II SA/Łd 1054/23

II SA/Łd 1054/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 810
art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 2a,art. 13a ust. 1, ust. 2a zd. 1, ust. 4 art. 22, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j).
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 26 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 roku sprawy ze skargi T. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 17 października 2023 r. znak 010070/680/1799634/2023, postępowanie [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 lipca 2023 roku; znak: 010070/680/1799634/2023, postępowanie [...].
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 października 2023 r. znak: 010070/680/1799634/2023 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania T. A., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 lipca 2023 r. znak: 010070/680/1799634/2023.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 20 lutego 2023 r. T. A. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie "ZUS" lub "organ pierwszej instancji") o przyznanie świadczenia wychowawczego 500+ na córkę A.A. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r.
Pismem z 21 czerwca 2023 r. organ pierwszej instancji wezwał T.A. do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania o dokumenty z sądu, potwierdzające sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem wskazując, że wniosek o świadczenie wpłynął również od innej osoby uprawnionej. Jeśli wnioskodawca nie posiada takiego dokumentu organ zobowiązał stronę do złożenia pisemnego oświadczenia, wskazującego jak sprawowana jest opieka nad dzieckiem. Podkreślił, że dokumentami potwierdzającymi sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem mogą być: postanowienie zabezpieczające miejsce pobytu dziecka wydane przez sąd w trakcie sądowego postępowania rozwodowego albo o separację, które jest wiążące od momentu jego uprawomocnienia się do dnia uprawomocnienia się wyroku rozwodowego albo orzekającego separację, ugoda zawarta przez rodziców przed mediatorem, a następnie zatwierdzona przez sąd w drodze postanowienia, plan wychowawczy, który stanowi część wyroku rozwodowego lub orzekającego separację. Organ wskazał także, że oświadczenie powinno zawierać informacje: kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, kto ponosi koszty związane z wychowaniem dziecka, z kim i gdzie dziecko zamieszkuje, w jakim okresie dziecko przebywało pod wyłączną opieką wnioskodawcy. Brakujące dokumenty należało doręczyć w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Organ podniósł także, że w przypadku nieuzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, decyzja zostanie wydana na podstawie zebranych w sprawie dokumentów.
Odpowiadając na powyższe wezwanie T.A. w piśmie z 26 czerwca 2023 r. oświadczył, że faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje oboje rodziców (zgodnie z pkt 2 wyroku rozwodowego sygn. akt [...] będącym w posiadaniu ZUS). Koszty wychowania dziecka ponoszą oboje rodzice (zgodnie z pkt 3 wyroku posiadanego przez ZUS). Dziecko przebywa u obu rodziców w porównywalnych okresach czasu (w Kodeksie cywilnym nie występuje pojęcie "zamieszkiwania". Kodeks cywilny Rozdział II, art. 25, art. 26, art. 27, art. 28 definiuje - miejsce zamieszkania). Miejscem zamieszkania dziecka od urodzenia do dnia dzisiejszego jest miasto Ł. Dziecko przebywa pod wyłączną opieką T.A. w porównywalnych okresach z drugim rodzicem.
Decyzją z 19 lipca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, odmówił T.A. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A.A. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r., argumentując że zgodnie z załączonym do sprawy orzeczeniem z [...] maja 2014 r. wydanym przez Sąd Okręgowy w Ł. (sygn. akt [...] ) miejsce zamieszkania dziecka ustalono przy matce. Organ przytoczył art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a jako podstawę prawną decyzji wskazał ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r., poz. 810).
