II SA/Łd 1042/22

II SA/Łd 1042/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Beata Czyżewska
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a ust. 2, ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Grabów z dnia 29 marca 2022 r. nr XL/260/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Grabów na rok 2022 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Grabów na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
W dniu 29 marca 2022 r. Rada Gminy Grabów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z." po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kutnie, zarządcy obwodów łowieckich Łowiec i Ogar, organizacji społecznej Łódzkie Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami, podjęła uchwałę nr XL/260/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Grabów na rok 2022.
Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Łódzki wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W ocenie Wojewody Łódzkiego zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 6 ust. 2 Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów dotyczących zakupu karmy, podczas gdy z powołanego przepisu u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań;
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii, który będzie zapewniał opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt domowych określoną w § 12 ust. 1 Programu;
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 14 ust. 1 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami:
a. brak wskazania środków finansowych na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
b. brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
c. brak wskazania środków finansowych na usypianie ślepych miotów;
d. ujęcie pozostałych wydatków w sposób zbiorczy
co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Program nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Wojewoda Łódzki stwierdził że z art. 11 ust. 2 pkt 2 u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem w treści § 6 ust. 2 Programu, Rada ograniczyła się np. jedynie do stwierdzenia, że opieka nad wolno żyjącymi kotami obejmuje zapewnienie dokarmiania zakupioną przez Gminę karmą, przy udziale społecznych opiekunów kotów wolno żyjących, sterylizację lub kastrację wolno żyjących kotów i zapewnienie opieki rannym lub chorym kotom przez zakład weterynaryjny. W ocenie skarżącego wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy czy też nie wskazano miejsca schronienia na okres zimowy. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc dokarmiania zwierząt stanowi istotne naruszenie prawa.
Następnie skarżący stwierdził, że powyższe rozważania mają także zastosowanie do § 12 ust. 1 Programu. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że schronisko zapewnia opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt domowych, na terenie wyznaczonym administracyjnymi granicami Gminy Grabów w godzinach dyżuru lekarza weterynarii. Ze względu na to, że każdy program jest tworzony na jeden rok, musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, a zatem powinien zawierać wskazanie konkretnego lekarza weterynarii, który będzie zapewniał opiekę weterynaryjną. W tym przypadku zaś ponownie mamy do czynienia z ogólnym postulatem niewypełniającym delegacji ustawowej.
Odnosząc się do ostatniego z zarzutów, Wojewoda Łódzki stwierdził, że Rada Gminy wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z. W ocenie skarżącego, przepisem § 14 ust. 1 Programu Rada nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne zadania, a niektóre z nich całkowicie pominęła. Ujęcie wskazanych kwot w sposób łączny dla wielu zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Skarżący podkreślił, że określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Grabów wskazała tylko wydatki na niektóre z zadań ustawowych, a w pozostałym zakresie zdecydowała się ująć wydatki zbiorczo. Z takiego zapisu w żaden sposób nie wynika bowiem, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności, co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 u.o.z. zwierząt jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Grabów wniosła o jej oddalenie oraz nieobciążanie Gminy Grabów kosztami postępowania, w tym zastępstwa procesowego, z uwagi na fakt, że organ nadzoru w ramach swych czynności nadzorczych i terminu ustawowego nie wszczął postępowania nadzorczego wobec zaskarżonej uchwały, a tym samym uznał podjęcie uchwały zgodnie z prawem będąc w posiadaniu wiedzy o orzecznictwie sądowym, które przywołuje w przedmiotowej skardze.
