II SA/Łd 106/05

II SA/Łd 106/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /przewodniczący/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Jolanta Rosińska /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referent stażysta Izabela Wędrak, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. J. od decyzji z dnia [...] Nr [...] wydanej przez Zastępcę Kierownika Filii Ł., Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka J. D. od 10 sierpnia 2004r. nie dłużej niż do osiągnięcia pełnoletniości , tj. do dnia 6 czerwca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U . z 2000r. Nr 98 ,poz. 1071), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U z 2001r. Nr79 , póz .856 ) oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami ) oraz § 9 ust. 1 pkt 3, § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233 ,poz. 2344) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji przyznał K. J. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej dziecka J. D. od 10 sierpnia 2004 r. nie dłużej niż do dnia osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości tj. do 6 czerwca 2009r. ustalając jednocześnie wysokość tej pomocy. Jednocześnie organ ten wyjaśnił, że K. J. jest rodziną zastępczą spokrewnioną z dzieckiem – J. D., zatem przysługuje jej pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Organ I instancji ustalił wysokość tej pomocy i wyjaśnił zasady jej wyliczenia.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła K. J., w którym podniosła, iż nie jest spokrewniona z J. D.. Na potwierdzenie swojego poglądu powołała przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w świetle których nie należy ona do żadnej z kategorii wstępnych, zstępnych bądź powinowatych w stosunku do dziecka. Dodatkowym argumentem jest fakt, iż Sąd Rejonowy w Ł. ustanawiając skarżącą rodziną zastępczą wskazał ją tylko imiennie nie określając pokrewieństwa,
Odwołująca poinformowała również, iż jej prababka była także prababką dla dziewczynek, jednakże tak dalekie pokrewieństwo nie może stanowić dla organu podstawy, aby twierdzić, że są one spokrewnione, a w konsekwencji organ winien przyznać jej również 10 % dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie niespokrewnionej. K. J. się wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji nie wskazując jednak zakresu tej zmiany.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 78 ust. l, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami ) rodzime zastępczej udzielana jest pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w tej rodzinie dziecka w wysokości 40 %.podstawy, o której mowa w ust. 2 pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy . Podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej jest kwota 1621 zł., zwana dalej "podstawą". Wskazać również należy, iż w myśl art. 78 ust. 4 powołanej ustawy starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w tej rodzinie dziecka, uwzględniając: wiek dziecka, stan zdrowia, niedostosowanie społeczne dziecka, w wysokości wyższej niż określona w ust. 3 lecz nie przekraczającej 80 % podstawy pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 20% podstawy.
Ponadto w art. 74 ust. 1 ustawodawca podzielił rodziny zastępcze na spokrewnione i niespokrewnione z dzieckiem. Podział ten ma istotne znaczenie przy ustalaniu wysokości pomocy pieniężnej, gdyż w przypadku rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem otrzymuje ona zgodnie z art. 78 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej dodatkowo na każde umieszczone w rodzinie dziecko kwotę odpowiadającą 10 % podstawy z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowaniem .
Wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania pomocy pieniężnej rodzinie zastępczej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U . Nr 233 , póz. 2344).
Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 wymienionego rozporządzenia wysokość pomocy pieniężnej w przypadku dziecka od 7 do 18 lat posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności wynosi - 60 % podstawy.
Z akt sprawy wynika, iż J. D. umieszczona jest w rodzinie zastępczej w osobie K. J. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 10 sierpnia 2004r. sygn. akt VIII Nsm 108/04. Orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] J. D. została zaliczona do osób niepełnosprawnych.
W oświadczeniu z dnia 21 września 2004r. złożonym przed organem I instancji K. J. stwierdziła, że jest spokrewniona z J. i W. D., gdyż jej babka i dziadek dziewczynek byli rodzeństwem . Dodatkowo informację tę uzupełniła w odwołaniu podając, iż jej prababka była również prababką dla dziewczynek .
Zdaniem Kolegium należy przede wszystkim wskazać, że ustawodawca w art. 74 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dzieląc rodzinę zastępczą na spokrewnioną i niespokrewnioną z dzieckiem nie wypowiedział się jak dalece ma sięgać pokrewieństwo, a zatem znaczenie ma każdy stopień pokrewieństwa . W ocenie Kolegium pomiędzy K. J. a J. D. zachodzi pokrewieństwo trzeciego stopnia, gdyż mają wspólnych przodków w osobach pradziadków .
