II SA/Łd 1030/04

II SA/Łd 1030/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Rymaszewska
Czesława Nowak-Kolczyńska
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 27 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz H. N. kwotę 599;- zł (pięćset dziewięćdziesiąt dziewięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7, 8, 13, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. ustalił od H. N. dwukrotną należność w wysokości 8 944,53 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej pod drogi ( groble ) gruntów o powierzchni 0,0535 ha stanowiących łąkę klasy V (ŁV), położonych w Ł. przy ul. A, na działce nr [...] w obrębie [...]. Jednocześnie organ I instancji zakreślił stronie termin 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, do uiszczenia w/w opłaty.
W uzasadnieniu podano, iż w dniu 29 lipca 2003r. do Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł. został złożony wniosek Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia prawa w zakresie ochrony gruntów rolnych związanych z eksploatacją torfu i budową stawów w dolinie rzek A (B) i C. Do wniosku był załączony protokół z dnia 10 lipca 2003r. z wizji terenowej przeprowadzonej dniu 9 lipca 2003r. przez komisję, w skład której weszli przedstawiciele: Wydziału Urbanistyki i Architektury UMŁ, Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] oraz Leśnictwa Miejskiego Ł.
Komisja ta ustaliła, że na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] prowadzona jest nielegalna eksploatacja torfu, który sukcesywnie jest wywożony poza miejsce eksploatacji. Eksploatacja torfu poprzedzona została usypaniem dróg wewnętrznych, do budowy których użyto gruzu i ziemi z wykopów spoza obszaru dolin. W wyniku oględzin w/w terenu przeprowadzonych w dniu 31 października 2003r. stwierdzono, że wzdłuż koryta rzeki A, w tym między innymi na działce nr [...], wykonano drogi ( groble ) ziemne. W związku z tym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na działce nr [...]. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że według ewidencji gruntów działka nr [...] stanowiła łąkę klasy V ( glebę pochodzenia organicznego), a jej właściciel dokonując usypania dróg (grobli) wyłączył z produkcji grunt rolny na działce, która nie była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Zgodnie bowiem z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Lasu [...], działka ta znajdowała się na terenie przeznaczonym pod uprawy łąkowe, na którym nie przewidziano budowy dróg. Prezydent Miasta Ł. podał również, że z uwagi na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej na działce nr [...] z naruszeniem art. 11 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzją własną z dnia 19 grudnia 2003r. na podstawie art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ustalił stronie opłatę w wysokości 7 526,25 zł.
Od decyzji tej H. N. wniósł odwołanie podnosząc, iż zarzuty w niej postawione są bezpodstawne i nie dotyczą działki nr [...], a wizja w terenie odbyła się bez jego udziału. Strona zakwestionowała nadto powierzchnię gruntu zajętego pod usypane drogi, podniosła, że nie posiada drogi dojazdowej do swojej posesji, gdyż w miejscu dawnej drogi powstało wysypisko śmieci oraz zaprzeczyła, iż kiedykolwiek na działce [...] była prowadzona eksploatacja torfu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zwracając jednocześnie uwagę na treść art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym gruntami rolnymi są również grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Wyłączenie z produkcji rolnej nie dotyczy zatem sytuacji, gdy na terenach rolnych lokalizowana jest droga z przeznaczeniem na dojazd do gruntów rolnych.
W związku z tym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zwrócił się do Zarządu Dróg i Transportu po opinię, czy drogi usypane na łąkach w dolinie rzek A i C. na działkach nr [...] ( w tym na działce nr [...]), położonych w Ł. przy ul. A mogą stanowić drogi dojazdowe do gruntów rolnych w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 10 i art. 4 pkt 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.
W dniu 5 kwietnia 2004r. przy udziale H. N. przeprowadzona została wizja w terenie, w trakcie której ustalono, że na działce nr [...], stanowiącej jego własność, istnieją nasypy z ziemi i gruzu, wyniesione ponad poziom łąk, uformowane w kształcie dróg, wzdłuż rzeki A (B) z odprowadzeniem w głąb działki w kierunku rzeki C. Drogi te nie stanowią dróg dojazdowych do działki, lecz służą do komunikacji na działce i nie są przedłużeniem żadnego istniejącego dojazdu.
