II SA/Łd 211/24

II SA/Łd 211/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Marcin Olejniczak
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11 ust. 2, art. 11a ust. 2, art. 11a ust. 5, art. 11a ust. 7 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 16 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Brąszewice z dnia 13 października 2021 r. nr XXIX/170/2021 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Brąszewice na rok 2021 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 12 lutego 2024 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Brąszewice z dnia 13 października 2021 r. nr XXIX/170/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami w Gminie Brąszewice na rok 2021 (Dz. U. Woj. Łódzkiego z 2021 r., poz. 4903), zaskarżając ją w części tj. w zakresie § 3, § 14-15 załącznika do uchwały.
1. Zaskarżonej uchwale zarzucono, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj. a) art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483. dalej: Konstytucja RP) oraz art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 638) poprzez wskazanie w § 3 załącznika do uchwały, że zakres Programu odpowiada treści art. 11a ust. 2 ustawy przy jednoczesnym wskazaniu w dalszej części określeń nieodpowiadających treści ustawy wskazujących na to, że zakres ten obejmuje m.in. zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy poprzez odławianie bezdomnych zwierząt (§ 3 ust. 3), zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez (§ 3 ust. 4): (a) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, (b) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, (c) usypianie ślepych miotów, b) tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i wskazanie w § 14 i 15 regulacji odnoszących się do opieki nad wolno żyjącymi kotami, które są niedoprecyzowane w zakresie odnoszącym się do: sposobu w jaki nastąpi ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, kiedy konkretnie kotom zostanie zapewnione schronienie i udzielona pomoc, w tym dokarmianie oraz komu konkretnie zostaną powierzone te zadania.
2. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
3. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że Rada Gminy Brąszewice w dniu 13 października 2021 r. podjęła uchwałę XXIX/170/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Brąszewice na rok 2021. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 2 listopada 2021 roku r. (Dz. U. Woj. Łódzkiego z 2021 r., poz. 4903) i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego ani orzeczenia sądu administracyjnego.
4. W § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że zakres programu odpowiada treści art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt i obejmuje m.in. (3) zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy poprzez odławianie bezdomnych zwierząt, zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez: a) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, b) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, c) usypianie ślepych miotów (...). W rozdziale 6 zaskarżonej uchwały regulującym kwestię opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, w § 14, wskazano, że opieka nad kotami wolno żyjącymi obejmuje: 1) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; 2) w miarę możliwości zapewnienie miejsca schronienia, w szczególności na okres zimowy; 3) dokarmianie oraz zapewnianie im wody pitnej w miejscach ich przebywania. W § 15 uregulowano, że zadania opisane w § 14 mogą być realizowane również przez osoby fizyczne. Zdaniem Prokuratora analiza treści załącznika skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w zakresie § 3 został on uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. W przepisie tym zawarto bowiem określenia, które nie stanowią wiernego powtórzenia art. 11a ust. 2 wskazanej ustawy. Zakres regulacji obejmuje m.in. zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy poprzez odławianie bezdomnych zwierząt, zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez: (a) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, (b) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, (c) usypianie ślepych miotów. Ustawa w art. 11a ust. 2 reguluje natomiast, że program (...) obejmuje w szczególności: (1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt: (2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; (3) odławianie bezdomnych zwierząt; (4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; (5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; (6) usypianie ślepych miotów; (7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; (8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Porównanie powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że uchwala nie stanowi wiernego powtórzenia ustawy, a modyfikuje jej treść i przez to wprowadza odbiorcę w błąd co do rzeczywistej treści regulacji hierarchicznie wyższej - ustawowej, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji.
5. Ponadto, Prokurator zaznaczył, że uchwała nieprecyzyjnie określa sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami, tymczasem program powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Zaskarżony zapis uchwały nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim treść rozdziału 6 uchwały nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z. upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Program nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianiu. Wobec tego uznać należy, że opieka nad wolno żyjącymi kotami z zadania obligatoryjnego gminy stała się zadaniem fakultatywnym, które nie wiadomo przez kogo zostało zrealizowane, z uwagi na niedoprecyzowanie nie tylko zadań, ale i osób, które w wykonanie tych zadań będą zaangażowane. Wskazane naruszenia mają charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone lub nie wypełniają delegacji ustawowej kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa.
6. Końcowo Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała obowiązywała do dnia 31 grudnia 2021 r. Uchwałę tę zastąpiła bowiem w całości uchwała Rady Gminy Brąszewice nr XXXVI/199/2022 z dnia 24 marca 2022 r., która w punkcie 2 określiła, że zaskarżona uchwała traci moc.
2. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Brąszewice wniósł o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej i umorzenie postępowania. Wniósł o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy także pod jego nieobecność. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała obowiązywała do dnia 31 grudnia 2021 r. i utraciła moc na rzecz uchwały nr XXXVI/199/2022 Rady Gminy Brąszewice z dnia 24 marca 2022 r., która w punkcie 2 określiła, że zaskarżona uchwała traci moc. W związku z tym zdaniem organu skarga jest bezprzedmiotowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
3. Skarga podlega uwzględnieniu.
1. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 249) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
2. Przedmiotem kontroli sądu stała się uchwała Rady Gminy Brąszewice z dnia 13 października 2021 r. nr XXIX/170/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami w Gminie Brąszewice na rok 2021.
Skarżący w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3, § 14-15 załącznika do uchwały.
3. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego i sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd, dostrzegając przy tym, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wychodząc z powyższych ustaleń w dalszej kolejności należy wskazać, że akty prawa miejscowego, do których zaliczyć należy powyższą uchwałę zawierającą wskazany program opieki nad zwierzętami, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
4. Dodać przy tym należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.). Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
5. Jednocześnie należy wskazać, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638) [dalej: "u.o.z"], elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ust. 2 stanowi natomiast, że program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
6. Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, iż uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te, wobec zmieniających się warunków, muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca.
7. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2, ust. 5 i ust. 7 pkt 2 u.o.z., konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Warto też zaznaczyć, że tutejszy sąd wyrokiem z dnia 8 września 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 199/22 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Brąszewice z dnia 24 marca 2021 r. nr XXIV/138/2021 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Brąszewice na rok 2021. Zaskarżona uchwała została zatem podjęta w konsekwencji powołanego wyroku, jednak mimo to Rada Gminy w Brąszewicach nie ustrzegła się naruszeń przepisów ustawy wskazywanych w uzasadnieniu powoływanego wyroku.
8. Podobnie, jak w uchwale nr XXIV/138/2021 analiza § 3 kwestionowanego w niniejszej sprawie Programu wskazuje, że jego zakres jako odpowiadający art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 638) obejmuje:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy poprzez odławianie bezdomnych zwierząt;
4) zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez:
a) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt,
b) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt,
c) usypianie ślepych miotów;
5) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Biorąc pod uwagę treść powołanego § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w zaskarżonym Programie w sposób nieuprawniony (podobnie jak w przypadku uchwały nr XXIV/138/2021) dokonano powtórzenia regulacji, która została już zawarta w art. 11a ust. 2 u.o.z. Podkreślić przy tym należy, że powtórzone zapisy ustawy nie odpowiadają w pełnym zakresie treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (jak stanowi § 3 Programu), bowiem organ dokonał modyfikacji czy wręcz uzupełnienia owych regulacji ustawowych poprzez dodanie treści niewystępujących w art. 11 ust. 2 u.o.z. Dotyczy to w szczególności § 3 pkt 3 oraz pkt 4 lit. a-c) załącznika do zaskarżonej uchwały.
9. Uznając powyższe uchybienie organu za przesądzające o konieczności uwzględnienia skargi należy wskazać, że przedmiotowy Program jest, jak już wyżej wykazano, aktem prawa miejscowego, co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa bądź ich modyfikację. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, wskazał, że "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Skoro przepisy programu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikowanie. Powtórzenie przepisów ustawowych powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu. Uchwała powtarzająca przepisy ustawy upoważniającej (lub innych ustaw) traci swój wykonawczy charakter. Stanowi to naruszenie § 118 w zw. z § 143 i § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Rację zatem należy przyznać skarżącemu, że zaskarżona regulacja uchwały w sposób nieuprawniony modyfikuje treść regulacji ustawowej i przez to wprowadza odbiorcę w błąd co do rzeczywistej treści regulacji hierachicznie wyższej – ustawowej, powodując tym samym naruszenie zasady legalizmu wynikającej z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.
