II SA/Łd 106/23

II SA/Łd 106/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1, art. 161 par. 3, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 2, art. 11a ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Sentencja
Sygn. akt II SA/Łd 106/23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Żytno z dnia 30 marca 2022 roku nr XXXVII/240/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Żytno w 2022 r." 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 2. zasądza od Rady Gminy Żytno na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez r.pr. J. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Żytno z dnia 30 marca 2022 r. nr XXXVII/240/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ż. w 2022 r.".
Zaskarżonej w całości uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572) poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej, gdyż nie został wskazany konkretny lekarz weterynarii, gabinet weterynaryjny lub zakład leczniczy, które będą wykonywać zadania określone w § 4 pkt 2 oraz w § 8 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały, co nie realizuje wymogu konkretyzacji podmiotu zobowiązanego do realizacji tego zadania;
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak określenia w § 4 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, częstotliwości zakupu i wydawania karmy społecznym opiekunom (karmicielom kotów) poprzez nieprawidłowe użycia pojęcia "w miarę zapotrzebowania";
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 11 załącznika do uchwały wysokości oraz sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest: a) ujęcie w sposób zbiorczy wydatków na obligatoryjną sterylizację, kastrację, usypianie ślepych miotów (§11 ust. 2 pkt 6), b) brak wskazania środków finansowych na gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, c) brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt.
Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572, dalej: u.o.z.). Obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3- 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które tak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu, uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie.
W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 ustawy, gdyż nie został wskazany konkretny lekarz weterynarii, gabinet weterynaryjny lub zakład leczniczy, które będą wykonywać zadania określone w § 4 pkt 2 oraz w § 8 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały. Regulacja § 4 pkt 2 Programu, według której "Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym opieki lekarskiej oraz ich dokarmianie Gmina realizuje poprzez współpracę z Gabinetem Weterynaryjnym, w przypadkach istniejącej potrzeby podjęcia leczenia kotów wolno żyjących (wydawanie zleceń na ich leczenie i pokrycie kosztów tego leczenia z budżetu Gminy), oraz treść § 8 ust. 1 pkt 2 Programu, według którego "Usypianie ślepych miotów zwierząt, realizuje (...) Gmina poprzez zlecanie miejscowemu lekarzowi weterynarii usypiania ślepych miotów bezdomnych psów i kotów wolno żyjących", zdaniem Wojewody nie jest wystarczająca dla prawidłowego wypełnienia obowiązku uchwałodawczego rady gminy wynikającego z art. 11a ust. 2 ustawy. Rada nie wyznaczyła bowiem konkretnego lekarza weterynarii, który będzie wykonywał wspomniane czynności, a powinna w Programie określić jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii z imienia i nazwiska) oraz gabinet weterynaryjny - przez wskazanie nazwy i adresu, któremu powierza realizację konkretnych zadań.
Wojewoda zarzucił następnie, że brak jest wypełnienia w zaskarżonej uchwale obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy obligującego organ uchwałodawczy do wskazania wysokości oraz sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w Programie. W § 11 ust. 1 Programu wskazano kwotę zabezpieczoną na realizowanie Programu i środki te podzielono w sposób w nim wskazany. Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 ustawy. Całkowicie bowiem pominęła niektóre z obligatoryjnych zadań określonych w art. 11a ust. 2 ustawy, gdyż zabrakło wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a ponadto nie wskazano wskazania środków finansowych na gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Co więcej, w uchwale ujęto w sposób zbiorczy (600 zł) wydatki na obligatoryjną sterylizację, kastrację i usypianie ślepych miotów (§ 11 ust. 2 pkt 6). Powyższe naruszenia stanowią w ocenie skarżącego istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 a ust. 5 ustawy określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza wymóg przedstawienia w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zatem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Skarżący zauważa, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 ustawy. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały. W ocenie skarżącego nie wypełnia również delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 ustawy, treść § 4 pkt 4 Programu, gdyż określone zadanie - "zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom kotów) - w miarę zapotrzebowania" zostało dokonane w sposób nieprecyzyjny i niejasny, poprzez użycia pojęcia "w miarę zapotrzebowania". Tymczasem zgodnie z treścią § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepisy prawne muszą być zatem formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości także z tej przyczyny.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Żytno wniósł, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o umorzenie postępowania, bowiem zaskarżona uchwała dotyczy 2022 r., który już upłynął. Organ stwierdził, że zarzuty Wojewody Łódzkiego zawarte w skardze zostaną uwzględnione w całości przy podejmowaniu stosownej uchwały na rok 2023. Program utracił swoją ważność z dniem 31 grudnia 2022 r, na skutek upływu czasu na jaki został przyjęty. Powyższe sprawia, że bezprzedmiotowe jest zaskarżanie tego aktu. Organ administracji wskazał, że zaskarżona uchwała dotycząca programu na rok 2022 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym bez zgłaszania jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony Wojewody, a program na rok 2022 nie został zakwestionowany w trybie nadzoru. Nadto uchwała została opracowana na bazie uchwał z lat poprzednich, które w zaskarżonym zakresie nie były przez organ nadzoru kwestionowane. Wobec powyższego zasadnym jest wniosek organu o umorzenie postępowania w przedmiocie wniesionej skargi, z jednoczesnym wskazaniem, iż zarzuty Wojewody Łódzkiego wskazane w skardze zostaną uwzględnione w całości przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały na rok 2023.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez skarżącego, a organ nie zajął w tej kwestii stanowiska, tym samym uznać należy, że spełnione zostały przesłanki z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.
Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr XXXVII/240/22 Rady Gminy Żytno z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ż. w 2022 r.", określana dalej jako "Uchwała". Ww. program stanowi załącznik do Uchwały i określany jest dalej w skrócie jako "Program".
Dokonując w ramach wyżej zakreślonej kognicji kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.o.z.".
W tym miejscu należy wskazać, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).
Nadto art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi, iż program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
W tym miejscu odnieść należy się także do samego charakteru prawnego uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem uchwała rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego. Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia wynikającego z przepisów rangi ustawowej w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej powierzonych. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, co wynika z § 137 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), cytowanego dalej także w skrócie jako Rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Powyższa regulacja zasadnym czyni odwoływanie się w dalszej części niniejszego uzasadnienia do ww. regulacji. W orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi, w ocenie Sądu należy uznać je w części za trafne.
W ocenie Sądu za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej, bowiem w Programie nie został wskazany w § 4 pkt 2 i w § 8 ust. 1 konkretny lekarz weterynarii, gabinet weterynaryjny lub zakład leczniczy, który będzie zajmował się leczeniem kotów wolnożyjących oraz który będzie zajmował się usypianiem ślepych miotów (por. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 11/23). Wskazanie konkretnego gabinetu weterynaryjnego dotyczy jedynie realizacji zadania w zakresie opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, z treści Programu nie wynika natomiast, że ww. gabinet weterynaryjny będzie odpowiedzialny za wykonywanie zadań wynikających z Programu w pozostałym zakresie.
Zgodzić należy się także ze skarżącym co do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak określenia w § 4 pkt 4 Programu (lub innym przepisie) częstotliwości zakupu i wydawania karmy społecznym opiekunom poprzez nieprawidłowe (nieprecyzyjne) użycie pojęcia "w miarę zapotrzebowania", co świadczy o naruszeniu § 6 w zw. z § 143 Rozporządzenia w spawie "Zasad techniki prawodawczej", który statuując zasadę precyzji i komunikatywności przepisów prawnych, stanowi, że przepisy ustawy (w tym wypadku aktu prawa miejscowego) redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Należy mieć na uwadze, że posłużenie się w akcie prawa miejscowego ogólnymi i niedookreślonymi pojęciami może rodzić problemy interpretacyjne oraz problemy ze stosowaniem tych konkretnych regulacji Programu, w których tak nieostre pojęcia się znalazły (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/22; z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 270/21; z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 11/23). Ponadto w Programie Rada pominęła istotne kwestie zasad zakupu karmy i częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących, a także warunków wydawania karmy opiekunom społecznym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 10/23), która to materia również w Programie winna zostać zawarta.
Zdaniem Sądu należy zgodzić się także z Wojewodą Łódzkim co do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 11 Programu wysokości oraz sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami poprzez ujęcie w sposób zbiorczy wydatków na obligatoryjną sterylizację, kastrację, usypianie ślepych miotów (§ 11 ust. 2 pkt 6) oraz brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 5 w związku z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.). Mając na uwadze powyższe uznać należy, że określenie sposobu wydatkowania środków finansowych było niezgodne z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., bowiem kwota określona w § 11 ust. 2 pkt 6 Programu obejmuje łączne finasowanie kilku zadań, tym samym nie wiadomo, czy na każde przewidziane w Programie zadanie zostały przeznaczone środki finansowe i w jakiej wysokości. Wbrew zatem przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji poszczególnych zadań przewidzianych w Programie. Tym samym Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne jest z istotą ustawowej normy upoważniającej. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania (tak: Wyrok NSA z 22.09.2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20; por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1036/22; z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 199/22; z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 897/21; z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/21; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 641/22; z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 990/21).
Sąd nie zgadza się natomiast z zarzutem skargi dotyczącym § 11 Programu, który zdaniem Wojewody Łódzkiego nie zawiera wskazania środków finansowych na gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich – regulacja w tym zakresie zawarta jest w § 11 ust. 2 pkt 4 Programu.
Poza wskazanymi przez skarżącego zarzutami, w ocenie Sądu zaskarżona Uchwała wykazuje także inne wadliwości.
