanie przyjęte. K.W. wniosek o zwrot nieruchomości nadała za pośrednictwem operatora pocztowego 24 marca 2021 r. Każda z osób uprawnionych może domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tylko w takim zakresie, w jakim przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości i staje się ona stroną postępowania zwrotowego po złożeniu stosownego podania. W rozpatrywanej sprawie wyłącznie K.W. , M.W. 1, D.W., M.W. złożyli podanie o zwrot nieruchomości z zachowaniem ustawowego terminu. K.W. wniosek złożyła 24 marca 2021 r., a więc po upływie ustawowego terminu. W tych okolicznościach postępowanie w sprawie zwrotu udziału 3/36 części w wywłaszczonej nieruchomości na rzecz K.W. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.
Wojewoda stwierdził dodatkowo, że według aktu notarialnego z 31 marca 1999 r. Gmina Łódź nabywa niezabudowaną działkę nr [...] z przeznaczeniem na poszerzenie ulicy [...], zaś zabudowana działka nr [...] nabywana jest do zasobów Gminy Łódź zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z treści umowy sprzedaży wynika zatem jednoznacznie, iż wyłącznie działka nr [...] nabyta została przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu realizacji inwestycji celu publicznego, jakim było poszerzenie ulicy [...]. Nabycie działki nr [...] pozostawało bez żadnego związku z realizacją celu publicznego, uzasadniającego wywłaszczenie. Nie budzi wątpliwości, iż nabycie nieruchomości do zasobu gminy nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Potwierdzają to również pozostałe archiwalne dokumenty, znajdujące się w materiale dowodowym sprawy. W protokole z pertraktacji przeprowadzonych 16 grudnia 1998 r. jedynie przy działce nr [...] zaznaczono, iż przewidziana jest ona pod ulicę. Z protokołu rokowań przeprowadzonych 4 marca 1999 r. wynika, iż nabycie działek nr [...] i [...] następuje na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod modernizację ulicy [...] i do zasobów gminy. Właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na sprzedaż pod warunkiem, że nie będą ponosić opłaty skarbowej za działkę nr [...] przeznaczoną do wykupu pod zasób gminy. W operacie szacunkowym z sierpnia 1998 r. autorstwa A.B. wskazano, iż wyłącznie działka nr [...] jest przewidziana pod poszerzenie ulicy [...] (s. 3). Pozostała nieruchomość to "przyszłe tereny mieszkaniowe realizowane przez indywidualnych inwestorów oraz pozostałe lasy i tereny obsługi technicznej lasów". Na tożsame przeznaczenie ww. terenów wskazano na stronie trzeciej w operacie szacunkowym z lutego 1999 r.
Zdaniem Wojewody Łódzkiego, na podstawie powyższych dokumentów stwierdzić należy, iż wyłącznie działka nr [...] przeznaczona była pod realizację celu publicznego, które uzasadniało wywłaszczenie. Pismo Urzędu Miasta Łodzi z 12 stycznia 1999 r. nr GKI.III.7220/Rok/1999r oraz protokół z pertraktacji z 18 stycznia 1999 r. potwierdzają, iż gdyby nie doszło do zbycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w drodze umowy, dla realizacji celu opisanego jako poszerzenie ulicy [...], koniecznym byłoby wywłaszczenie wyłącznie tej części nieruchomości.
Nadto dla wydzielenia części terenu niezbędnego dla realizacji celu publicznego, jakim była przebudowa ulicy [...], wydana została na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 26 listopada 1998 r. nr GKI.II.7231/4320-4/92/98, zatwierdzająca podział m.in. nieruchomości położonej przy ul. [...] na działki nr [...] o pow. 0,0950 ha i nr [...] o pow. 0,5602 ha. Mapa sytuacyjna z pR. tem podziału nr 4/9349 potwierdza, iż pod ulicę przeznaczona została wyłącznie działka nr [...].
