II SA/Łd 1033/23

II SA/Łd 1033/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1604/24 - Wyrok NSA z 2025-08-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 214
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 par. 3, art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1935
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 14 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2024 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 października 2023 roku nr SKO.4150.403.2023 w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 4 września 2023 roku nr 46/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej M. M. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 3 października 2023 r., nr SKO.4150.403.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", i art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 4 września 2023 r. nr 46/2023 odmawiającą ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego o powierzchni zabudowy do 35 m² w zabudowie rekreacji indywidulanej na działce nr ewid. [...] (obręb geodezyjny D.), położonej w gminie L..
Z akt sprawy wynika, że M. M. w dniu 28 kwietnia 2023 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wskazanego powyżej domu letniskowego.
Decyzją z dnia 4 września 2023 r. nr 46/2023 Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk odmówił ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniosła M. M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:
a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wyprowadzenie z zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, a mianowicie, że dz. ew. nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, pomimo iż dostęp ten jest zapewniony przez dz. ew. nr [...], [...] i [...] oraz [...] i jest faktycznie wykonywany przez właścicielki działki nr [...], li tylko dlatego, że status właścicielski dz. ew. nr [...] nie jest ustalony, oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnione ograniczenie gromadzenia materiału dowodowego wykorzystanego dla potrzeb analizy cech i funkcji zabudowy do danych dotyczących działek graniczących z działką [...], podczas gdy inne okoliczne nieruchomości zabudowane są budynkami rekreacji indywidualnej (domkami letniskowymi), co doprowadziło organ do błędnych wniosków, iż dla planowanej inwestycji nie została spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, a zatem ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce objętej wnioskiem w świetle przepisów u.p.z.p. jest niemożliwe;
b) pominięcie w toku dokonanych na podstawie zebranego materiału ustaleń, że na terenie objętym wnioskiem znajduje się już zabudowa rekreacji indywidualnej (np. dz. ew. nr [...], [...], [...], dz. ew. od [...]-[...]);
c) wadliwe ustalenie stanu rzeczy, tj. z pominięciem, że w bezpośrednim sąsiedztwie z działką objętą wnioskiem znajdują się nieruchomości objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...] w Gminie L.), zgodnie z postanowieniami którego, tereny bezpośrednio przyległe do działki skarżącej przeznaczono właśnie pod zabudowę rekreacji indywidualnej (oznaczenia: 11 ML, 16 ML i 17 ML),
d) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1) i 2) oraz ust. 5a w zw. z art. 2 pkt 14) u.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka dostępu terenu do drogi publicznej, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu sprawy wynika, że nieruchomość posiada taki dostęp, a także, iż nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, co nie wynika z ustaleń w sprawie.
W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 3 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.
Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art.61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.1 (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).
Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że w analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną-tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym, występuje zabudowa mieszkaniowa, która pozwala na określenie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy.
W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wnioskiem inwestor jako dostęp do drogi publicznej określił pośredni - służebność przejazdu. Z załączonego aktu notarialnego Repertorium A numer [...] wynika, że działka nr ewid. [...] dostęp do drogi będzie miała zapewniony poprzez służebność przejścia przejazdu ustanowioną na działce nr ewid. [...], udziały w działkach drogowych [...], [...], oraz poprzez faktyczny przejazd przez działkę nr [...] będącą rowem. Natomiast zgodnie z informacją o działce z dnia 11 lipca 2023 r. właściciel działki nr ewid. [...] jest nieustalony.
Nadto organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z przeprowadzoną analizą wnioskowana działka nr ewid. [...] (obręb D.) położona w gminie L., nie posiada dostępu do drogi publicznej. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Pobór wody poprzez projektowaną studnię. Pobór energii elektrycznej poprzez użytkowanie sieci w ramach projektowanego przyłącza. Gospodarka odpadami ciekłymi - do ekologicznej toalety kompostującej. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z informacją o działce nr ewid. [...] znajdują się na niej następujące grunty: PsV — 0,1084 ha, W-PsV - 0,0074 ha. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki przesądziły o podjętym rozstrzygnięciu.
Zasadniczą kwestią odmowy ustalenia warunków zabudowy – jak wskazał organ II instancji - jest okoliczność niespełnienia warunku dostępu do drogi. Zdaniem Kolegium, ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że planowany teren inwestycji, to jest działka o nr ew. [...], nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z wnioskiem inwestor jako dostęp do drogi publicznej określił pośredni - służebność przejazdu. Z załączonego aktu notarialnego Repertorium A numer [...] wynika, że działka nr ewid. [...] dostęp do drogi będzie miała zapewniony poprzez służebność przejścia przejazdu ustanowioną na działce nr ewid. [...], udziały w działkach drogowych [...], [...], oraz poprzez faktyczny przejazd przez działkę nr [...] będącą rowem. Natomiast zgodnie z informacją o działce z dnia 11 lipca 2023 r. właściciel działki nr ewid. [...] jest nieustalony.
