II SA/Łd 1034/02

II SA/Łd 1034/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Grzegorz Szkudlarek /sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 20 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] i [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...] [...],[...],[...],[...],[...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowo - usługowo - rekreacyjnego na terenie byłych zakładów B w Ł. w kwartale ulic A - B - C - D oznaczonych literami: A-B-C-D-E-F-G-H-I-J-K-L-M-N-O-P-R-S-T - zgodnie z załącznikiem graficznym. Inwestycja obejmuje budowę centrum handlowo - usługowo - rekreacyjnego (budynki nr 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22); przebudowę obiektów zabytkowych (budynki nr 1, 2, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 13); przebudowę oraz rozbudowę obiektów zabytkowych (budynki nr: 3, 3a, 4, 4a, 7, 7a, 9, 9a, 9b); wjazdów i wyjazdów; infrastruktury wewnętrznej (sieci, drogi wewnętrzne, parkingi, obiekty inżynierskie podziemne i nadziemne - stacja trafo) oraz urządzenie terenów zielonych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż spółki z ograniczoną odpowiedzialnością C, D oraz E, wystąpiły z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ł. przedmiotowy teren leży w strefie terenów przeznaczonych na centrum handlowo - usługowo - rekreacyjne, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2; usługi administracji, gastronomii, kultury, rekreacji, zdrowia, urządzenia obsługi komunikacji, parkingi, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń wysoką i niską. Planowana inwestycja, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 589) oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), jest zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało podane do publicznej wiadomości między innymi poprzez zamieszczenie na stronie internetowej w dniu 25 lutego 2002 r. Informacja ta została uzupełniona o możliwość składania uwag i wniosków w terminie 21 dni. Ponadto organ I instancji dnia 21 lutego 2002 r. wystąpił z zapytaniem do właściwych organów wskazanych ustawą prawo ochrony środowiska o konieczność sporządzenia "Raportu oddziaływania na środowisko" i o ustalenie jego zakresu. Sporządzony i przedłożony raport został przesłany do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. oraz Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł. celem uzyskania akceptacji. W odpowiedzi na powyższe, Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) uzgodnił projekt decyzji i określił warunki, które winny być spełnione na etapie projektu budowlanego. Wydział Ochrony Środowiska UMŁ (Nr [...]) z dnia [...] również uzgodnił projekt decyzji i również podał warunki do uwzględnienia na etapie projektu budowlanego. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego UM[...], Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Warunki określone w uzgodnieniach zostały uwzględnione w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Również należy podkreślić, że nie wpłynęły w trakcie postępowania, uwagi i wnioski do planowanej inwestycji w terminie określonym ustawą.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. N., właściciel nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C 54 wniósł o uchylenie decyzji podając, iż zlokalizowanie w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości placu parkingowego i prawdopodobnie najczęściej użytkowanej drogi wyjazdowej z terenu centrum spowoduje znaczące zwiększenie hałasu i poziomu zanieczyszczenia powietrza. To również zmniejszy wartość rynkową mieszkań usytuowanych na nieruchomości stanowiącej własność odwołującego się.
Odwołanie złożyło również stowarzyszenie - A wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia. W motywach strona podała, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zapewniono A czynnego udziału, gdyż nie doręczono mu postanowień wydawanych w toku rozpoznawania sprawy. W kwestionowanej decyzji brak jest wzmianki o ocenie oddziaływania na środowisko, dlatego też należy przyjąć, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Sam raport oddziaływania na środowisko nie uwzględnia źródeł hałasu dla parkingu oznaczonego symbolem P1, co obniża wartość raportu w zakresie oddziaływania inwestycji na klimat akustyczny. Strona w trakcie postępowania I instancji zgłosiła swoje uwagi, a organ nie uczynił nic, aby zapewnić ich wykorzystanie w toczącym się postępowaniu. Naruszono również unormowanie art. 72 kpa, gdyż organ nie sporządził żadnej adnotacji dotyczącej udziału strony w postępowaniu, w szczególności udostępnienia do wglądu akt sprawy. Niezgodna z prawdą jest data wydania decyzji.