Prezydent Miasta Ł. podniósł także, że działka nr [...] znajduje się w kompleksie łąk położonych na zapleczu zwartej zabudowy przy ul. A, pomiędzy rzeką A i C. Dojazd do poszczególnych działek łąkowych możliwy jest tylko przez posesje od ul. A i to tylko do rzeki A. Część właścicieli w/w łąk nie mieszka przy ul. A w miejscu, na zapleczu którego położone są łąki. Wobec czego, chcąc dojechać od ul. A do swoich działek łąkowych, korzystali z cudzych nieruchomości i dojazd ten był możliwy tylko do rzeki A. Tymczasem łąki położone są za tą rzeką. Powołując się na treść rozmów z właścicielami łąk, organ I instancji podał, iż w okresie kiedy były one uprawiane, siano wynoszono z nich ręcznie na drugą stronę rzeki. Obecnie łąki są zdewastowane. Powstały na nich wyrobiska po torfie oraz drogi ( groble ) wzdłuż rzeki A. i w głąb działek. Utworzone drogi ( groble ) na działkach łąkowych w dalszym ciągu nie umożliwiają dotarcia na łąki bez korzystania z przejazdu przez posesje od ul. A i nie są przedłużeniem żadnego formalnego dojazdu, ponieważ takiego dojazdu na łąki nie było. Służą tylko do poruszania się na działkach. Jak twierdzą właściciele łąk, powstały one dopiero 3 lata temu. Jednak z łąk korzystali dużo wcześniej mimo, iż dróg tych nie było.
Dawna droga, mająca stanowić dojazd do działki nr [...] od ul. A, na której utworzono wysypisko śmieci, o której wspomniał H. N. w swoim odwołaniu z dnia 29 grudnia 2003r., nie stanowiła formalnej drogi. Jak wynika z ewidencji gruntów, miejsce w którym miałaby ona przebiegać (działki nr [...],[...],[...] w obrębie [...]) stanowią działki rolne należące do innych osób. Był to więc dojazd nieformalny. H. N. mieszka przy ul. A [...] i może bezpośrednio ze swojej posesji, poprzez grunty położone na jej zapleczu (działki nr: [...],[...] i [...] w obrębie [...]) dojeżdżać do łąki (działki nr [...]) bez konieczności korzystania z przejazdu po cudzych gruntach.
W ocenie organu I instancji nie ma zatem związku między tworzeniem usypisk na działce nr [...], a dojazdem do niej. Prezydent Miasta Ł. wskazał nadto, iż w opinii z dnia 15 kwietnia 2004r. Zarząd Dróg i Transportu, po dokonanej wizji w terenie stwierdził, że drogi gruntowe usypane na łąkach w dolinie rzek A i C, w tym na działce nr [...], nie stanowią dróg dojazdowych do gruntów rolnych. Opinię swoją Zarząd Dróg i Transportu oparł na tym, że drogi te zostały wykonane w kształcie grobli z wyniesieniem korpusu drogi w formie nasypu (2,0 – 3,0 m). Tak urządzone drogi nie mogą stanowić dróg dojazdowych do pól i łąk, albowiem pola i łąki posadowione są w poziomie terenu, zaś wybudowane drogi dojazdowe ograniczają dostępność do nich z uwagi na barierę nasypu.
Sieć dróg wykonanych w formie nasypów w dolinie rzek A i C zmieniła charakter łąk, powodując utworzenie dużych zastoisk wody i zniszczenie istniejącego statusu gruntu. Drogi dojazdowe do gruntów rolnych winny być poprowadzone po terenie, w sposób nie zmieniający funkcji i krajobrazu terenów o charakterze łąkowym.
Reasumując, organ I instancji stwierdził, że na działce nr [...] w obrębie [...], która stanowi użytek rolny (łąkę klasy V – glebę pochodzenia organicznego) niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (nie były przeznaczone na cele nierolnicze w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego i bez decyzji zezwalającej na wyłączenie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej pod budowę dróg, które nie są drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.