10. Z porównania treści przywołanych norm celowościowych Programu z treścią upoważnienia ustawowego do uchwalania przez radę gminy kontrolowanego Programu bezsprzecznie wynika, że "zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy" nie mieści się w granicach omawianego upoważnienia ustawowego. Jak wyjaśnił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/17, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Żaden z przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie stanowi w kontekście mogącym stanowić podstawę do wydania aktu prawa miejscowego o tym, że wyłapywanie zwierząt ma zarazem realizować cele związane z zapewnieniem bezpieczeństwa mieszkańcom gminy. Kontrolowany Program ma być służebny, instrumentalny wobec realizacji zasadniczego ustawowego zadania publicznego, którym jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - jako zarazem zadania własnego gminy. A zatem zadaniem prawodawcy lokalnego w kontekście kontrolowanego Programu jest "normatywne zastanowienie się" nad tym jakie "cząstkowe" instrumentalne, składowe przedsięwzięcia służą praktycznej, rzeczywistej, bezpośredniej, twórczej, kompleksowej, dynamicznej, efektywnej i skutecznej realizacji zadania zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu. W centrum zainteresowania prawodawcy lokalnego znajdują się tutaj zagadnienia, problemy do uregulowania związane z realizacją, wykonaniem zadania publicznego polegającego na zapobieganiu bezdomności zwierząt i zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu. "Zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy" - może być jedynie w tym przypadku refleksem, konsekwencją powyższych działań wykonawczych organów i instytucji gminy, ale nie przedsięwzięciem, które bezpośrednio służy realizacji zadania, o którym stanowi art. 11 ust. 1 u.o.z.
11. W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 14 i § 15 Programu, podzielić należy stanowisko skarżącego, że regulacja w nim zawarta została sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Z przepisów nie wynika bowiem, kiedy może zaistnieć sytuacja potrzeba dokarmienia bezdomnych kotów, nie wskazano w nim nawet w sposób przykładowy, co mieści się w znaczeniu tego pojęcia oraz nie wskazano podmiotu, który konkretnie będzie realizować to zadanie i zajmować się zwierzętami (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 13/21).
12. W świetle utrwalonego orzecznictwa zauważyć też należy, że organ uchwałodawczy w § 21 Programu w sposób zbiorczy przeznaczył środki finansowe na realizację zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 5 u.o.z. tj. umieszczenie w schronisku dla zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W jednym punkcie wskazano więc łączną kwotę przeznaczoną na dwa różne cele. Powyższe powoduje, iż niemożliwe jest do ustalenia, jakie konkretnie kwoty zostały przeznaczone na poszczególne cele (por. wyrok WSA w Łodzi z 20.12.2023 r., sygn. akt II SA/Łd 882/23). Tymczasem z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy wynika, że program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale także sposób ich wydatkowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zatem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
13. Warto też dostrzec na tle przedłożonych akt administracyjnych, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym projekt programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. Akta sprawy nie potwierdzają jednak, aby projekt Programu podlegał takiemu zaopiniowaniu. Niezasięgnięcie opinii takich organizacji stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Brak wiedzy po stronie gminy na temat organizacji, która podejmowałaby znane gminie działania na jej obszarze nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie. Za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. Nie ma natomiast znaczenia, gdzie mieści się jej siedziba. Dostrzec warto, że istnieją i funkcjonują organizacje społeczne o charakterze ogólnopolskim, zajmujące się ochroną zwierząt, których zasięg działania obejmuje terytorium całego kraju. Z kolei w przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt (brak zarejestrowanych na terenie gminy takowych organizacji), dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., wystarczającym, ale też koniecznym jest umieszczenie projektu programu w przestrzeni publicznej w taki sposób, aby organizacje obejmujące swoim zasięgiem działania danej gminy, ale też większy obszar kraju, miały realną możliwość zapoznania się z tym projektem i jego zaopiniowania. W orzecznictwie wskazuje się, że wystarczającym dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. będzie umieszczenie projektu programu na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie (por. wyrok WSA w Łodzi z 29.09.2023 r., sygn. akt II SA/Łd 586/23). Akta administracyjne nie potwierdzają takiego działania organu. Brak jest też stanowiska organu w tym zakresie.
14. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wobec istotnego naruszenia przepisów art. 11a ust. 2, ust. 5, ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez naruszenie trybu podejmowania zaskarżonej uchwały, przekroczenie delegacji ustawowej oraz niewypełnienie obowiązków nałożonych przez ustawę zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
15. Odnosząc się końcowo do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania wyjaśnić należy, że okoliczność, wedle której zaskarżona uchwała już nie obowiązuje pozostaje bez znaczenia i nie uzasadnia umorzenia postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchwała jako akt prawa miejscowego, mimo utraty obowiązywania po upływie okresu na jaki została uchwalona, nadal wywołuje skutki prawne. Tylko orzeczenie sądu mające skutek z mocą wsteczną (ex tunc) stan ten konwaliduje poprzez eliminację z obrotu prawnego aktu wadliwego.
16. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.