W piśmie datowanym na dzień 31 maja 2002 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania strona podała, iż organ naruszył unormowanie przepisu art. 9 kpa, bowiem pracownik organu w dniu [...] poinformował stowarzyszenie, iż decyzja nie została jeszcze wydana, dlatego strona dopiero w dniu 8 kwietnia 2002 r. złożyła pismo z uwagami. Poskutkowało to tym, że nie zostały one uwzględnione. Stanowi to naruszenie regulacji art. 46 ust. 10 prawa ochrony środowiska, co kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 11 tej ustawy, a tym bardziej do jej uchylenia.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Zgodnie z art. 40 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi (art. 40 ust. 3). Uzgodnienia wymagane ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym określone zostały w jej art. 40 ust. 4, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (pkt 4) – należy uzyskać uzgodnienia z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jak wynika z treści art. 43 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w razie sprzeczności z planem - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna (art. 46a ust. l pkt l). W zaskarżonej decyzji organ I instancji przedstawił warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł. stwierdzając, iż nieruchomość w kwartale ulic A - B - C - D znajduje się w obrębie jednostek urbanistycznych oznaczonych w planie symbolami Ul, U2, K, Y.09B, V. 09 (według oznaczeń wprowadzonych uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr LXXII/01 z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania miasta Ł. dla części obszaru miasta położonej w rejonie ulic C, D, E i projektowanego przebicia ulicy F - Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 23). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, analiza ustaleń planu w kontekście stanu faktycznego sprawy pozwala na stwierdzenie, iż planowana inwestycja mieści się w zakresie przedmiotowym inwestycji dopuszczalnych w ramach określonej funkcji przeznaczenia terenu. Zgodności inwestycji z planem i przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dowodzi ponadto fakt uzgodnienia decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków - stosownie do wymogów art. 40 ust. 4 ustawy i ustaleń planu miejscowego dla jednostki Ul i U2 oraz pozytywnej opinii zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z przepisami planu miejscowego, w samym zaś postępowaniu I instancji nie naruszono przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia prawidłowości podjętego w rozstrzygnięcia koniecznym pozostało ponadto zbadanie proceduralnej poprawności postępowania I instancji, określonego przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627). Zgodnie z art. 46 ust. l ustawy, wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, co stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 46 ust. 3 i 4 pkt l). W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, dobra kultury, wzajemne oddziaływanie między czynnikami, dostępność do złóż, kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, wymagany zakres monitoringu. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza - stosownie do art. 48 ustawy organ właściwy do wydania decyzji - decyzję tę wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska czyli z powiatowym inspektorem sanitarnym. Jak z kolei wynika z art. 51 ust. l prawa ochrony środowiska, sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wymagają planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2 (obowiązek sporządzenia raportu stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). W tym zakresie zasadnym pozostaje odwołanie się do nomenklatury rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm.). Przedmiotowy akt określa dwie kategorie inwestycji mających wpływ na środowisko: inwestycje szczególnie szkodliwe oraz inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska. Jak się wydaje, przedsięwzięcie stanowiące przedmiot analizy w niniejszej sprawie przy ustalaniu rodzaju oddziaływania na środowisko, zasadnie zostało zakwalifikowane do grupy "inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska", zgodnie bowiem z § 2 pkt 8 rozporządzenia, do tej grupy zalicza się wymienione w przepisie inwestycje o charakterze infrastrukturalnym, w tym m.in. parkingi samochodowe lub zespoły parkingów dla więcej niż 500 samochodów osobowych (lit. "m"), kompleksy handlowe o powierzchni powyżej 3,0 ha (lit. "n"). Dlatego nie powinno budzić wątpliwości, iż organ I instancji - prowadząc postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko - mógł zażądać raportu oddziaływania na środowisko oraz ustalić jego zakres.
Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie pozwala na stwierdzenie, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ stwierdził bowiem postanowieniem z dnia [...] obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i określił jego zakres po uprzednim uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz starostą. Raport przedstawiony przez inwestora uwzględnia wymogi wskazane przez współdziałające organy.