Kolegium podkreśliło, że kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14, stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności, o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej, przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi, czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu organ odwoławczy przywołał stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2199/13, w którym to orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA, jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem – jak wskazało Kolegium - jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu, było to, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust. 1 stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej, przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15, z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2199/13). Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11, wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11, a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 230/17 oraz z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 988/13.
Jednocześnie Kolegium zauważyło, że występuje także linia orzecznicza, przyjmująca, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1102/08).
W ocenie Kolegium, stanowisko to najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust. 1 oraz 63 ust. 1 oraz ust. 3 u.p.z.p. Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu, dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy stanowieniu wymogu uzbrojenia terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.
Argumentując za wyżej przedstawionym poglądem Kolegium wskazało, że analizując kwestię spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy nie można tracić z pola widzenia tego, że wolą ustawodawcy jednym z warunków jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony choćby pośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność, dostęp do drogi publicznej. Tak więc, jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną, to inwestor musi wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną, tj. istniejącą już drogą wewnętrzną, przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej, przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.
Zdaniem organu II instancji, trudno bronić poglądu, że organ nie jest uprawniony do badania tytułu do nieruchomości, przez którą ma się odbywać skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, tj. czy inwestorowi przysługuje prawo do korzystania z tego terenu (drogi wewnętrznej) lub czy służebność drogowa jest już ustanowiona, skoro dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków od zaistnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy, a zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nieustalenie tej okoliczności naraża organ na zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania orzeczenia bez zbadania ustawowych przesłanek od zaistnienia których, uzależnione jest wydanie decyzji pozytywnej - ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1162/18). Nadto Kolegium dodało, że nie chodzi o sprawdzenie dostępu do drogi publicznej pod kątem norm techniczno-budowlanych wymaganych na etapie pozwolenia na budowę, lecz analizę okoliczności warunkujących prawidłową obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji.
Kolegium podkreśliło, że działka o nr ew. [...] nie stanowi drogi publicznej, jak i drogi wewnętrznej. Z załączonych do akt sprawy wypisów z ewidencji gruntów wynika natomiast, że właściciel jest nieustalony, a na niej istnieje rów. Tym samym, wobec braku w aktach sprawy dowodu, iż właściciele działki o nr ew. [...] (co jest oczywiście niemożliwe, bo nie są ustaleni) ustanowili na rzecz inwestora służebność gruntową przejazdu przez tę nieruchomość, celem zapewnienia dostępu działki o nr ew. [...] do drogi publicznej, czy też dokumentu poświadczającego, że inwestor nabył prawo własności tej nieruchomości, stwierdzenie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w ocenie Kolegium, uznać należy, za nierealne.
Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] nie jest drogą wewnętrzną, zatem argumentacja, iż w orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli droga wewnętrzna ma charakter powszechnie, publicznie dostępnej dla wszystkich, to brak jest podstaw do wymagania od inwestora legitymowania się zgodą właściciela działki drogowej na korzystanie z niej w związku z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego (np. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15), nie może znaleźć akceptacji.