Według Wojewody Łódzkiego za wywłaszczoną w rozumieniu przepisów u.g.n. uznać należy wyłącznie nieruchomość, oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0950 ha. W ocenie organu odwoławczego dokumenty archiwalne, związane z nabyciem przedmiotowego grantu, świadczą jednoznacznie o tym, iż nabycie dawnej działki nr [...] nie było powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej. Wbrew twierdzeniu organu I instancji, nabycie działki nr [...] nastąpiło w celu włączenia tego terenu do zasobów gminy w związku z uchwałą Nr LXV/654/97 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie włączenia do zasobów komunalnych grantów położonych w Ł. ograniczonych ulicami: Projektowaną [...], Al. [...], [,...] oraz Projektowaną "Z", nie zaś w związku z jej przeznaczeniem pod trasę Z - ul. [...] w miejscowym planie ogólnym zatwierdzonym uchwałą nr LVII/491/93 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993r.
Zdaniem Wojewody, wbrew stanowisku odwołującego, działkę nr [...] można uznać za nieruchomość dowłaszczoną w rozumieniu art. 113 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia aktu notarialnego umowy sprzedaży. Ze znajdującej się w aktach organu pierwszej instancji kopii mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru grantów wynika, iż działka nr [...] w całości oraz niewielki fragment działki nr [...] tworzyły razem działkę siedliskową. Grunty sklasyfikowane jako BR obejmowały obszar 1477 m2 dawnej działki nr [...] i ich granica przebiegała wzdłuż tylnej ściany budynku gospodarczego. W wyniku wywłaszczenia działki nr [...] byłemu właścicielowi odebrana zostałaby większość działki siedliskowej (950 m2 z 1477 m2). Pozostała część nieruchomości mogła zatem zostać uznana za "nienadającą się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele". Zgodnie z art. 136 ust. 4 u.g.n. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3. Zwrot nieruchomości dowłaszczonej możliwy jest jednak wyłącznie wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość (lub jej część) nabyta z przeznaczeniem na realizację celu publicznego. W omawianej sprawie zwrot dawnej działki nr [...] byłby możliwy tylko wtedy, gdyby zwrotowi podlegała działka nr [...], nabyta przez Gminę Łódź pod poszerzenie ulicy [...].
W sprawie nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, iż działka nr [...] została w całości zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, jest ona w całości wykorzystywana jako część pasa drogowego ulicy [...]. Starosta Łowicki w punkcie pierwszym decyzji z 29 kwietnia 2022 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr [...]. Rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie stało się ostateczne, z uwagi na brak odwołania od tej części decyzji.
Wobec ostatecznego orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej działki głównej nie jest możliwy samodzielny zwrot działki dowłaszczonej, oznaczonej w dacie nabycia jako działka nr [...] o pow. 0,5602 ha. Zgodnie z pismem Łódzkiego Ośrodka Geodezji z 13 września 2017 r. działka nr [...] o pow. 0,5602 ha uległa podziałowi na działki nr [...]o pow. 0,1709 ha, nr [...] o pow. 0,1759 ha i nr [...] o pow. 0,2134 ha. Podział ten został ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości (LD1 M/00043173/0). Mając na uwadze powyższe ustalenia należało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec o odmowie zwrotu udziału 33/36 części w nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...], [...], [...] na rzecz K.W. , D.W. , M.W. 1i M.W. oraz o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w części dotyczącej zwrotu udziału 3/36 części w ww. nieruchomości na rzecz K.W. (z uwagi na złożenie wniosku o zwrot po upływie ustawowego terminu).
Powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego w części dotyczącej punktów II-VI oraz umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wobec K.W., K.W. , D.W., M.W. 1, M.W. i K.W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o zwrot dawnej działki nr [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...]) jako niewykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 137 pkt 2 u.g.n. na rzecz wszystkich skarżących. Autorzy skargi przedstawili dotychczasowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy i stwierdzili, że działka nr [...], [...], [...] (dawniej działka nr [...]) w części pod lasem została zabudowana pętlą autobusową niezgodnie z celem wywłaszczenia, co jest sprzeczne z zapisami ustawy gospodarce nieruchomościami w tym z art. 136 ust. 2.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 1 marca 2023 r., niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 23 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczeń skarżących oraz reprezentującego uczestnika postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 1 marca 2023 r.