Wobec czego, stosownie do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W odwołaniu z dnia 29 grudnia 2003r. H. N. zakwestionował pomiar powierzchni gruntu wyłączonego pod drogi na działce nr [...], w związku z czym jego wykonanie zlecono geodecie uprawnionemu, który ustalił granice działki, zaznaczył teren zajęty pod drogę na mapie i określił powierzchnię wyłączenia jako 535 m2 na łące klasy V. Jako podstawę ustalenia wysokości opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej organ I instancji wskazał art. 12 ust. 7 i art. 28 ust. 1 w/w ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz cenę żyta obowiązującą w 2003r. do wyliczania podatku rolnego, podaną w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 30 października 2002r. ogłoszoną w Monitorze Polskim z dnia 31 października 2002r. ( M.P. Nr 51, poz. 733 ).
Od tej decyzji H. N. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. podnosząc, że w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( art. 2 ) gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Wobec czego nie uważa się, że grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych nie są wyłączone z produkcji rolnej. Nadto zdaniem strony, zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym do wydawania decyzji w powyższej sprawie jest starosta, gdyż stosownie do art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z dnia 21 listopada 2000r., Nr 100) ewidencje gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikacje gruntów prowadzą starostowie. Naliczoną należność powinno się pomniejszyć o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntem w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu ( art. 12 ust. l pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ).
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 28 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż wskazana wyżej ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów ( art. 1).
W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy gruntami rolnymi są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych.
W art. 4 zawarte zostały definicje ustawowe.
Jak wynika z pkt 11 tego artykułu przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, a zgodnie z definicją w pkt 20 – "drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych" to drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.
W art. 5 ustanowiono domniemanie właściwości starosty w sprawach ochrony gruntów rolnych. Z uwagi na to, że miasto Ł. ma prawa powiatu, funkcję starosty sprawuje w niej prezydent miasta ( art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym – Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.).
Jak stanowi art. 11 ust. 1 w/w ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.
W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami powołanej wyżej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1). Na działce nr [...] przy ul. A w Ł. występują gleby pochodzenia organicznego (pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji w Ł. z dnia 19 września 2003r.), działka ta jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako łąki klasy V Ł-V (zestawienie władań w jednostce rejestrowej), a w dacie wszczęcia postępowania (w dniu 17 listopada 2003r.) była ona usytuowana w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu [...] w obrębie obszaru nr [...] strefy NeW. Zgodnie z planem miejscowym Lasu [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 18 maja 1994r. ( Dz. Urz. Woj. Ł. Nr 10, poz. 72 ), użytkowaniem z nim zgodnym były uprawy łąkowe bez nawożenia środkami chemicznymi, rekreacja wyłącznie w oparciu o naturalne warunki terenowe i kontrolowana retencja wód powierzchniowych. Użytkowaniem niezgodnym, lecz dopuszczalnym było istniejące w dniu wejścia w życie planu użytkowanie rolnicze. Natomiast za użytkowanie niezgodne z planem i niedopuszczalne uznano wszystkie inne formy użytkowania, w tym formy użytkowania zakłócające ciszę. Formami przestrzennego zagospodarowania zgodnymi z charakterem strefy oraz niezgodnymi, lecz dopuszczalnymi, były łąki z luźnymi grupami zadrzewień, z dopuszczeniem ogrodzeń wyłącznie z żerdzi drewnianych, park krajobrazowy z przewagą terenów otwartych, z urządzonymi ścieżkami spacerowymi i drogami o przebiegu nieregulowanym.