W kwestii zaś obszernego wywodu pełnomocnika odwołującej, że niespełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., tj. zasada dobrego sąsiedztwa, Kolegium wskazało, że organ I instancji wyraźnie wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, która pozwala na określenie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy, a jedyną przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak dostępu działki do drogi. Tym samym Kolegium uznało ten wywód za przejaw braku zrozumienia treści decyzji bądź niezapoznania się z uzasadnieniem i dokumentami zgromadzonymi w sprawie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- niedokładne wyjaśnienie stanu rzeczy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło organ do błędnych wniosków, że teren objętych wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej,
- wyprowadzenie z zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, a mianowicie, że dz. ew. nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, pomimo iż dostęp ten jest zapewniony przez dz. ew. nr [...], [...] i [...] oraz [...] i jest faktycznie wykonywany przez właścicielki działki nr [...], a także właścicieli okolicznych nieruchomości, li tylko dlatego, że status właścicielski dz. ew. nr [...] nie jest ustalony,
- pominięcie znajdujących się w gestii organu dowodów z dokumentów w postaci decyzji w sprawach prowadzonych pod sygnaturami akt: RRiGZ.6730.29.2023, RRiGZ.6730.25.2023, RRiGZ.6730.19.2022, co doprowadziło do nieustalenia okoliczności, że organ I instancji w zależności od własnych potrzeb zmienia stanowisko, co do spełnienia bądź nie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bez prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, także w zakresie, w jakim sprawa została zakończona decyzją ostateczną i prawomocną (tak w sprawie RRiGZ.6730.25.2023),
- sprzeczne z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania, nieuzasadnione przyjęcie, że przejazd przez dz. ew. nr [...] przez urządzenie infrastruktury technicznej, jakim jest mostek, nie stanowi zapewnienia prawidłowej, realnej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji i nie stanowi fragmentu drogi wewnętrznej,
- wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie decyzji organu II instancji poprzez wskazanie z jednej strony, że teren inwestycji nieposiadający bezpośredniego dostępu do drogi publicznej winien mieć dostęp pośredni zagwarantowany faktycznie lub prawnie, co ma miejsce w przedmiotowym stanie rzeczy, z drugiej że wnioskodawca nie może twierdzić o istniejącym dostępie do własnej nieruchomości z racji na nieuregulowany stan prawny dz. ew. nr [...], która stanowi de facto urządzenie wodne, nad którym faktyczny, realny przejazd zapewniają urządzenia infrastruktury technicznej, od lat służące okolicznym mieszkańcom,
- niepodjęcie przez organy obu instancji jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej zmierzającej do ustalenia stanu prawnego dz. ew. nr [...], mimo iż w ocenie organów była to okoliczność istotna w sprawie, a z racji na dane w EGiB istotne jest prawdopodobieństwo, że działka ta (pokryta wodą) stanowi własność Skarbu Państwa i ma charakter res omnium communes;
b) art. 75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości, co doprowadziło organ do wadliwego wniosku, że teren objęty wnioskiem nie ma zapewnionego realnego dostępu do drogi publicznej;
c) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie do możliwości odmiennego orzekania w tym samym stanie faktycznym i prawnym, z naruszeniem zasad bezstronności, równego traktowania, obiektywizmu i proporcjonalności, a to poprzez intencjonalne poszukiwanie nowych przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;
d) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. § 3 poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie mimo wielokrotnego uchylania wadliwych decyzji i postanowień organu I instancji tych samych pracowników organu, tj. mgr B. R. oraz mgr inż. P. U., a wobec tego istniały poważne wątpliwości co do ich bezstronności;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2), art. 63 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 14) u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka dostępu terenu do drogi publicznej, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu sprawy wynika, że nieruchomość posiada taki dostęp, a także w sensie prawnym jest i może być on zagwarantowany.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa,
3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,
4. przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci wyników analizy - części tekstowej - załącznika do decyzji nr 35/2022, decyzji nr 35/2022, postanowienia z dnia 25 kwietnia 2023 r., dokumentacji zdjęciowej drogi prowadzącej do dz. ew. nr [...], w tym w szczególności istniejącego urządzenia infrastruktury technicznej (mostku) przez dz. ew. nr [...], wydruku mapy z geoportal.gov.pl, aktu notarialnego rep. A nr [...] w celu wykazania faktu: istniejącego dostępu do drogi publicznej zapewnionego dla dz. ew. nr [...], charakteru dz. ew. nr [...].
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że wobec niekwestionowanego faktycznego dostępu do drogi publicznej, dostęp ten jest właśnie skutecznie zapewniony. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej dodał, że z takiej formy dostępu korzystają także inni właściciele okolicznych działek, tak też korzystali poprzednicy prawni skarżącej.
Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, iż jeżeli droga wewnętrzna ma charakter powszechnie, publicznie dostępnej dla wszystkich (a ma w niniejszej sprawie i jako taka dz. ew. [...] z mostkiem jest właśnie droga), to brak jest podstaw do wymagania od inwestora legitymowania się zgodą właściciela działki drogowej na korzystanie z niej w związku z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, skoro inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu zamierzenia inwestycyjnego, to tym bardziej nie musi legitymować się tytułem prawnym do drogi stanowiącej dojazd tego terenu do drogi publicznej.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej podniósł, że Kolegium swoją argumentację zbudowało na powołanych "wątpliwościach" i "rozbieżności" stanowisk w orzecznictwie, choć jak wskazuje kwerenda - stanowisko powoływane przez skarżącą - wydaje się być dominujące z racji na szeroko opisywany charakter decyzji o warunkach zabudowy, która nie rodzi żadnych praw do terenu (art. 63 ust. 2 u.p.z.p). W ocenie pełnomocnika skarżącej, wszelkie takie rozbieżności organ powinien był rozstrzygnąć na korzyść skarżącej, a tymczasem organ je pogłębił, myląc pojęcia dostępu prawnego i faktycznego, tak ściśle rozróżniane w orzecznictwie.
Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił również, że opisana przez organ dz. ew. nr [...] stanowiąca rów (urządzenie wodne i wyłącznie pod tym kątem wyodrębniona) przecina w poprzek dz. ew. nr [...] i [...], będące przedmiotami współwłasności skarżącej. Przez działkę tę (a w zasadzie nad nią) przechodzi natomiast mostek obsługujący tę właśnie drogę wspólnie zapewniając dostęp do drogi publicznej okolicznym nieruchomościom. Urządzenie to (mostek) jest od lat wykorzystywane publicznie przez wszystkich okolicznych właścicieli nieruchomości i bez sprzeciwu nieznanego właściciela dz. ew. nr [...] (swoją drogą ustalenia w tym zakresie powinna poprzedzić także analiza przepisów ustawy prawo wodne, bowiem najpewniej z racji na znajdujące się na tym terenie wody działka ta stanowi własność Skarbu Państwa).
Jak wskazał pełnomocnik skarżącej, z racji na zastany stan faktyczny przez skarżącą polegający na obsłudze wszystkich okolicznych działek ewidencyjnych poprzez wspomniany mostek, zgoda właściciela/posiadacza na określony stan rzeczy - w tym wypadku posadowienie mostku, jako oświadczenie woli, może mieć charakter także dorozumiany (art. 60 w zw. z art. 65 k.c). Skoro w treści aktu notarialnego rep. A nr [...] w § 5 lit. d poprzednicy prawni oświadczyli, że powstałe w wyniku podziału dz. ew. mają dostęp do drogi publicznej także przez dz. ew. nr [...], to w gruncie rzeczy już oni musieli mieć zapewnioną faktyczną możliwość (zgodę) na korzystanie z urządzenia w postaci mostku nad tą działką.
Końcowo pełnomocnik skarżącej podniósł, że gdyby nieruchomość skarżącej nie miała dostępu do drogi, inaczej niż opisano to w akcie notarialnym, nie mogłaby stać się przedmiotem obrotu - sprzedaży (art. 58 § 1 k.c, w zw. z art. 99 i art. 93 ust. 3 u.g.n), a ponadto skarżąca skutecznie dostaje się do swojej działki właśnie w opisany w akcie sposób, dojeżdżając do niej samochodem osobowym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując przy tym argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Jednocześnie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył pełnomocnik skarżącej i organ, uczestnik postępowania zaś w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosków przez skarżącą i organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym zarządzeniem z dnia 7 lutego 2024 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lutomierska z dnia 4 września 2023 r. nr 46/2023 odmawiającą skarżącej ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego o powierzchni zabudowy do 35 m² w zabudowie rekreacji indywidulanej na działce nr ewid. [...] (obręb geodezyjny D.), położonej w gminie L..
Biorąc pod uwagę zakreśloną powyżej kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w sposób określony w powołanych przepisach, co przesądziło o konieczności ich uchylenia w całości.
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy wskazać, że w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) – powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.", każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione (tj. np. środowisko) i wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływane w niniejszym uzasadnieniu także jako: "rozporządzenie". Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Zasadniczą kwestią sporną między stronami w kontrolowanej sprawie pozostaje właściwa ocena spełnienia przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. czy działka skarżącej nr [...] ma zapewniony dostępu do drogi publicznej. Negatywna ocena spełnienia tej przesłanki stała się bowiem powodem wydania odmownej decyzji w sprawie wnioskowanych przez skarżącą warunków zabudowy.
Dokonana w tym kontekście analiza akt sprawy dowodzi, że organy przyjęły, iż teren planowanej inwestycji, to jest działka o nr ew. [...] (obręb geodezyjny D., gmina L.), nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie zwróciły uwagę, że zgodnie z wnioskiem inwestor jako dostęp do drogi publicznej określił dostęp pośredni, tj. służebność przejazdu, a z załączonego aktu notarialnego Repertorium A numer [...] wynika, że działka nr ewid. [...] dostęp do drogi będzie miała zapewniony poprzez: służebność przejścia, przejazdu ustanowioną na działce nr ewid. [...], udziały w działkach drogowych [...], [...], oraz poprzez faktyczny przejazd przez działkę nr [...] będącą rowem. Zdaniem organów, dostęp do drogi publicznej musi występować nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale i prawnym, natomiast działka nr [...] nie stanowi ani drogi publicznej, ani drogi wewnętrznej. Dostęp zatem do drogi publicznej przez tę działkę możliwy jest jedynie w drodze ustanowienia służebności, a z informacji o działce z dnia 11 lipca 2023 r. – jak podkreśliło Kolegium - wynika, że właściciel tej działki jest nieustalony.
