II SA/Łd 1033/04

II SA/Łd 1033/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski, Sędzia NSA: A. Łuczaj (spr.), Sędzia WSA: S. Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. i E. S.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]; 2) zasądza od Skarbu Państwa - kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat M. S., Kancelaria Adwokacka w Ł, ul. A 19 lok. 38 kwotę 315 (trzysta piętnaście) złotych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
II SA/Łd 1033/04
UZASADNIENIE
We wniosku z dnia 10 czerwca 2004 r. W. M. i E. S. - W. wniosły o wszczęcie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. A nr 11.
Wniosek ten W. M. i E. S. - W. uzasadniły "wejściem w życie nowelizacji ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu prawa własności do działek przez użytkowników wieczystych". Jednocześnie wnioskodawczynie oświadczyły, iż rezygnują z obecnego trybu przekształcenia w./w. działki decyzją z dnia [...]
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 104, w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001r., Nr 113, poz. 1209, z 2002 r., Nr 113, poz. 984 oraz z 2003r., Nr 3, poz. 24) odmówił W. M. i E. S. - W. uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. A 11, oznaczonego jako działka nr 123 w obrębie B-53, posiadającego urządzoną księgę wieczystą [...] i wszczęcia postępowania w sprawie nabycia prawa własności w/w działki gruntu w trybie ustawy z dnia ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wnioskiem z dnia 28 listopada 2000 r. W. M. i E. S.- W. wystąpiły o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego pod w/w adresem.
W związku z wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000r. Trybunału Konstytucyjnego orzekającym o niezgodności niektórych artykułów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z Konstytucją R.P. wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie mogło nastąpić w przewidywanym przepisami terminie.
Po nowelizacji powyższej ustawy pismem z dnia l kwietnia 2003r. strona została poinformowana o przybliżonej wysokości opłaty za przekształcenie i wezwana do określenia deklarowanej formy opłaty z powyższego tytułu. W odpowiedzi W. M. i E. S.-W. wystąpiły o rozłożenie w/w opłaty na 10 rat rocznych. Wobec powyższego Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego przy ul. A 11. W związku z brakiem odwołania decyzja stała się ostateczna w terminie 14 dni od jej odbioru przez stronę, czyli z dniem 4 czerwca 2003r.
Pismem z dnia 10 czerwca 2004r. W. M. i E. S. - W. wystąpiły o wszczęcie postępowania celem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, której brzmienie zostało zmienione ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), co jednocześnie musiałoby wiązać się z uchyleniem decyzji z dnia [...].
Organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] o przekształceniu stała się ostateczna z dniem 4 czerwca 2003r., natomiast regulacja prawna umożliwiająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości weszła w życie w lipcu 2003 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 w/w ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. decyzje o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które stały się ostateczne przed wejściem w życie ustawy, pozostają w mocy. Ponadto właścicielki nieruchomości wnoszą już raty z tytułu opłaty za przekształcenie. Organ podkreślił, że fakt wejścia w życie nowych regulacji prawnych dotyczących przedmiotowego zagadnienia nie daje podstaw do wznowienia zakończonego postępowania. Zmiana obowiązujących przepisów jest zjawiskiem powszechnym w różnych dziedzinach prawa i nie może być okolicznością dającą podstawę do podważania prawomocnych orzeczeń sądowych, czy też decyzji administracyjnych. Decyzja została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami i po uprzednim potwierdzeniu woli przekształcenia przez stronę. W tej sytuacji brak było podstaw do uchylenia w/w decyzji i wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i rozpatrzenia wniosku W. M. i E. S.-W. w innym trybie.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. i E. S. - W. podniosły, że występując w 2000 r. o uwłaszczenie przedmiotowej działki nie przypuszczały, że znajdą się w tak trudnej sytuacji materialnej, w jakiej się obecnie znalazły. W. M. jest osobą schorowaną, jej jedynym dochodem jest niska emerytura. E. S. - W. jest matką 4 dzieci i jej sytuacja finansowa również nie pozwala na spłacanie rat ustalonych decyzją z dnia [...] W tej sytuacji W. M. i E. S. – W. wniosły o ponowne ustalenie uwłaszczenia przedmiotowej działki w takim trybie, aby opłaty były jak najniższe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. oraz na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. , Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub mieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (...)."
Z powyższego wynika, że w/w przepis ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję:
1. musi to być decyzja, która tworzy prawa nabyte dla stron postępowania,
2. za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony.