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż pomimo tego, że plan ten aktualnie nie obowiązuje i nie może być podstawą rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to jednak usypanie dróg z nim niezgodnie nastąpiło w czasie jego obowiązywania. Kwestia ta ma znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż dowodzi, iż w dacie wyłączenia gruntów z produkcji nie były one przeznaczone w planie na cele nierolnicze, a sprawca wyłączenia nie mógł uzyskać decyzji o wyłączeniu.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że udowodnione zostało, iż nastąpiło niezgodne z ustawą wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W ocenie Kolegium niczym innym jest bowiem nawiezienie na łąki ziemi z gruzem i usypanie w ten sposób drogi ponad poziom gruntu rodzimego ( protokół oględzin z dnia 5 kwietnia 2004r. ).
Jak wynika z ustaleń dokonanych w trakcie oględzin i wedle oceny Zarządu Dróg i Transportu, droga ta nie jest drogą dojazdową do gruntów rolnych, lecz drogą służącą do poruszania się na działkach. Nadto sam H. N. przyznał, iż wybudował ją po to, by powstrzymać rozlewanie się wody z sąsiedniego wyrobiska. I choć stwierdził, iż droga ta jest w jego ocenie drogą dojazdową, stwierdzenie takie trudno uznać za udowodnione.
Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż należność winna zostać pomniejszona o wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż przepis ten odnosi się do osób, które uzyskały zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, a nie do osoby, która dokonała tego wbrew przepisom ustawy.
Na powyższą decyzję H. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo, tj. art. 2 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 4 pkt 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. ( tj. Dz.U. 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że zgodnie z art. 2 w/w ustawy, gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych, w związku z czym gruntów zajętych pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych nie uważa się za wyłączne w produkcji rolnej. Strona zakwestionowała także prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę skarżonego rozstrzygnięcia podnosząc, iż nie wskazano na podstawie czego organ administracji doszedł do w/w wniosków, czy na podstawie przepisów, czy też opinii powołanego na tę okoliczność "biegłego" dla organu I instancji.
Zdaniem skarżącego wątpliwości wzbudza kwestia, jakim wymaganiom technicznym, czy zwyczajowym, zgodnie z prawem winna odpowiadać droga gruntowa umożliwiająca dojazd do gruntów rolnych nie powodująca wyłączenia z produkcji gruntu rolnego, zwłaszcza na terenach łąkowo – torfowych, gdzie samo przez się wiadomo, iż są to tereny zalewowe, jak również - co w sytuacji, gdy taka "grobla" z drogą na niej jest zaopatrzona w przepusty i drenaże, czy także wtedy spełnia takie kryteria. Skarżący podniósł nadto, iż nie można wywodzić skutków prawnych z naruszenia przepisów w tym przypadku, gdy nie jest zdefiniowane pojęcie drogi gruntowej, a jest to jedyna realna możliwość dojazdu do jego gruntu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Sąd wyroku skarżący zakwestionował parametry przedmiotowej drogi, które wskazane zostały w "opinii" Zarządu Dróg i Transportu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 wymienionej ustawy ).
Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ).
Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi natomiast w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ).
Jednocześnie wskazać należy, że stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga daną sprawę w jej granicach nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ma prawo oraz obowiązek dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż doszło do naruszenia w szczególności przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Podstawą do ustalenia skarżącemu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było ustalenie przez organy administracji, iż na działce nr [...] doszło do niezgodnego z przepisami w/w ustawy wyłączenia z produkcji rolnej gruntów stanowiących użytek rolny, łąkę klasy V, glebę pochodzenia organicznego pod budowę drogi, która nie jest drogą dojazdową do gruntów rolnych, nie stanowi żadnego formalnego dojazdu, ponieważ takiego dojazdu na łąki nie było i służy tylko do poruszania się po działce.
Powyższe ustalenia zostały zakwestionowane przez stronę, tak w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], jak również w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego odnośnie kwestii, czy droga usypana na działce skarżącego jest drogą dojazdową do gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma zatem zasadnicze dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.
Oznacza to, iż grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę z woli ustawodawcy uznaje się, iż w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej.
Artykuł 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych jako drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.
Ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm.) nie zawiera wprawdzie definicji "dróg wiejskich", tym nie mniej jednak w art. 8 ust. 1 drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych zalicza do kategorii dróg wewnętrznych.
