II SA/Łd 1040/03

II SA/Łd 1040/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 16 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. -
Uzasadnienie
II SA/Łd 1040/03
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] Burmistrza Miasta W., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 153, na działki nr nr 153/1 i 153/2.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że w sprawie o podział nieruchomości stronami są jedynie właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty, ewentualnie osoba posiadająca ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem podziału jest Skarb Państwa.
Organ powołał się również na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Ustawa ta stanowi, iż w przypadku podziału nieruchomości w celu opisanym w art. 95 pkt 4 starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest upoważniony do złożenia wniosku o podział nieruchomości, a tym samym jest stroną tego postępowania.
Zdaniem organu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Ł. nie wykazała się tytułem własności nieruchomości i nie może być stroną w postępowaniu o jej podział, a tym samym nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział.
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [..]
Autor skargi powołał się na art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym to przepisem podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Natomiast osoby, którym przysługuje roszczenie o prawo własności nieruchomości mogą powoływać się na interes prawny we wszczęciu postępowania o jej podział.
Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i służby drogowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027) składniki mienia będące dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych sporządzonych na dzień 31 grudnia 1998 r., stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w § 1. W związku z powyższym wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o podział. Dodatkowo podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w trwały zarząd, którego treścią jest korzystanie z nieruchomości i czerpanie z niej pożytków. Trwały zarząd ustalony decyzją administracyjną stanowi quasi ograniczone prawo rzeczowe.
Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [..] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [..]
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wskazało, iż wniosek o dokonanie podziału nieruchomości złożył Starosta Powiatu W., w celu wydzielenia nieruchomości dla Powiatowego Zarządu Dróg w W., jako samorządowej jednostki organizacyjnej dla zarządzania drogami powiatowymi.
Przedmiotowa nieruchomość stanowiła przed dniem 1 stycznia 1999 r. własność Skarbu Państwa i była we władaniu Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w Ł.. Z dniem 31 grudnia 1998 r. okręgowe dyrekcje dróg publicznych przekształcone zostały w jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi, w jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi oraz jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Mienie będące dotychczas w ich władaniu stało się z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem ww. nowych jednostek. Jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi i wojewódzkimi powstały jako jednostki samorządu terytorialnego, natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest centralną jednostką administracji rządowej.
Kolegium podniosło, iż art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wskazują na nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu jednostek przejmowanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego.
W przedmiotowej sprawie przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości dotyczyło tylko jej części. Dlatego konieczne było dokonanie podziału i wydzielenie tej części. Właścicielem pozostałej części jest nadal Skarb Państwa. Dokonany podział nie był w żaden sposób związany z postępowaniem uwłaszczeniowym ani z ustanowieniem określonych praw do gruntu. Postępowanie dotyczy przeniesienia własności części nieruchomości ze Skarbu Państwa na rzecz powiatu. Brak jest zatem, zdaniem Kolegium, przesłanek do udziału w postępowaniu podziałowym innych podmiotów, w szczególności przyszłych nabywców nowo wydzielonych części. Dla realizacji nabycia z mocy prawa własności na rzecz gminy lub powiatu, nie mogą być rozstrzygane sporne interesy co do zakresu przyszłego nabycia praw do gruntu.
Na decyzję z dnia [..] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jak również nieważności decyzji z dnia [..] tego samego organu.
W ocenie autora skargi osoby, którym przysługuje roszczenie o prawo własności części nieruchomości, mają interes prawny we wszczęciu postępowania o jej podział. Skarżącemu zaś przysługuje takie roszczenie, z uwagi na treść § 3 w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i służby drogowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027). Tym samym przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu.
Dodatkowo podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w trwały zarząd, który stanowi quasi ograniczone prawo rzeczowe. Fakt ten powoduje, iż skarżący jest stroną postępowania o podział nieruchomości, do której posiada tytuł prawny.
Ponadto projekt podziału jest warunkiem sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, który umożliwi złożenie do Wojewody [..] wniosku o nabycie mienia, stosownie do art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Dlatego podział powinien być uzgodniony z zarządcą nieruchomości. Ten jednak został pominięty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu).
Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Takie wady i uchybienia nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona.
Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego, podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 153 o pow. 1,1614 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, dokonany został w celu realizacji roszczeń Powiatowego Zarządu Dróg w W. jako samorządowej jednostki organizacyjnej do zarządzania drogami powiatowymi, do części nieruchomości, wynikających z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem NSA, osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani też przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału (por. wyrok SN z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt III ARN 16/95 – OSNAP 1995/21/258; wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I S.A. 285/99 – LEX Nr 48618).
Również właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. także wówczas, gdy wystąpili do gminy z wnioskiem o nabycie jej części w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Osoby te nie mają również interesu prawnego. (tak NSA w wyroku z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II S.A./ Gd 2248/98 – ONSA 2002/2/69).
Skoro tak, to prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że jedynie Starosta W. powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [..] o zatwierdzeniu projektu podziału.
Zaskarżoną do NSA decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [..] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału. Nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc, może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie takie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż (...) powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie organu orzekającego taka sytuacja w sprawie zaistniała. Poglądu tego nie sposób nie zaaprobować.
Strona skarżąca sprawuje co prawda trwały zarząd nad nieruchomością stanowiącą jednakowoż własność Skarbu Państwa. Abstrahując już od skuteczności zapowiadanej treścią skargi przyszłej akcji prawnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zmierzającej do przejęcia własności części spornej nieruchomości "na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy (...)", to nie sposób podzielić poglądu, że jednostka zainteresowana nabyciem mienia jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości, jak też w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Przedmiotem postępowania administracyjnego o podział nieruchomości nie może być bowiem rozstrzyganie spornych interesów potencjalnych przyszłych nabywców nieruchomości, gdyż nie taki jest cel tego postępowania. Z tego punktu widzenia strona skarżąca nie ma interesu prawnego do kwestionowania decyzji podziałowej - można tu jedynie mówić o jej interesie faktycznym, który nie daje jednak oczekiwanych przez stronę uprawnień. Chodzi tu bowiem o zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, które o interesie prawnym stanowić nie mogą.
Na koniec podnieść należy, co następuje:
Przytoczonej w skardze tezy NSA zawartej w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II S.A. 2164/92 (ONSA 1995/1/32), iż "stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji", nie sposób zakwestionować. Jednakowoż zauważyć należy, że nie może ona znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a to z uwagi na różniące obie sprawy przedmiot rozstrzygnięcia oraz okoliczności faktyczne. W sprawie rozpoznawanej przez NSA postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy zatwierdzającej projekt scalania gruntów dotyczyło interesu nabywcy nieruchomości, gdyż tytuł prawny osoby, od której nieruchomość została nabyta (poprzednika prawnego), wywodził się wprost z kwestionowanej decyzji scaleniowej.
W tej sytuacji nie można stwierdzić ani naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracyjny, który prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych i wypływającego z nich wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [..] nie naruszają prawa.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.