Aby można było wzruszyć decyzję ostateczną w trybie art. 155 kpa, konieczna jest zgoda stron udzielona wprost i wyraźnie, która niewątpliwie ogranicza strony w dysponowaniu prawami nabytymi z decyzji, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny.
Wobec argumentów uzasadniających nieuwzględnienie przez organ I instancji wniosku strony o uznanie jej rezygnacji z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t. j. Dz. U. Nr 120, poz. 1299) i przeprowadzenie postępowania na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz.1209 ze zm.), ze względu na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. stanowiący, że "decyzje o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które stały się ostateczne przed wejściem w życie ustawy, pozostają w mocy", Kolegium utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Na powyższą decyzję W. M. i E. S. – W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem, procedurą postępowania administracyjnego i Konstytucją R P gwarantującą ochronę interesów i praw obywatela. W. M. i E. S. – W. wniosły o uchylenie wszystkich dotychczasowych decyzji o przekształceniu nieruchomości i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji "w trybie ustawy odpowiedniej do sytuacji" skarżących. Zdaniem skarżących dotychczasowe decyzje są niezgodne z prawem, gdyż zostały podjęte na podstawie niedokładnych informacji. Skarżące podniosły, iż działka była w użytkowaniu wieczystym od 1965 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 4 października 2005 roku pełnomocnik z urzędu skarżącej W. M. - adw. M. S. podniosła zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości / Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm. /, albowiem ustawa ta weszła w życie 24 października 2001 r. podczas, gdy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stała się ostateczna w dniu 4 czerwca 2003 r. a nadto zarzut naruszenia zasady zaufania do organów państwa, gdyż organ administracji nie pouczył strony, że za kilka dni wejdzie w życie nowa ustawa, która jest korzystniejsza dla skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:
- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.
Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.
W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera c) powołanej na wstępie ustawy.
Zgodnie z art.155 k. p. a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przepis ten określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że pojęcie "nabycia prawa" należy rozumieć w tym wypadku szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą.
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN/92/97 , OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1932 r., 1. Rej. 7168/29 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985r., III SA 1003/85, OSPiKA z 1987 r. Nr 7-8 poz. 163).
Należy także zwrócić uwagę na wzajemne relacje art.155 k. p. a. i art.145 k. p. a.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 roku, III RN 101/98 wskazał, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art.155 k. p. a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania /art.145 § 1 k. p. a./ lub do stwierdzenia nieważności /art.156 § 1 k. p. a./.
( OSNAPiUS 1999/20/637).
Podstawową przesłankę stosowania przepisu art.155 k. p. a. stanowi zgoda stron /strony/, przy czy zgoda ta winna być udzielona wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej.
Kolejną przesłanką jest zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony, co oznacza, iż organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej winien ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji.
Przepis art.155 k. p. a. zawiera również przesłankę negatywną wzruszania decyzji, stanowiąc: "jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie /.../ decyzji".
Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 155 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym.
Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art.155 k. p. a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie. Nie może być uznana z zgodną z prawem decyzja wydana bez ustalenia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych objętych hipotezą przepisu prawa mającego zastosowanie w danej sprawie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 1987 roku - sygn. III SA 1048/86 - "ograniczenie się przez organ przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art.155 k. p. a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji, określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa (por. ONSA 1987, Nr 2, poz.50 ).
W rozważanej sprawie organ administracji publicznej I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] orzekająca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami i po uprzednim potwierdzeniu woli przekształcenia przez stronę. A zatem organ I instancji badał w zasadzie zgodność z prawem tejże decyzji nie zaś przesłanki, o jakich mowa w art. 155 k.p.a. Jednocześnie, mimo powołania jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 155 k.p.a. Prezydent Miasta Ł. wypowiedział się co do wznowienia postępowania stwierdzając, iż fakt wejścia w życie nowych regulacji prawnych nie daje podstaw do wznowienia zakończonego postępowania. Łączenie instytucji wznowienia postępowania i trybu weryfikacji decyzji z art.155 k.p.a. jest niedopuszczalne; są to bowiem dwa odrębne nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznych.
Nie można również zaakceptować stanowiska organów obu instancji, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości / Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm. /.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej wyżej ustawy decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które stały się ostateczne przed wejściem w życie ustawy, pozostają w mocy.
Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości / Dz. U. Nr 113, poz. 1209 / weszła w życie w dniu 24 października 2001 roku. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stała się ostateczna z dniem 4 czerwca 2003 r. A zatem w dniu wejścia w życie tejże ustawy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie było jeszcze nawet w obrocie prawnym.
A skoro tak, to rację ma pełnomocnik z urzędu skarżącej W. M. - adw. M. S., iż przepis art. 2 ust. 2 powołanej wyżej ustawy nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Osobną kwestią jest brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości / Dz. U. Nr 113, poz. 1209 / w dniu wejścia w życie ustawy. Przepis ten określający krąg osób, do których stosuje się tę ustawę uległ diametralnej zmianie dopiero z dniem 16 lipca 2003 roku.
Do tego dnia ustawa znajdowała zastosowanie wyłącznie do osób fizycznych będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340, z 1957 r. Nr 39, poz. 172, z 1969 r. Nr 13, poz. 95 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668) zabudowanych na cele mieszkaniowe oraz stanowiących nieruchomości rolne a także ich następców prawnych. Z dniem 16 lipca 2003 roku art. 1 ust. 1 uzyskał - na mocy art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego / Dz. U. Nr 64, poz. 592/- nowe brzmienie i stanowi: osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna.
Sprawa o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości została wszczęta z wniosku skarżących z dnia 28 listopada 2000 roku Z tego też względu, zdaniem skarżących, organ winien pouczyć skarżące o wejściu wżycie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
W tym miejscu podkreślić należy, iż aczkolwiek w dniu 16 lipca 2003 r. decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] była ostateczna, to nie sposób nie zauważyć, iż w dniu uchwalenia ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego – 11 kwiecień 2003 r. - jak i w dniu ogłoszenia tejże ustawy – Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2003 r. - sprawa ta była jeszcze w toku.
To zaś oznacza, iż organy administracji publicznej winny w niniejszej sprawie wypowiedzieć się co do zarzutu niezgodności z prawem i procedurą administracyjną decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz zarzutu naruszenia zasady zaufania do organów państwa z uwagi na brak pouczenia stron, w toku postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o wejściu w życie za kilka dni nowej ustawy.
Zwrócić należy także uwagę na treść wniosku skarżących z dnia 11 czerwca 2004 roku. Wniosek ten jest nieprecyzyjny, nie zawiera wyraźnego żądania skarżących. Organ administracji publicznej potraktował ten wniosek jako żądanie uchylenia bądź zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., chociaż skarżące nie precyzują, czy żądają wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. czy też wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji. Te ustalenia wiążą się także z właściwością organów administracji publicznej.
Postępowanie, w wyniku którego wydana została decyzja w I instancji zostało zatem przeprowadzone bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony. Powyższe stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k. p. a.
Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Z wniosku skarżących nie można było jednoznacznie wnioskować, że domagają się uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a.
Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie.
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.)
Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47)
Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.
Organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w świetle wszystkich wchodzących w rachubę przepisów oraz udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1987 r., sygn. akt IV SA 334/87, GAP 1988/11/44, komentarz H. Starczewskiego- GAP 1988/4/55 ).
Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy i podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów.
( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 r.,III SA 729/84, ONSA 1984/2/117, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92, POP 1993/9/68 z aprobującymi glosami W. Tarasa, PiP 1993/3/110 i J. Zimmermann, PiP 1993/8/116)
W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić rzeczywisty zamiar skarżących i pouczenie skarżących o treści przepisów prawa.
W niniejszej sprawie jeszcze jedna kwestia wymaga podkreślenia. A mianowicie, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wszczęcia postępowania w sprawie nabycia prawa własności w/w działki gruntu w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
W tej sytuacji przypomnieć należy, iż przepisy prawa polskiego - poza wyjątkowymi przypadkami - nie przewidują wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W polskim prawie administracyjnym nie istnieje podstawa prawna do wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Z tego samego powodu organy administracyjne nie posiadają uprawnienia do wydawania orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 3 k.p.a.).
/ wyrok NSA z dnia 15 lipca 1992 r.,V SA 178/92, ONSA 1993/1/20, glosa aprobująca: B.Adamiak . PS 1994/11-12/135, wyrok NSA z dnia 10 maja 1996 r.,SA/Wr 2454/95, LEX nr 27141 /
Z powyższych względów decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego nie mogą ostać się w obrocie prawnym.
Na marginesie Sąd zauważa, iż z dniem 13 października 2005 roku wejdzie w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ). Z tym dniem tracą moc ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. s. a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p .s. a.
Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. s. a.