W pierwszej kolejności organ stwierdził, że Gmina określiła, że opieka nad kotami odbywa się na podstawie zawartych umów. Określono także na czym konkretnie polega opieka zaś z zakresie dokarmiania wskazano konkretnie miejscowości i osoby z imienia i nazwiska odpowiedzialne za dokarmianie kotów. Każdy mieszkaniec czytający program posiada informację, do kogo zwrócić się w sytuacji potrzeby pomocy kotom. Rada Gminy Grabów nie zgodziła się, że Program powinien zawierać zasady zakupu karmy, wskazanie miejsc schronienia na okres zimowy czy też sposobu ustalenia miejsc przebywania wolno żyjących kotów oraz częstotliwości dokarmiania kotów. Brak jest takiego upoważnienia ustawowego, kwestie szczegółowe co do sposobu i formy pomocy nad zwierzętami reguluje umowa podpisana z organizacjami społecznymi i jest to sfera czynności wykonawczych a nie uchwałodawczych. Z kolei ustalenie zasad zakupu karmy wchodzi w zakres czynności wykonawczych podmiotów, które realizują program w zależności od potrzeb. Ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego w tym zakresie. Skarżący nie rozwinął myśli, jakie miałyby to być zasady zakupu karmy, czy chodzi o zakup karmy co do ilości np. na zapas, czy o formę zakupu. Ponadto skarżący zupełnie pomija fakt, że w warunkach wiejskich, gdzie panuje duże rozproszenie zabudowy zagrodowej koty wolno żyjące nie gromadzą się w określonych miejscach i nie przebywają w nich przez okres zimowy. Nie można z góry przewidzieć w Programie na dany rok, gdzie będą przebywać koty wolno żyjące, gdzie będą się gromadzić i jaka będzie częstotliwość i potrzeba ich dokarmiania, ponieważ wszystkie te okoliczności nie są znane w dacie uchwalania Programu. Gmina Grabów, poprzez konkretne wskazanie miejsc i osób odpowiedzialnych za dokarmianie czyni, że Program w tym zakresie jest możliwy do wykonania, ponieważ wskazuje osoby i miejsce, gdzie koty wolno żyjące będą miały zapewnioną opiekę i wyżywienie w razie zaistnienia takiej potrzeby. Każdy adresat uchwały wie, do kogo i gdzie zgłosić potrzebę pomocy kotom.
Odnosząc się do drugiego zarzutu, organ wskazał, że wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu realizującego to zadanie spełnia ważną rolę informacyjną dla mieszkańców gminy czy organizacji zajmujących się ochroną zwierząt na temat między innymi tego, w jaki sposób, a więc za czyim pośrednictwem gmina wykonuje ciążący na niej z mocy ww. ustawy obowiązek zapewnienia zwierzętom całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z ich udziałem. Gmina Grabów dyspozycję ustawową wypełniła, bowiem w § 5 ust. 1 Programu jest informacja, że Schroniskiem jest Fundacja M. P. z siedzibą przy ul. [...], [...] Z., natomiast w § 12 ust. 2 Programu jest informacja, jaki podmiot leczniczy świadczy opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Ponadto Rada Gminy Grabów stwierdziła, że w § 14 ust. 1 Programu zostały przewidziane konkretne kwoty i zadania, na jakie zostały przeznaczone zgodnie z art. 11 a ust. 5 u.o.z. Formą wydatkowania środków pieniężnych jest zapłata za usługi świadczone w ramach zadań objętych Programem. Skarżący nie wskazał, jakie zadania zostały pominięte przez organ stanowiący, a także jakie rzekomo nie zostały wskazane formy wykorzystania środków i ograniczył się tylko do przywołania definicji. Z treści Programu wynika konkretnie, ile środków przeznaczono na poszczególne zadania. Ponadto skarżący pomija fakt, że nie wszystkie zadania objęte programem wiążą się z wydatkowaniem środków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła strona skarżąca, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.
Wskazać następnie należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA" oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102).
Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XL/260/22 z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia " Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Grabów na rok 2022", podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", jest aktem prawa miejscowego. Pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por.: wyroki NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, CBOSA).
Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako: "konstytucja RP", są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, konieczne staje się wyeksplikowanie, że zgodnie z brzmieniem art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).
Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.).
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.
Dokonując zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 6 ust. 2 Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów dotyczących zakupu karmy, należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, że program w tym zakresie jest nieprecyzyjny.
Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 481/22, CBOSA). Wskazuje się jednocześnie, że duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.
Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Gminy Grabów ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. W zakresie dokarmiania stwierdzono jedynie: "opieka obejmuje zapewnienie dokarmiania zakupioną przez Gminę karmą, przy udziale społecznych opiekunów kotów wolno żyjących, w szczególności w miejscowościach: - Osiny, Pan Z. S., - Leszno, Pani Z. D.", nie precyzując ani częstotliwości ani zasad zakupu czy przydziału pokarmu. Jednocześnie w Programie nie odniesiono się do ustalania miejsc przebywania, nie podano także konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Nie ma w uchwale mowy np. o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania.
Zdaniem Sądu, niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji w § 6 ust. 2 Programu, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Na tle powyższej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają, czy miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, CBOSA). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, CBOSA). Należy również stwierdzić, że w Programie nie wskazano sposobu wydawania społecznym opiekunom kotów karmy, pominięto również to, gdzie karma będzie wydawana i na jakich zasadach będzie nabywana.