Jak z kolei wynika z art. 53 prawa ochrony środowiska, w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Oznacza to, iż w takim postępowaniu wchodzi w rachubę stosowanie przepisów tytułu I działu V prawa ochrony środowiska, a zatem przed wydaniem decyzji organ administracji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, wskazując jednocześnie miejsce ich składania, może przeprowadzić rozprawę administracyjną, otwartą dla społeczeństwa, rozpatruje zgłoszone uwagi i wnioski (art. 32 ust. l ustawy). Organizacje ekologiczne, które powołując się na miejsce swego działania, mogą zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa i uczestniczą w nim na prawach strony, przy czym nie stosuje się art. 31 § 4 kpa (art. 33 ust. l ustawy). W przedmiotowej sprawie organ I instancji podał do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie w dniach od 22 lutego do 15 marca 2002 r. na tablicy ogłoszeń oraz zamieszczenie na stronie internetowej informacji o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania wraz z pouczeniem o możliwości składania w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości uwag i wniosków. W dniu 7 marca 2002 r. A zgłosił chęć uczestniczenia w postępowaniu - powołując się na miejsce swego działania i cele statutowe. W ocenie organu odwoławczego, sam fakt zgłoszenia takiego zamiaru stanowi warunek konieczny i wystarczający uczestnictwa organizacji ekologicznej w postępowaniu na prawach strony - nie było zatem potrzeby wdawania postanowienia o uznaniu stowarzyszenia za stronę, co organ I instancji mimo wszystko uczynił (postanowienie z dnia [...]). Niemniej jednak uchybienie to nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie przesądza też o wadliwości postępowania. Uczestnicząca w postępowaniu organizacja pismem z dnia 8 kwietnia 2002 r. (z zatem po dacie wydania decyzji I instancji) zgłosiła swoje uwagi w zakresie przedmiotu postępowania, które to uwagi nie zostały uwzględnione, ze względu na złożenie ich po wydaniu decyzji. Notabene warto zauważyć, iż nawet w razie przedłożenia owych uwag przed wydaniem decyzji - organ I instancji byłby uprawniony do ich pominięcia, ma on bowiem obowiązek uwzględnienia tylko takich, które zgłoszono w terminie 21 dni od daty podania do wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych wniosku - w przedmiotowej sprawie termin ten upłynął 15 marca 2002 r. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłowość postępowania organu I instancji - w toku czynności zmierzających do wydania zaskarżonej decyzji uwzględniono obowiązujące przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania, a także przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz zasady ogólne kpa. W ocenie organu odwoławczego, brak było zatem podstaw do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Ustosunkowując się do podnoszonych przez A zarzutów, a dotyczących rzekomego pozbawienia organizacji udziału w postępowaniu organ wyjaśnił, iż analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosków wręcz przeciwnych. W szczególności o możliwości korzystania z praw strony świadczy fakt zgłoszenia jej udziału w postępowaniu i dopuszczenia do uczestnictwa na prawach strony. Sama natomiast okoliczność zgłoszenia w postępowaniu uwag po upływie 21 - dniowego terminu na składanie takowych nie świadczy - w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego - o pozbawieniu praw strony, lecz o zawinionym zaniechaniu wywołującym negatywne skutki procesowe. Subiektywne przekonanie o pozbawieniu możliwości udziału nie oznacza wadliwości postępowania. Bezzasadność pozostałych zarzutów odwołania, w tym m.in. rzekomego braku oceny oddziaływania na środowisko, wadliwości raportu oraz braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji zostały już wyjaśnione w dokonanym na wstępnie wywodzie. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów ustawy prawo ochrony środowiska, sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy, a skoro taki został sporządzony i zaakceptowany przez współdziałające w postępowaniu organy - brak jest podstaw do twierdzenia, iż organ I instancji oceny oddziaływania na środowisko nie przeprowadził.