Otóż zauważyć należy, że treść preambuły Programu wskutek posłużenia się sformułowaniem "większość działań (...) dotyczy psów" może wywoływać wrażenie zawężenia grupy adresatów Programu, co wydaje się pozostawać w sprzeczności z treścią u.o.z., gdyż, co wynika z art. 11a ust. 1 u.o.z., Program ma obejmować opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt w odniesieniu do wszystkich zwierząt, a nie tylko psów.
Podobne zastrzeżenie tyczy się także § 2 Programu, w którym zawężono grupę adresatów Programu do "bezdomnych zwierząt domowych", podczas gdy art. 11a u.o.z. odnosi się do wszystkich zwierząt bezdomnych, nie tylko domowych. Narusza art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. Program zawężający zakres zadania w postaci zapewnienia opieki oraz przeciwdziałania bezdomności wyłącznie do bezdomnych zwierząt domowych, co stanowi obrazę przepisów u.o.z., podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego Programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, która dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych (por. np. wyroki WSA w Łodzi z 17.03.2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1125/22; z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 11/23).
Zdaniem Sądu w § 8 ust. 2 Programu zawężono finansowanie przez gminę kosztów związanych z usypianiem ślepych miotów do bezdomnych psów i kotów wolno żyjących. Co prawda powszechnie wiadomo, że usypianie ślepych miotów odnosi się przede wszystkim do tych gatunków zwierząt, jednak przepis art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nakłada na gminę obowiązek zapewnienia oraz finansowania usypiania ślepych miotów wszystkich zwierząt, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt tych gatunków. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Tym samym przyjęta w Programie regulacja w zakresie ślepych miotów "bezdomnych psów i kotów" przekracza granice upoważnienia ustawowego i wprowadza ograniczenie, którego podstawa nie wynika z treści art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 10/23). Co więcej, przepis ten nie powinien znajdować się w tej części Programu (Rozdziale 2), skoro kwestie jego finasowania zawarte są w rozdziale 3 Programu.
Na marginesie należy zauważyć, że zachodzi sprzeczność między preambułą Programu, a treścią § 4 pkt 5 Programu w zakresie ustalenia czy koty wolnożyjące są zwierzętami bezdomnymi, a zatem nie wolno ich wyłapywać ani wywozić, czy jednak są to dzikie zwierzęta, które należy wyłapywać, a gdy nie dają się złapać, podaje im się antykoncepcyjne środki hormonalne.
Ponadto prawdopodobnie błędnie powołano w § 3 Programu nr umowy zawartej z Fundacją tj. nr 1/2021, bowiem winna ona dotyczyć 2022 r., na co wskazuje treść § 5 ust. 1 Programu.
Nie można też nie zauważyć, że w § 2 ust. 2 dokonano powtórzenia regulacji ustawowej z art. 11a ust. 2 u.o.z. Tymczasem akty prawa miejscowego co do zasady nie powinny zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 113 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 11/23).
Biorąc pod uwagę poczynione wyżej rozważania wskazać należy, iż koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemożliwe było bowiem stwierdzenie przez Sąd nieważności jedynie poszczególnych postanowień Programu, a to z tego względu, że skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczych elementów umożliwiających jego wykonanie. Ponadto istotny charakter miało naruszenie ww. przepisów u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niewypełnienie obowiązków nałożonych przez ustawę na gminę, co skutkuje koniecznością wyeliminowania w całości zaskarżonej Uchwały z obrotu prawnego.
Końcowo należy odnieść się do wniosku sformułowanego w odpowiedzi na skargę w zakresie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 3 P.p.s.a., a to ze względu na fakt, że zaskarżona Uchwała dotyczyła roku 2022, co oznacza, że Program utracił swoją ważność. Zgodnie z art. 161 § 3 P.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w toku postępowania sądowego, a więc przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności jest zbędna, przy czym chodzi o takie przyczyny, które zaistnieją dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego, czyli pierwotny brak bezwzględnych przesłanek procesowych, stanowi przyczynę odrzucenia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 14.9.2016 r., sygn. akt II GSK 3949/16; postanowienie NSA z dnia 27.5.2008 r., II FSK 487/07).
Taka sytuacja zaistnieje zwłaszcza wtedy, gdy przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie do czynienia nie mamy.
Należy podkreślić, że sądowa kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje ocenę legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana, uchylenie, czy wygaśnięcie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, zmianę, czy wygaśnięcie. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06). Należy podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) - co wynika jasno z uzasadnienia wskazanej uchwały TK - a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Tym samym wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie mogło stanowić podstawy do uznania bezzasadności skargi ani tym bardziej jej bezprzedmiotowości (por wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1125/22). Wobec powyższego brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 3 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) w wysokości 480 zł należnych stronie skarżącej od organu Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).
es