W ocenie Sądu, zapisy zawarte w § 6 ust. 2 w Programie są równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Wykonanie bowiem postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Z treści u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad kotami, jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy, została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Wobec tego należy jednoznacznie wskazać, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Za takie, w ocenie Sądu, należy uznać powyższe braki.
Za niezasadny Sąd uznał zarzuty skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii, który będzie zapewniał opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt domowych określoną w § 12 ust. 1 u.o.z, bowiem wbrew opinii skarżącego kwestionowany Program zawiera informację dotyczącą opieki weterynaryjnej. W Programie Rada podzieliła zapewnianie opieki weterynaryjnej na 2 podmioty:
1. Fundacja M. P. z siedzibą przy ul. [...], [...] Z. (Schronisko) – w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt domowych na terenie Gminy w godzinach dyżuru lekarza weterynarii;
2. Gabinet Weterynaryjny M., ul. [...], [...] Ł.. – w pozostałych przypadkach w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W ocenie Sądu podział nie stanowi przekroczenia lub niewypełnienia delegacji ustawowej. Ponadto zgodnie z § 6 Statutu Fundacji M. P. z siedzibą przy ul. [...] w Z. realizuje ona swoje cele w szczególności przez prowadzenie zakładu leczniczego dla zwierząt. Tym samym rada wskazał konkretne podmioty, którym powierzyła realizację zadania – zapewnienia opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt domowych.
Sąd w pełni aprobuje również zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niedostateczne określenie w § 14 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:
a. brak wskazania środków finansowych na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
b. brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
c. brak wskazania środków finansowych na usypianie ślepych miotów;
d. ujęcie pozostałych wydatków w sposób zbiorczy,
Zgodnie z zapisem Programu: " § 14.1. Na realizację Programu na rok 2022 planuje się kwotę 166 500,00 zł, w zakresie dotyczącym zwierząt domowych, przeznaczoną na:
1) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, tj. sterylizację lub kastrację kotów – 3 500,00 zł i dokarmianie 1 500,00 zł;
2) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych, tj. umowę z zakładem weterynaryjnym – 3 000,00 zł;
3) prewencyjna kastracja lub sterylizacja zwierząt domowych– 10 000,00 zł;
4) pozostałe zadania realizowane w ramach Programu przez Schronisko dla zwierząt – 143 500,00 zł.
2. Na realizację Programu na rok 2022 w zakresie dotyczącym zwierząt gospodarskich, tj. za gotowość do zapewnienia miejsca i opieki dla bezdomnych zwierząt gospodarskich z terenu".
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, CBOSA). Wobec tego, działając w zakresie delegacji ustawowej, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co powinno mieć odzwierciedlenie w uregulowaniu wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji bez możliwości pominięcia poszczególnych składowych. Stąd też w ocenie Sądu narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. brak wskazania w § 14 Programu środków finansowych na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; odławianie bezdomnych zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów.
Z obecnego kształtu regulacji nie wynika, czy gmina w ogóle nie przewiduje wydatkowania na wymienione powyżej aspekty z uwagi na ich pominięcie, czy też zostały one błędnie zaliczone do innej kategorii wydatków.
Ponadto organ przekroczył delegację ustawową poprzez zawężenie przeznaczenia środków na opiekę nad wolno żyjącymi kotami tylko do ich sterylizacji i kastracji. Organ nieprawidłowo połączył wydatki na poszczególne cele, w związku z czym nie jest możliwe określenie ich ilości i może skutkować dowolnością wydatkowania w zakreślonym zakresie. W szczególności wskazanie, że kwotę 143.500 zł, czyli ponad 86% planowanej kwoty całkowitej przeznacza się na "pozostałe zadania". W istocie zapis taki pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu.
Podsumowując, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych, nadto zawiera regulacje wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę zarówno wśród elementów obligatoryjnych jak i fakultatywnych. Stwierdzone uchybienia świadczą dobitnie o istotnym naruszeniu art. 11a u.o.z., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności mając na uwadze niedostateczne określenie w § 14 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Niemożliwym byłoby stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części, co do której odnoszą się zarzuty i które Sąd w znacznej większości podziela, albowiem skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, tj. postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego Programu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania obowiązkiem zwrotu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sąd obciąża stronę przegrywającą sprawę.
MR