Skarżąca nie zgadzając się ze tym stanowiskiem organów, podniosła, że wnioskujący o warunki zabudowy nie ma konieczności dysponowania tytułem prawnym do terenu, zapewniającym dostęp do drogi publicznej, a zatem wystarczający jest jedynie faktyczny dostęp do drogi, co jej zdaniem ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
W tak zakreślonym sporze, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołany przepis przewiduje zatem trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej: po pierwsze, jest to bezpośredni dostęp danego terenu do drogi publicznej, czyli przyleganie tego terenu do pasa drogi publicznej; po drugie, jest to dostęp przez drogę wewnętrzną i po trzecie, jest to dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 709/21, LEX nr 3361055).
W orzecznictwie, jak słusznie wskazało Kolegium, zarysowała się rozbieżność poglądów co do rozumienia przesłanki dostępu do drogi publicznej, tj. czy dostęp do drogi publicznej ma być dostępem faktycznym, czy również prawnym. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 503/21, LEX nr 3652931).
Na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/22, LEX nr 3645415 i wskazane w tym wyroku orzecznictwo). Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/22, LEX nr 3645415 i wskazane w tym wyroku orzecznictwo). A zatem jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, jeżeli teren, będący przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, miałby dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania takiej działki do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z niej (wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/22, LEX nr 3645415 i wskazane w tym wyroku orzecznictwo).
Nie ulega wątpliwości, że to inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 917/20, LEX nr 3555739).
Wychodząc z powyższych ustaleń, zdaniem Sądu należy stwierdzić, że organ w przedmiotowej sprawie powinien jedynie zbadać faktyczny dostęp działki skarżącej do drogi publicznej, a zatem czy dostęp przez działkę nr [...] jest realny i rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Natomiast prawo do dysponowania wspomnianą działką przez skarżącą nie jest przedmiotem badania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, gdyż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane analizowane jest dopiero na etapie procesu budowalnego. Kwestia prawnego ustanowienia na działce nr [...] służebności przejazdu i przechodu (w tym trudności w jej ustanowieniu ze względu na nieuregulowany stan prawny działki) nie jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
W tym kontekście należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu. Z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla działki może wystąpić podmiot, który nie jest jej właścicielem. Jeżeli zatem nie bada się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, czy wnioskodawcy przysługuje prawo własności działki, dla której wnioskuje o wydanie warunków zabudowy, czy też szerzej – prawa do dysponowania działką na cele budowlane, to tym bardziej nieuprawnione jest badanie, czy wręcz żądanie wykazania się przez wnioskodawcę prawem do dysponowania działkami, przez które ma odbywać się dostęp do drogi publicznej.
Jednocześnie w kwestii podniesionej przez pełnomocnika skarżącej konieczności dokonania analizy przepisów ustawy Prawo wodne, bowiem najpewniej z racji na znajdujące się na tym terenie – działka [...] – wody, działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, należy wskazać, że zgodnie z art. 214 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478) – w stanie obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, śródlądowe wody stojące, woda w rowie oraz woda w stawie, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi, znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu w składzie niniejszym, ponownej oceny organu w kontekście przedstawionych powyżej wskazań wymaga kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w niniejszej sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych przez skarżącą okoliczności, iż przejazd przez działkę nr [...] (będącą rowem) odbywa się przez urządzenie infrastruktury technicznej, jakim jest mostek od lat służący okolicznym mieszkańcom, co niewątpliwie świadczy o ogólnej dostępności owego przejazdu
Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i zobligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 4 września 2023 r. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska organów w kwestii rozumienia terminu dostępu do drogi publicznej wskazanego w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. z przyczyny wyżej wskazanych.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, wnikliwie wyjaśni wskazane powyżej kwestie i oceni należycie materiał dowodowy sprawy pod kątem możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a swoje stanowisko uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Z kolei odnosząc się do zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej w skardze wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że Sąd odstąpił od ich przeprowadzenia z uwagi na brak wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł i wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
ds