Co do podniesionego w odwołaniu M. N. argumentu, iż nie wyraża on zgody na realizację parkingu w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości - Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż brak zgody właściciela działki sąsiedniej nie może przesądzać o odmowie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie realizacyjne pozostaje w zgodności z planem miejscowym i przepisami prawa. W konsekwencji na tym etapie procesu inwestycyjnego powyższy zarzut nie może skutkować zmianą lub uchyleniem zaskarżonej decyzji, a może on być podnoszony dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na względzie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A wniósł o uchylenie w całości lub stwierdzenie nieważności decyzji organu I, jak i II instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W motywach strona podała, iż wykonanie decyzji grozi nieodwracalnymi i niepowetowanymi szkodami dla środowiska naturalnego oraz dla interesu społecznego polegającego na zapewnieniu zgodności realizowanych inwestycji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami prawa ochrony środowiska. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym, a sąd administracyjny powinien stwierdzić jej nieważność w trybie art. 11 prawa ochrony środowiska. A występował na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z czym był umocowany do wykonywania wszystkich uprawnień wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustaw szczególnych, a faktycznie został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności, członek stowarzyszenia nie został dopuszczony do przeglądania akt sprawy, a w konsekwencji naruszono art. 73 § 1 kpa. Ponadto strona została wprowadzona w błąd przez organ I instancji w przedmiocie daty wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że takie działanie ma charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji podlega odpowiedzialności cywilnoprawnej niezależnie od jego wadliwości w sferze prawa administracyjnego. Należy podkreślić również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie interpretuje art. 32 ust. 1 pkt. 1 prawa ochrony środowiska wywodząc z niego wniosek, ze organ nie jest zobligowany do uwzględniania w toku postępowania na każdym jego etapie uwag i wniosków składanych przez podmioty na prawach strony, skoro wymóg taki wynika z art. 77 ust. 1 kpa, a żaden przepis prawa nie wyłącza stosowania art. 77 ust. 1 kpa w postępowaniach z udziałem organizacji ekologicznych. W konsekwencji, organ nie był uprawniony do odmowy rozpatrzenia w toku postępowania uwag i wniosków zgłoszonych przez podmiot na prawach strony. Zgodnie z art. 45 kpa organ jest zobligowany do doręczania organizacjom społecznym w toku postępowania pism w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do ich odbioru. Z przedmiotowego przepisu wyprowadzić należy wniosek, iż organ ma obowiązek postępowania z należytą starannością po zbadaniu uprawnień osoby, której pisma są doręczane. Brak staranności organów orzekających w tym przedmiocie czyni udział A w postępowaniu iluzorycznym, a jednocześnie oznacza, że pisma do otrzymania, których uprawniony jest jako podmiot na prawach strony są mu doręczone bezskutecznie, co powoduje możliwość wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Organ I instancji dopuścił się szeregu istotnych naruszeń prawa w postępowaniu mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić decyzję Prezydenta Miasta Ł. jako niezgodną z prawem. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia szeregu podstawowych dla postępowania przepisów prawa, a w szczególności zasad konstytuujących postępowanie. Należy podkreślić, że zasady powyższe znajdują oparcie w konstytucji RP, co skutkuje powstaniem po stronie organów administracji publicznej odpowiedzialności za bezprawne ograniczenie praw i wolności człowieka i obywatela, a w szczególności jego prawa do działania w interesie społecznym w przewidzianych prawnie formach organizacyjnych. W konsekwencji konieczne dla zagwarantowania odpowiednich standardów funkcjonowania organów administracji publicznej jest uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zobligowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do uchylenia sprzecznej z prawem i naruszającej interes prawny.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kontestowanego aktu.
W toku postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 października 2002 r. oddalił wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych).
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Postępowanie dotyczące wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym z etapów procesu inwestycyjnego w budownictwie. Podstawę prawną do orzekania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi unormowanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 39 w/w ustawy, zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ustawy). Decyzję taką, na wniosek zainteresowanego, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień i decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi (art. 40 ust. 3 i 41 ust. 1 ustawy). Na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy należy uznać, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmujących obszary i obiekty objęte ochroną konserwatorską wymaga obligatoryjnego uzgodnienia z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków. Organ ten powinien ocenić zgodność planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Na etapie przygotowywania przedmiotowej inwestycji pojawiają się również obowiązki w zakresie ochrony środowiska. Problematykę ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym regulują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627). Zgodnie z regulacją przepisu art. 46 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji (m. in. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji (art. 46 ust. 3 ustawy) i przeprowadza je organ wydający decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska (art. 48 Prawa ochrony środowiska). Dla prawnego modelu ochrony środowiska charakterystyczny jest obowiązek współdziałania organu właściwego do podejmowania decyzji (tzw. organu decydującego) z innymi organami (tzw. organami współdziałającymi). Z procesowego punktu widzenia współdziałanie przy podejmowaniu decyzji polega na uzgodnieniu stanowiska z organem współdziałającym (uzgadniającym) bądź zasięgnięciu jego opinii. Różnica polega na tym, że uzgodnienie ma charakter wiążący, a opinia nie. Obowiązek zasięgnięcia stanowiska organu współdziałającego spoczywa, co do zasady na organie właściwym do podjęcia decyzji w sprawie. Stanowisko organu współdziałającego przybiera postać postanowienia, podlegającego kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.