Ze znajdujących się w aktach administracyjnych "zestawień władających i działek w jednostce rejestrowej [...] – informacji o władaniach" wynika, że strona jest właścicielem działek: nr [...] położonej przy ul. A [...], nr [...] i nr [...] usytuowanej przy rzece B. Natomiast działki nr [...] i [...] stanowią współwłasność skarżącego, W. N. oraz E. S.
H. N. mieszka przy ul. A [...] i jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy map, nie ma zapewnionego bezpośredniego dostępu do działki nr [...]. Działka ta jest bowiem usytuowana za działkami nr [...],[...] i [...] znajdującymi się na zapleczu ul. A, od których oddzielona jest nadto rzeką B. Po przeciwległej stronie działkę tę oddziela od innych działek rzeka C.
W ocenie Sądu okoliczności te winny zostać wzięte pod rozwagę przez organ I instancji w dalszym toku postępowania, gdyż skarżący być może nie ma innej możliwości dostępu do w/w działki.
Z powołanej w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] opinii Zarządu Dróg i Transportu z dnia 15 kwietnia 2004r. wydanej po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 5 kwietnia 2004r. wynika, że drogi na działkach nr [...],[...],[...] i [...] zostały wykonane w postaci grobli z wyniesieniem jej korpusu w formie nasypu ( 2,0 – 3,0 m ), wobec czego nie mogą stanowić dróg dojazdowych do pól i łąk, które posadowione są w poziomie terenu z uwagi na barierę nasypu. W opinii tej stwierdzono również, że sieć dróg w formie nasypów zmieniła charakter pól i łąk, powodując utworzenie dużych zastoisk wody i zniszczenie istniejącego statusu gruntu.
Tymczasem z protokołu wizji przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2004r., w której brał udział skarżący, wynika jedynie, że na działkach nr ewid. [...] i [...] istnieją nasypy z ziemi i gruzu uformowane w kształcie dróg, które powstały poprzez nawiezienie na łąki ziemi z gruzem, przez co został zmieniony charakter gruntu rodzimego. Drogi te usypano wzdłuż rzeki B z odprowadzeniami w głąb działek w kierunku rzeki C i są one wyniesione ponad poziom łąk ( poziom rodzimy ). Drogi te nie stanowią dróg dojazdowych do działek, a jedynie do poruszania się po nich.
Zestawienie treści w/w opinii oraz protokołu, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, iż ustalenia odnośnie charakteru drogi na działce nr [...] należy uznać za dowolne.
W szczególności nie wiadomo, na podstawie czego ustalono, że przedmiotowa droga jest wyniesiona około 2,0 – 3,0 m ponad poziom terenu, w związku z czym nie jest drogą dojazdową, a jedynie służy do poruszania się po działce.
Wskazać także należy, iż ze znajdującego się w aktach administracyjnych "zestawienia władających i działek w jednostce rejestrowej [...] – informacji o władaniach" wynika, że w skład przedmiotowej działki nr ewid. [...] z obrębu [...] o powierzchni ewidencyjnej 0,4983 ha wchodzą nieużytki – oznaczone symbolem N, rowy – oznaczone symbolem W i łąki trwałe klasy V – oznaczone symbolem Ł zajmujące odpowiednio 0,0510 ha, 0,0104 ha i 0,4369 ha ( § 67 pkt 5 i § 68 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz.U. Nr 38, poz. 454 ). Zgodnie z § 68 ust. 6 w/w rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do tegoż rozporządzenia. W załączniku tym w ust. 1 pkt 3 i 7 do użytków rolnych zaliczono łąki trwałe i grunty pod rowami. Do łąk trwałych zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną (...). Do gruntów pod rowami zalicza się grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcję urządzeń melioracji wodnych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej. W ust. 5 tegoż załącznika do nieużytków zaliczono niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: bagna (błota, topieliska, moczary, rojsty), piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome skoki, uskoki, skały rumowiska, nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map wynika również, że przez środek działki nr [...] przebiega rów, który przecina ją w połowie na dwie części, do którego został usypany wypust przedmiotowej drogi.