W odwołaniu od decyzji "odmowy świadczenia 500+ wysokości połowy świadczenia" T.A. stwierdził, że miejsce zamieszkania nie stanowi przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Podkreślił, że w przywołanym wyroku zobowiązano oboje rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka, sąd nie ograniczył żadnemu z rodziców władzy rodzicielskiej a w związku z tym żaden rodzic nie otrzymał większych lub mniejszych możliwości w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem oraz ponoszeniu w związku z tym większych lub mniejszych kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Przywołany w sprawie art. 22 ustawy jest zgodny ze stanem faktycznym, bowiem oboje rodzice sprawują opiekę nad dzieckiem. ZUS nie dokonał żadnego rozeznania w sprawowaniu opieki, nie wziął także pod uwagę oświadczenia wysłanego do ZUS-u
Powołaną na wstępie decyzją z 17 października 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie "Prezes ZUS"), po rozpatrzeniu odwołania T.A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ odwołujący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. W sytuacji gdy miejsce zamieszkanie dziecka ustalono przy jednym z rodziców, a w sprawie brak jest orzeczonej opieki naprzemiennej należy przyjąć, że to ten rodzic sprawuje opiekę faktyczną nad dzieckiem. Zgodnie z zapisami wyroku rozwodowego z [...] maja 2014 r. wydanego przez Sąd Okręgowy w Ł. (sygn. akt [...]) miejsce zamieszkania dziecka ustalono przy matce. Odwołujący nie przedłożył dokumentów, które zmieniałyby zapisy ww. wyroku sądowego z [...] maja 2014 r. Sprawy związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami rozpatrywanymi przez sądy powszechne w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego i orzeczenia sądów w tym zakresie dla ZUS są wiążące.
W skardze na powyższą decyzję Prezesa ZUS wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T.A. szczegółowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, podnosząc zarzuty naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jego zdaniem, odmowa przyznania prawa do świadczenia wychowawczego jest wadliwa, a przynajmniej przedwczesna. Ponadto, uzasadnienie decyzji pokrywa się w zasadzie z uzasadnieniem decyzji, która podlegała kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 710/23.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i łączne rozpoznanie sprawy niniejszej ze sprawą o sygn. akt II SAB/Łd 118/23 w sprawie ze skargi T.A. na przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania i uzasadnił uprzednio podjęte rozstrzygnięcie, podnosząc między innymi, że nie można opieki naprzemiennej określonej w art. 2 pkt 16 ustawy wywodzić z samego faktu powierzenia przez sąd obojgu rodzicom wykonywania władzy rodzicielskiej. Czym innym jest bowiem wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej, a czym innym sprawowanie przez oboje rodziców na przemian w regularnie powtarzających się i w miarę równych okresach samodzielnej opieki nad dzieckiem.
Postanowieniem z 9 stycznia 2024 r. Sąd oddalił wniosek organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i skierował sprawę do rozpoznania w trybie zwykłym, oddalił także wniosek o rozpoznanie sprawy łącznie ze sprawą o sygn. akt II SAB/Łd 118/23.
Na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. skarżący poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 k.p.a.).
Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 17 października 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 lipca 2023 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 13a ust. 1, ust. 2 zdanie 1 i ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 810 - dalej w skrócie "ustawa"), przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na jej profilu informacyjnym. W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 1 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Z powyższego wynika, że wydając decyzję administracyjną o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego organ zobowiązany został przez ustawodawcę do bezwzględnego stosowania przepisów prawa procesowego, zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, normujących fundamentalne zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Wyjaśnić wobec tego trzeba, że w toku postępowania administracyjnego obowiązuje zasada praworządności, wedle której organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy winny wobec tego stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na względzie fakt, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Kompletny materiał dowodowy powinien stanowić następnie podstawę do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Wyniki ustaleń poczynionych przez organy orzekające obu instancji winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. Mianowicie, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do powołania przez organ wydający decyzję jednostkowego artykułu czy też ogólnego wskazania daty, tytułu i publikatora aktu prawnego, na podstawie którego podjęte zostało rozstrzygnięcie. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi w postępowaniu administracyjnym realizację zasady przekonywania, unormowanej w art. 11 k.p.a., według której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.
Jak podkreśla się w doktrynie (por: R. Sawuła, Instytucja uzasadnienia decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym - z perspektywy 60-lecia uchwalenia kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. GSP 2020/2/113-132) konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publiczne w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury. W literaturze procesu administracyjnego ujawnianie motywów decyzji administracyjnej staje się jednym z głównych i podstawowych elementów jawności w postępowaniu administracyjnym, a kwestie kiedy i komu ujawniać te motywy traktowane łącznie dają łącznie problem zakresu uzasadniania decyzji administracyjnej (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 97). Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać właśnie na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6 (32-33), s. 512-513).