W stanie faktycznym sprawy, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością C, D i E wystąpiły z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowo – usługowo – rekreacyjnego, w skład którego wchodzić miały nowowybudowane obiekty oraz istniejące obiekty zabytkowe o charakterze przemysłowym, które miały zostać poddane adaptacji do nowych funkcji, budowie i modernizacji wjazdów i wyjazdów z terenu inwestycji, budowie pełnej infrastruktury wewnętrznej oraz zagospodarowania terenów zielonych.
Pismem z dnia 20 lutego 2002 r. organ I instancji podał do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń oraz zamieszczenie na stronie internetowej informacji o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o możliwości składania, w terminie 21 dni, uwag i wniosków.
Pismami datowanymi na dzień 21 lutego 2002 r. organ I instancji zwrócił się z wnioskami o zaopiniowanie załączonego przez inwestora projektu do Wydziału Dróg i Transportu Publicznego oraz Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł., Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Ł.. Po uzyskaniu odpowiedzi organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] stwierdził obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji określając jednocześnie jego zakres. Po złożeniu przez wnioskodawcę wymaganego raportu, organ prowadzący postępowanie w I instancji zwrócił się do właściwych organów (czyli Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Ł., Wydziału Ochrony Środowiska UM[...], Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po uzyskaniu pozytywnej odpowiedzi od wymienionych organów, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie to, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na skutek wniesienia odwołania przez M. N. i A, zostało utrzymane w mocy. W uzasadnieniu organ podał, iż planowane przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie stosownej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązującego w tym zakresie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji organu I, jak i II instancji, gdyż nie powinny ostać się w obrocie prawnym. W motywach skargi A podał, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu występował na prawach strony, jednakże faktycznie został pozbawiony przez organ udziału w postępowaniu.
Ustosunkowując się do tego zarzutu wyjaśnić należy, iż nie znajduje on potwierdzenia w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. W aktach znajdują się pisma strony skarżącej, np. pismo datowane na dzień 7 marca 2002 r., w którym zgłosiła ona swój udział w postępowaniu, pełnomocnictwo zarządu ORE, datowane na dzień 3 kwietnia 2002 r. udzielone członkowi stowarzyszenia do samodzielnej reprezentacji w sprawie, pismo z dnia 8 kwietnia 2002 r. zgłaszające uwagi dotyczące postępowania administracyjnego dotyczącego planowanej inwestycji. Decyzję organu I instancji przedstawiciel ORE odebrał w siedzibie organu w dniu 10 kwietnia 2002 r. Strona skarżąca skorzystała z możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (pisma z dnia 22 kwietnia 2002 r. i uzupełnienie z dnia 31 maja 2002 r.). Wobec tych okoliczności, argument dotyczący braku możliwości zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym jest bezzasadny. W decyzji odwoławczej organ nie uznał zasadności zarzutów A, co nie oznacza, że ustosunkował się do nich.