Wymagany przy tym, przywołaną wyżej uchwałą NSA, standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 23 stycznia 2023 r.), z czego jednak nie skorzystały.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Wojewody Łódzkiego z 4 listopada 2022 r. stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego.
Wskazać wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wśród elementów składowych decyzji administracyjnej przepis art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. wymienia rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania (art. 128 k.p.a.).
Po myśli art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.
Jak stanowi art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1).
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2 k.p.a.).
Cytowany wyżej przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. To zaś oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie, co nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie, w którym kwestionowana jest część decyzji organu pierwszej instancji, mająca samodzielny byt i wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że częściowe zaskarżenie decyzji jest możliwe w sytuacji, gdy kwestionowana jest taka część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt. Wówczas w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygnięcia całości sprawy, a nawet czyni rozstrzyganie w tym zakresie niedopuszczalnym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 309/12 i z 30 listopada 2020 r. I OSK 2061/20 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie jest uzasadnione chociażby treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą zatem wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2746/15 – dostępny j.w.). W przypadku gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek precyzyjnego, jednoznacznego i przede wszystkim zrozumiałego formułowania rozstrzygnięcia, tj. w taki sposób, aby nie budziło ono żadnych wątpliwości co do tego, która cześć decyzji organu I instancji zostaje uchylona - czy jest cała jednostka redakcyjna, czy jedynie jej fragment, a jeżeli tak to który. Natomiast uzasadnienie takiej decyzji winno odpowiadać wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.
Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji składa się z punktów I, II, III, IV, V, VI, z których punkt I stanowi samodzielne i odrębne rozstrzygnięcie dotyczące odmowy zwrotu na rzecz skarżących działki nr [...], natomiast punkty od II do VI dotyczą zwrotu nieruchomości nr [...], [...], [...] i zobowiązania skarżących do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Łódź z tego tytułu zwaloryzowanego odszkodowania stosownie do przypadających im udziałów w tych nieruchomościach. Od powyższej decyzji odwołał się Prezydent Miasta Łodzi, który zakwestionował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów od II do VI, co zostało doprecyzowane pismami z 8 i 23 czerwca 2022 r. Zatem, przedmiotem zaskarżenia nie była cześć decyzji organu pierwszej instancji oznaczona punktem I, która bezspornie może stanowić odrębne orzeczenie organu administracji publicznej i samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Z lektury zaskarżonej decyzji wydanej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wynika natomiast, że Wojewoda Łódzki uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości, a zatem wadliwe, z przekroczeniem zakresu zaskarżenia i rozstrzygnął wyłącznie w przedmiocie działek nr [...], [...] i [...] (objętych punktami od II do VI decyzji organu pierwszej instancji). Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy stwierdził, że "nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, iż działka nr [...] została w całości zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, jest ona w całości wykorzystywana jako część pasa drogowego ul. [...]. Starosta Łowicki w punkcie pierwszym decyzji z 29 kwietnia 2022 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr [...]. Rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie stało się ostateczne, z uwagi na brak odwołania od tej części decyzji. (...) Mając na uwadze powyższe ustalenia należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec o odmowie (...)." W rozpatrywanej sprawie zachodzi więc oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji organu drugiej instancji a jej uzasadnieniem. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jednocześnie treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia winny być spójne. Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Treść uzasadniania powinna wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie.
Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 104 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 5 i 6, § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Wobec stwierdzonych uchybień poza zakresem kontroli tutejszego Sądu pozostawały kwestie merytoryczne i ocena zasadności sformułowanych w skardze zarzutów.
Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze Wojewoda Łódzki uwzględni poczynione wyżej rozważania i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, które uzasadni z poszanowaniem wymogów zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy zadba przy tym o spójność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu Sąd orzekł, na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 210 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
IB