II SA/Łd 1026/21

II SA/Łd 1026/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Sygn. powiązane
II OSK 2069/22 - Wyrok NSA z 2024-01-18
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Dnia 6 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi A z siedzibą w Ł. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z dnia [...] w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencji obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków sporządzonej dla: "dawnego ogrodu przy willi [...]" zlokalizowanego przy ul. A 46 w Ł., (dz. nr ew. 71/1, 71/2 i 72 obręb [...] w Ł.) woj. [...] oddala skargę. B.A.
Uzasadnienie
W dniu [...] r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie zarządzenia nr 36/2021, powołując się na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 - u.o.z.) oraz §14 ust. 1 i § 15 ust. 1 i 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r., poz. 56 - rozporządzenie) dokonał czynności materialnotechnicznej, polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru, tj. "dawnego ogrodu przy willi H. J. M.", zlokalizowanego przy ul. A 46 w Ł. (dz. nr ew. 71/1, 71/2 i 72 obręb [...] w Ł.).
W opisie zamieszczonym w karcie organ wskazał, że "Dawny ogród przy willi H. J. M. (budynek wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod nr A/282) zlokalizowany jest u zbiegu ulic A i B w Łodzi (obecnie numery A 46 i A 48). Położony jest na południowy zachód od budynku willi wzdłuż ul. A. Ogród miał regularny kształt prostokąta i zajmował obecne działki nr ewid. 71/1, 71/2, 72 obręb [...] w Ł. Obecnie teren użytkowany jest przez restaurację. Wzdłuż ulicy A, na terenie pierwotnie zajmowanym przez ogród obecnie znajdują się parterowe lokale usługowe i gastronomiczne. W części południowowschodniej teren ogrodu jest utwardzony, obecnie pełni funkcję miejsc postojowych. Na zachowanych fotografiach z końca XIX wieku (czasu powstania budynku willi), ogród pełnił rolę ogrodu użytkowego: sad i warzywniki z elementami dekoracyjnymi. Zgodnie z planem z 1947 roku przedstawiającym zagospodarowanie terenu, wzdłuż granic ogrodu posadzona była roślinność osłonowa, prawdopodobnie krzewiasta, wewnątrz znajdowały się pojedyncze drzewa w nieregularnym układzie. We wschodniej części ogrodu w niedalekiej odległości od willi zlokalizowana jest okrągła misa fontanny. Obecnie na terenie ogrodu znajduje się sześć okazałych drzew w dobrym stanie zdrowotnym z gatunku lipa drobnolistna, lipa szerokolistna, klon pospolity oraz, kasztanowiec biały. Najbliżej willi znajduje się olbrzymi pień drzewa nieznanego gatunku, ze względu na stadium rozkładu, zachowany jako relikt przeszłości. Zgodnie z tabelą wiekową drzew dr L. M. zachowany drzewostan datowany jest powyżej 120 lat. Z zagrożenia konserwator uznał: "Ryzyko przekształcenia terenu dawnego ogrodu i zaburzenia pierwotnego układu zespołu ogrodowo-willowego, której ogród jest integralnym elementem", wskazując najpilniejsze postulaty: "Ogród wymaga podjęcia kompleksowych prac, które mają na celu m.in. uporządkowanie terenu, wymaga przeprowadzenia prac pielęgnacyjnych w obrębie zachowanego drzewostanu".