Odnosząc się do argumentu skargi dotyczącego błędnej interpretacji art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, skład orzekający również nie może się z tym twierdzeniem zgodzić. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania, wszczynając postępowanie podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, wskazując jednocześnie miejsce ich składania; może przeprowadzić rozprawę administracyjną, otwartą dla społeczeństwa oraz rozpatruje zgłoszone uwagi i wnioski. Warto wyjaśnić więc, że ogólny model postępowania administracyjnego ukształtowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ulega modyfikacjom w odniesieniu do niektórych rozstrzygnięć z zakresu ochrony środowiska. Zdaniem strony skarżącej błędne działanie organu miało przejawiać się w odmowie rozpatrzenia uwag i wniosków zgłoszonych przez podmiot na prawach strony, bowiem organ błędnie wyłączył stosowanie przepisu art. 77 kpa, w sytuacji gdy żaden przepis nie wyłącza stosowania tego przepisu do postępowania prowadzonego z udziałem organizacji ekologicznych. Zdaniem A, organ nie był uprawniony do odmowy rozpatrzenia uwag i wniosków. Prawo ochrony środowiska w art. 32 ust. 1 pkt 1 przewiduje termin 21 dni na składanie uwag i wniosków. Termin ten należy interpretować w świetle odpowiednich postanowień kodeksu postępowania administracyjnego. Zaczyna on swój bieg od dnia następnego po dniu, w którym doszło do podania do publicznej wiadomości. Szczególna jest tutaj sytuacja organizacji ekologicznych. Termin 21 dni odnosi się bowiem do składania uwag i wniosków, a nie trybu zgłaszania chęci uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Organizacja nie jest związana terminem 21 dni na wystąpienie z żądaniem uczestniczenia w danym postępowaniu, bowiem ani prawo ochrony środowiska, ani kodeks postępowania administracyjnego nie określają takiego terminu. Co dalej organizacja, jeśli wystąpiła z takim żądaniem, to w ramach uczestniczenia na prawach strony może, zgodnie z treścią art. 10 kpa w zw. z art. 31 § 3 kpa, brać czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym również składać wnioski. Końcowym terminem na składanie uwag i wniosków jest data zakończenia postępowania. Pogląd taki wyrażony został w literaturze przedmiotu (por. J. Jendrośka, Ustawa – Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Wrocław 2001; B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2004; A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Zakamycze 2002). Uwagi A pozostały bez rozpoznania, bowiem zostały złożone po dacie wydania decyzji w I instancji.
Konkludując, z załączonych do akt administracyjnych dokumentów nie wynika, iż organizacja społeczna została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu na prawach strony.
Zdaniem strony skarżącej organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przeprowadził postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Celem wykonania oceny oddziaływania na środowisko jest dostarczenie organom podejmującym rozstrzygnięcie w danej sprawie, a także organom uzgadniającym rozstrzygnięcie oraz wszystkim innym podmiotom włączonym w proces decyzyjny, w tym społeczeństwu, niezbędnych informacji na temat skutków planowanego przedsięwzięcia. Zadaniem oceny jest zebranie tych informacji, ich usystematyzowanie i przedstawienie tak aby wszystkie podmioty miały świadomość konsekwencji podejmowanych decyzji. Ocena oddziaływania na środowisko jest instytucją proceduralną, wymóg przeprowadzenia oceny jest niezbędnym elementem procesu decyzyjnego, ale jego ustalenia muszą być wzięte pod uwagę choć nie mają znaczenia rozstrzygającego. Kluczową rolę tu odgrywają organy ochrony środowiska. Decyzja podjęta z naruszeniem wymagań dotyczących oceny oddziaływania na środowisko jest nieważna (art. 11 prawa ochrony środowiska). Z unormowania przepisu art. 46 ust. 1 i 4 pkt 1 prawa ochrony środowiska wynika konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w przypadku podejmowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji, po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska, tj. powiatowym inspektorem sanitarnym (art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 57 prawa ochrony środowiska). Organ prowadzący postępowanie występując z wnioskiem o uzgodnienie przedkłada wniosek o wydanie decyzji wraz z dokumentacją oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Zestawienie tych ogólnych informacji z dokumentami załączonymi do akt administracyjnych w sposób bezsporny zaprzecza zarzutom skargi. Wyrazem podjęcia działań w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest stwierdzenie konieczności przedłożenia przez inwestora raportu (postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...], [...], [...]) – k. 9 akt administracyjnych, złożenie, w dniu 6 marca 2002 r., raportu przygotowanego przez Akademicki Ośrodek Naukowo – Techniczny Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. – k. 10 akt administracyjnych. Następnie pismem z dnia 8 marca 2002 r. organ I instancji wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dołączając niezbędną dokumentację – k. 12 akt administracyjnych. Po rozpatrzeniu wniosku Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia z zastrzeżeniem, że projekt budowlany winien uwzględniać rozwiązania techniczne, technologiczne jak również uwagi zawarte w przedstawionym raporcie oddziaływania na środowisko – k. 19 akt administracyjnych. Wszystkie te dokumenty potwierdzają przeprowadzenie przez organ I instancji procedury oceny oddziaływania na środowisko. Odnosząc się dalej do tezy skargi dotyczącej konieczności stwierdzenia nieważności decyzji I, jak i II instancji, skład orzekający również nie uznaje jej zasadności.
Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.