Lektura akt sprawy niniejszej prowadzi do wniosku, że omówionym wyżej wymaganiom proceduralnym organy orzekające obu instancji na gruncie rozpatrywanej sprawy ewidentnie nie sprostały. Otóż motywy decyzji organu pierwszej instancji ograniczają się zasadniczo do dwóch zdań, z których jedno sprowadza się do stwierdzenia, że zgodnie z orzeczeniem z [...] maja 2014 r. wydanym przez Sąd Okręgowy w Ł. sygn. akt [...] miejsce zamieszkania dziecka ustalono przy matce. Drugie natomiast sprowadza się do zacytowania art. 22 zdanie 1 ustawy bez bliższego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z odniesieniem do zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym przeprowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych postępowania wyjaśniającego i złożonego w odpowiedzi na wezwanie z 21 czerwca 2023 r. do uzupełniania wniosku, oświadczenia wnioskodawcy z 26 czerwca 2023 r. Niewątpliwie, na podstawie decyzji organu pierwszej instancji nie sposób poznać i zrozumieć motywów natury faktycznej i prawnej, którymi kierował się ZUS podejmując rozstrzygnięcie o odmowie przyznania T.A. prawa do świadczenia wychowawczego. Ten sam zarzut dotyczy zresztą zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, albowiem stwierdzone wyżej uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego nie zostały dostrzeżone i konwalidowane w toku postępowania odwoławczego, w którym organ drugiej instancji związany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy analogicznie jak organ pierwszej instancji ograniczył uzasadnienie decyzji do kilku zdań, w tym przytoczenia dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy. Próżno poszukiwać w nim jednak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czy też klarowanego wyjaśnienia przesłanek materialnoprawnych, których spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia wychowawczego w konfrontacji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do treści wezwania z 21 czerwca 2023 r. wystosowanego przez ZUS do T.A. przed wydaniem decyzji i udzielonej przezeń odpowiedzi z 26 czerwca 2023 r. Zdaniem Prezesa ZUS, skarżący nie przedłożył dokumentów, które zmieniałyby zapisy wyroku sądowego z [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak zasadniczej kwestii, a mianowicie, że w piśmie z 21 czerwca 2023 r. ZUS wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o dokumenty z sądu, potwierdzające sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem wskazując, że wniosek o świadczenie wpłynął również od innej osoby uprawnionej. Organ pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że jeśli wnioskodawca nie posiada takiego dokumentu, to winien złożyć pisemne oświadczenie, wskazujące jak sprawowana jest opieka nad dzieckiem, co skarżący uczynił. Wyjaśnił przy tym, że dokumentami potwierdzającymi sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem mogą być: postanowienie zabezpieczające miejsce pobytu dziecka wydane przez sąd w trakcie sądowego postępowania rozwodowego albo o separację, które jest wiążące od momentu jego uprawomocnienia się do dnia uprawomocnienia się wyroku rozwodowego albo orzekającego separację, ugoda zawarta przez rodziców przed mediatorem, a następnie zatwierdzona przez sąd w drodze postanowienia, plan wychowawczy, który stanowi część wyroku rozwodowego lub orzekającego separację. Organ nadmienił, że oświadczenie powinno zawierać informacje: kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, kto ponosi koszty związane z wychowaniem dziecka, z kim i gdzie dziecko zamieszkuje, w jakim okresie dziecko przebywało pod wyłączną opieką wnioskodawcy. Zatem, sam fakt, że skarżący nie przedłożył dokumentów zmieniających zapisy wyroku sądowego z [...] maja 2014 r., a stosując się do wezwania organu pierwszej instancji złożył oświadczenie, w którym odniósł się do wszystkich elementów wezwania ZUS, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki do wydania orzeczenia o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. Zwrócić wreszcie należy uwagę na fakt, że w motywach kontrolowanego rozstrzygnięcia organ nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, co stanowi o lekceważącym stosunku do wnioskodawcy i godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej unormowaną w art. 8 k.p.a.