W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, iż wysokość pomocy pieniężnej należy ustalić w oparciu o przepis art. 78 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a brak jest podstaw do zastosowania art. 78 ust. 7 ustawy, który ma zastosowanie tylko wówczas, gdy rodzina zastępcza nie jest spokrewniona z dzieckiem .
Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na uwadze powyższe normy prawne stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka J. D.. K. J. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. ustanowiona została rodziną zastępczą z dniem 10 sierpnia 2004r. i z tą datą przyznano jej pomoc pieniężną.
Natomiast odnośnie wysokości pomocy pieniężnej organ prawidłowo przyjął: a / okres od 10 sierpnia do 31 sierpnia 2004r i wyliczył pomoc w kwocie 576, 36 zł, gdyż jest to niepełny miesiąc; b/ od 09/2004 - 06/2007 w kwocie 812,14 zł gdyż na ten okres orzeczono niepełnosprawność dziecka; c/ od 07/2007 - 05/2009 w kwocie 487,94zł wysokość pomocy uległa zmniejszeniu, gdyż upłynął czas, na jaki orzeczono niepełnosprawność dziecka i wówczas należy stosować zasadę wynikającą z art. 78 ust. 3 ustawy; d/ okres od 01/2009 do 06 czerwca 2009 r. - z tą datą dziecko uzyskuje pełnoletniość i jako niepełny miesiąc pomoc jest proporcjonalnie wyliczona.
Kolegium wyjaśniło ponadto, iż organ I instancji w sentencji decyzji powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych, które w dacie orzekania przez ten organ obowiązywało, natomiast w dacie orzekania przez Kolegium utraciło moc, natomiast obowiązywało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233 , póz. 2344). Zmiana ta nie miała jednak wpływu merytorycznego na decyzję organu I instancji, która pozostaje w zgodzie z nowym rozporządzeniem.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. J. domagając się jej zmiany poprzez przyznanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej w wyższej wysokości aniżeli dotychczasowa - zgodnie z dyspozycją art.78 ust.7 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.04.64.593 ze zmianami), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła :
- naruszenie przepisu art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie uwzględnienie przy załatwieniu przedmiotowej sprawy słusznego interesu skarżącej oraz naruszenie zaufania skarżącej w stosunku do działań i decyzji organów administracji publicznej;
- naruszenie art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.04.64.593 ze zmianami), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżąca należy do kategorii rodziny zastępczej spokrewnionej w rozumieniu w/w. przepisu.
- naruszenie art. 78 ust. 7 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.04.64.593 ze zmianami) poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi K. J. wskazała, że przedmiotowa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywołuje daleko idące konsekwencje dla sytuacji ekonomicznej jej podopiecznej, a przede wszystkim ogranicza wysokość należnej pomocy. Podniosła również, że organ błędnie uznał, iż jest ona spokrewniona z podopieczną. Jakkolwiek w potocznym rozumieniu pojęcia pokrewieństwa istnieją pomiędzy nią a dziewczynką koligacje rodzinne, jednakże jej zdaniem intencją ustawodawcy posługującego się pojęciem "rodziny zastępczej spokrewnionej" nie było potoczne znaczenie pokrewieństwa. Ponieważ brak jest definicji legalnej tych pojęć, pomocniczo można opierać się na uregulowaniach systemu prawa rodzinnego, w szczególności dotyczących obowiązku alimentacyjnego pomiędzy krewnymi, czy też ograniczeń w zawieraniu małżeństw między nimi. Kwestie obowiązku alimentacyjnego, a w szczególności osób nim objętych reguluje art. 128 Kro, a przeszkód do zawarcia małżeństwa związanych z pokrewieństwem art. 14 § 1 Kro. Powołane przepisy wskazują prawnie doniosły zakres pokrewieństwa i w ocenie skarżącej winny mieć odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ).
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dacie ich wydania.
Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, iż K. J. ustanowiona została rodzina zastępczą dla małoletnich J. i W. D. oraz złożyła wniosek o przyznanie jej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami). Ustawy ta, której przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie w art. 6 nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rodziny zastępczej spokrewnionej" czy też "rodziny zastępczej niespokrewnionej", a jednocześnie uzależnia wysokość świadczenia należnego osobie sprawującej funkcję rodziny zastępczej od ustalenia, czy jest ona spokrewniona z dzieckiem.
Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zmianami) istniał odmienny podział rodzin zastępczych wprowadzony przepisem art. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o emeryturach i rentach z funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 19, poz. 238). Dodany został wówczas do przepisów ustawy art. 33 e, który w ust. 1 stanowił, że rodziny zastępcze dzielą się na: rodziny, które na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mogą być zobowiązane do dostarczania środków utrzymania; rodziny, które na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie mogą być zobowiązane do dostarczania środków utrzymania oraz rodziny, o których mowa w pkt 2, pełniące zadania pogotowia rodzinnego.
W powołanym przepisie ustawodawca wyraźnie nawiązał do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego określających podmioty zobowiązane do świadczeń alimentacyjnych. Takiego nawiązania w obecnie obowiązującej ustawie nie ma, co więcej przepis ten zmieniony został jeszcze w okresie obowiązywania ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. Art. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i innych ustaw (Dz. U. Nr 72, poz. 748), która weszła w życie w dniu 28 lipca 2001 r. nadał bowiem art. 33 e nowe brzmienie, zgodnie z którym podzielono rodziny zastępcze na: spokrewnione z dzieckiem; niespokrewnione z dzieckiem oraz rodziny, o których mowa w pkt 2, pełniące zadania pogotowia opiekuńczego. Wolą ustawodawcy była zatem taka zmian podziału rodzin zastępczych, która nie nawiązywałaby do obowiązku alimentacyjnego określonego przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w konsekwencji ograniczenie kręgu rodzin zastępczych uprawnionych do 10 % dodatku, przewidzianego w art. 33 g ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy (obecnie art. 78 ust. 7).
Wskazana regulacja prawna przejęta została przez ustawodawcę do nowej ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., która weszła w życie 1 maja 2004 r. Zgodnie z art. 74 ust. 1 tej ustawy rodziny zastępcze dzielą się na: spokrewnione z dzieckiem; niespokrewnione z dzieckiem oraz zawodowe niespokrewnione z dzieckiem, w tym: wielodzietne, specjalistyczne i o charakterze pogotowia opiekuńczego. Ustawodawca uzależnił również podwyższenie świadczenia o 10 % podstawy od charakteru rodziny zastępczej.
Skoro ustawodawca w nowej ustawie nie zamieścił przepisu, w którym nawiązywałby do obowiązku alimentacyjnego uregulowanego w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, to odniesienia takiego nie można domniemywać, a w konsekwencji – jak sugeruje to skarżąca – odpowiednio stosować przepisy tego Kodeksu. Zamiarem ustawodawcy było zatem szerokie rozumienie stosunku "pokrewieństwa" pomiędzy dzieckiem a osobą sprawującą funkcję rodziny zastępczej. Ograniczenia pojęcia "pokrewieństwa" tylko do osób zobowiązanych na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do świadczeń alimentacyjnych nie zawiera żaden przepis obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej.
Konsekwencją powyższego, jest w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjęcie takiej definicji "pokrewieństwa", która powoływana jest w powszechnie dostępnych opracowaniach, np. w Multimedialnej Encyklopedii Powszechnej. Pokrewieństwem określany jest węzeł krwi łączącv osoby fizyczne. Pokrewieństwo może występować w linii prostej – osoby pochodzące od jednego przodka, bądź w linii bocznej – osoby mające przynajmniej jednego przodka. Stopnie pokrewieństwa ustala się wg liczby urodzeń od wspólnego przodka, które dzielą osoby ze sobą spokrewnione. Pokrewieństwo wywołuje określone skutki w prawie cywilnym (np. dziedziczenie ustawowe, alimentacja), w prawie karnym (np. odpowiedzialność za kazirodztwo), w postępowaniu sądowym i administracyjnym (np. prawo do odmowy zeznań). W każdej dziedzinie prawa, ustawodawca chcąc ograniczyć skutki prawne do określonego stopnia pokrewieństwa czyni to wyraźnie i jednoznacznie. Ustawa o pomocy społecznej ograniczeń takich nie przewiduje. Należy zatem przyjąć, że pod pojęciem "pokrewieństwa" w rozumieniu przepisów tej ustawy należy rozumieć każdy jego stopień zarówno w linii prostej, jak i bocznej, a zatem wszystkich żyjących krewnych.
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca dla podopiecznych nie jest bliską krewną, ale przepisy ustawy nie dają podstawy do zaliczenia jej do rodzin zastępczych niespokrewnionych. Podstawy takiej nie przewidują również przepisy rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233 , póz. 2344).
W konsekwencji należało uznać, że organy obu instancji niewadliwie przyjęły, że skarżąca jest rodziną zastępczą spokrewnioną z dziećmi, a tym samym nie jest uprawniona do 10 % dodatku, którym stanowi art. 78 ust. 7 powołanej ustawy.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.