W toku dalszego postępowania organ I instancji powinien wziąć powyższe okoliczności pod uwagę czyniąc ustalenia, w jakim celu została usypana w/w droga w takim kształcie i do czego służy, jaką ma rzeczywistą wysokość na terenie działki skarżącego, czy jeżeli jest wyniesiona około 2,0 – 3,0 m ponad poziom otaczającego ją terenu, istnieje z niej dostęp do pozostałej części działki strony oraz jakiego rodzaju grunty zostały pod nią zajęte w obrębie tejże działki i o jakiej powierzchni.
Zastrzeżenia wzbudza również sposób przeprowadzenia pomiaru geodezyjnego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
Z protokołu pomiaru przeprowadzonego w dniu 18 czerwca 2004r. jedynie bowiem wynika, iż na działkach nr [...] i [...] został dokonany pomiar geodezyjny gruntu zajętego pod drogi oraz, że udział w tej czynności brali E. J., Z. S. – współwłaściciele działki nr [...], skarżący H. N. oraz E. K. – inspektor w Wydziale Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji UMŁ.
W ocenie Sądu protokół ten nie odpowiada wymogom określonym w art. 68 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół jest dokumentem "odzwierciedlającym" w miarę dokładnie przebieg określonego zdarzenia, czy przeprowadzonych czynności pozwalających na ustalenie zarówno, kto uczestniczył w zdarzeniu (lub czynności), a także, jaki był jego przebieg i do jakich wniosków doprowadził (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000r., I SA 762/00, Lex nr 77604).
Nadto opracowanie geodezyjne, na podstawie którego organy administracji uznały, iż powierzchnia wyłączenia obejmuje 532 m2 łąki klasy V, zostało sporządzone przez geodetę uprawnionego J. G., który nie został wymieniony w w/w protokole z dnia 18 czerwca 2004r. jako osoba uczestnicząca w pomiarach. Jednocześnie zaś w metryczkach szkicu osnowy pomiarowej, szkicu do obliczeń oraz mapki z k. 77 ( zakreślone korektorem ) akt administracyjnych, osoba ta wskazana została jako dokonująca w dniu 18 czerwca 2004r. pomiarów na gruncie. Jeżeli osoba ta rzeczywiście wykonywała dodatkowo jakieś pomiary, to z uwagi na to, iż były to okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. z czynności tej powinien być sporządzony protokół odpowiadający wymogom określonym w art. 68 k.p.a., a skarżący stosownie do treści art. 79 § 1 k.p.a. powinien być o tej czynności dodatkowo powiadomiony przynajmniej siedem dni przed terminem.
Dodatkowo wskazać należy, iż w aktach administracyjnych brak jest właściwego wypisu oraz wyrysu z ewidencji gruntów dla działki nr [...], gdyż załączone do akt administracyjnych "zestawienie władających i działek w jednostce rejestrowej [...] – informacji o władaniach" oraz mapy nie spełniają wymogów określonych w załączniku Nr 5 do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Reasumując, Sąd stwierdza, iż powyższe uchybienia wskazują na wadliwe przeprowadzenie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego oraz niedosteczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zaniedbanie dopełnienia niezbędnych formalności i wymogów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powoduje, iż w/w dowody nie mogą stanowić podstawy dla ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych. Braki w ustaleniu stanu faktycznego idą tak daleko, że nie jest także możliwa ocena, czy subsumcja ( przypisanie stanu faktycznego do stosowanej podstawy prawnej ) jest prawidłowe. Uznać zatem należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na niewyjaśnieniu okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a. ), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści ( por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., II ARN 55/94 - OSNP 1995/7/83 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001r., I SA 1768/99 - LEX nr 54171 ).
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wyeliminować w/w błędy, dokonać ustaleń co do okoliczności faktycznych i wskazać podstawę tych ustaleń.
Z tych wszystkich względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3-im sentencji wyroku wydano stosownie do treści art. 152 p.p.s.a.