Za niedopuszczalną w świetle przytoczonych wyżej reguł procesowych uznać również należy próbę uzasadnienia decyzji, poddanej kontroli tutejszego Sądu, dopiero w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, nie stanowi przedmiotu sądowej kontroli, jest bowiem zwykłym pismem procesowym, w którym organ przedstawia swoje stanowisko w sprawie. Na marginesie powyższych uwag wskazać trzeba, że przywołany w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, na poparcie uprzednio wydanego rozstrzygnięcia przepis art. 2 pkt 16 ustawy, co wyraźnie umknęło uwadze organ drugiej instancji, został uchylony z dniem 1 lipca 2019 r., na mocy art. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 924).
Wobec stwierdzonych wyżej uchybień natury procesowej przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, który stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Zgodnie zaś z art. 22 ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 stosuje się.
Zatem, przesłanką przyznania uprawnionemu świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i utrzymywanie dziecka. Wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem jest przy tym rozumiane jako fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica (opiekuna), który sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem i faktycznie ponosi koszty utrzymania dziecka. Podkreślić trzeba, że aby matka lub ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego to dziecko, którego wniosek dotyczy musi z danym rodzicem nie tylko zamieszkiwać, ale także pozostawać na jego utrzymaniu. Warunek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca musi zostać spełniony jednocześnie, nie wystarczy bowiem jedynie wspólne zamieszkiwanie dziecka z matką albo ojcem albo tylko pozostawanie dziecka na utrzymaniu matki albo ojca (por. M. Kucharska (w:) Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019).
W rozpatrywanej sprawie skarżący ubiega się o przyznanie połowy świadczenia wychowawczego. Organ orzekając o odmowie przyznania spornego świadczenia oparł się wyłącznie na orzeczeniu sądowym (rozwodowym), z którego nie wynika fakt ustanowienia opieki naprzemiennej. Wynika jednak, że ustalenie sposobu kontaktów z dzieckiem nie było przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, a alimenty zostały orzeczone w symbolicznej kwocie 20 zł miesięcznie. Ubocznie wskazać trzeba, że w dacie wydania orzeczenia o rozwodzie pojęcie opieki naprzemiennej nie funkcjonowało w obrocie prawnym. Przed dniem 1 kwietnia 2016 r., to jest dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, brak było podstaw prawnych by sądy powszechne stosowały instytucję "opieki naprzemiennej" w sentencji wyroku rozwodowego lub wyroku orzekającego o separacji (art. 58 § 1 i 1a, art. 613 § 1 k.r.o.) czy w orzeczeniu bądź ugodzie zawartej przed sądem rodzinnym (art. 5781 k.p.c.), tj. w orzeczeniach regulujących sposób wykonywania władzy rodzicielskiej lub pieczy, bądź ustalających kontakty rodziców z małoletnimi. Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy nie może mieć zatem znaczenia sam fakt orzeczenia w sprawie władzy rodzicielskiej, ale to, jak jest ona realizowana w sposób faktyczny, tj. czy dziecko mieszka z ojcem i pozostaje na jego utrzymaniu. Skarżący, co zostało już wielokrotnie zaakcentowane został wezwany do złożenia stosownych dokumentów, a w przypadku nieposiadania takich dokumentów do złożenia pisemnego oświadczenia, jak sprawowana jest opieka nad dzieckiem. Co w sprawie istotne skarżący nie pozostał bierny wobec wezwania do uzupełnienia wniosku i złożył oświadczenie, do którego nie odniósł się żaden z organów orzekających. Jeśli bowiem, treść oświadczenia skarżącego była - w ocenie organu - zbyt ogólnikowa czy też mówiąc ogólnie niewystarczająca, co jednak nie wynika z motywów wydanych rozstrzygnięć, organ powinien wezwać skarżącego do jego uzupełnienia lub przeprowadzić inne przewidziane prawem czynności dowodowe, zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia. Tymczasem organ pozostał w sprawie niniejszej zupełnie bierny.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że przy wydaniu kontrolowanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji, organy obu instancji naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, w rezultacie odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na córkę A. należy uznać co najmniej za przedwczesną.
Stwierdzone wyżej uchybienia obligowały Sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni poczynione wyżej rozważania Sądu, bacząc by odpowiadało ono zakreślonym w k.p.a. regułom, a wydane rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.