Powyższa czynność [...]WKZ stałą się przedmiotem skargi wniesionej przez Cech Przedsiębiorców Branży Mięsnej Ziemi [...], który zarzucił naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności przyczyn uzasadniających uznanie całości działek o nr 71/1, 71/2 i 72 obręb [...] w Ł. za zabytek i włączenie ich do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (WEZ),
- art. 3 pkt 1 i 2, 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 22 ust. 2, art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 p.o.z., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ww. działki stanowią zabytek i założenie dla nich karty ewidencyjnej zabytku oraz wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania działek w całości za zabytek i włączenia do WEZ;
- § 14 ust. 1 i § 15 rozporządzenia, poprzez ich zastosowanie i uznanie, że ww. działki w całości są zabytkiem co skutkowało założeniem dla nich karty ewidencyjnej zabytku oraz włączenie jej do WEZ,
- art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r., polegające na nieuwzględnieniu zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a uzasadnioną ochroną interesu skarżącego, ograniczeniu prawa własności skarżącego bez wnikliwej analizy i uzasadnienia ustalenia, iż ww. działki posiadają wartości zabytkowe.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności materialnoprawnej [...]WKZ oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że nie znajdują uzasadnienia twierdzenia organu, jakoby sporny ogród miał jakiekolwiek wartości zabytkowe. Na zdjęciach z XIX w., tj. z czasu powstania willi na terenie tym usadowiony był sad i warzywniki, zgodnie zaś z planem zagospodarowania z 1947 r. wzdłuż granic ogrodu posadzona była roślinność osłonowa prawdopodobnie krzewiasta i pojedyncze drzewa o nieregularnym układzie. W chwili obecnej na terenie pierwotnie zajmowanym przez ogród wzdłuż ul. A znajdują się parterowe lokale usługowe i gastronomiczne. W części południowo-wschodniej teren jest utwardzony i pełni funkcję miejsc postojowych. Nie ma więc de facto ogrodu, który miałby jakiekolwiek walory zabytkowe. Dodatkowo stwierdzono, iż dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w karcie ewidencyjnej nie oddaje rzeczywistego obrazu terenu, który był dawnym ogrodem.
Dalej wyjaśniono, że najpierw uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 15 września 2021 r. uznano za pomnik przyrody klon pospolity zlokalizowany na działce 71/2., a następnie [...]WKZ postanowił jednak włączyć do WEZ kartę ewidencyjną obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, sporządzoną dla przedmiotowego ogrodu. Konsekwencją tej czynności jest faktyczne wyłączenie możliwości zabudowy ww. terenu, a to z kolei spowoduje pozbawienie skarżącego środków na remont elewacji budynku willi, a nadto w przypadku konieczności zwrotu kupującemu podwójnej wartości zadatku zgodnie z zawartą umową przedwstępną sprzedaży działek, doprowadzi do upadłości Cechu Przedsiębiorców Branży Mięsnej Ziemi [...]. Skarżący podkreślił, że wcześniej wydane decyzję o warunkach zabudowy pozostawały w zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi zakreślonymi w piśmie [...]WKZ Z 6 kwietnia 2020 r. Zdaniem strony wpisując przedmiotową nieruchomość do WEZ [...]WKZ nie przeprowadził w sposób rzetelny postępowania wyjaśniające mającego na celu ustalenie stanu faktycznego ww. działek, w szczególności takiego, z którego wynikałyby wartości zabytkowe działek. Zdaniem skarżącego działki o nr 71/1, 71/2 oraz 72 nie posiadają żadnych wartości zabytkowych, a organ arbitralnie zakwalifikował je do kategorii zabytków, bez należytego udokumentowania i wyjaśnienia okoliczności uzasadniających włączenie karty zabytku do WEZ, co nie wynika z karty ewidencyjnej. Aktualne zagospodarowanie terenu jest zupełnie inne niż pierwotny sposób przeznaczenia i użytkowania ogrodu przywillowego. Świadczą one o głębokich przekształceniach, które nastąpiły na tym terenie. Dodatkowo w dokumentach [...]WKZ nie wspomniano o wszystkich przekształceniach między innymi: zabudowie południowej części działki, faktu iż utwardzenie terenu nastąpiło zupełnie ahistoryczną kostką betonową, że południowo zachodnia część działki jest pozbawiona roślinności i również pełni rolę nieutwardzonego parkingu. Nie zawarto również informacji, że przekształcenia zajęły około 75 % terenu dawnego ogrodu. Ponadto drzewa wymienione w karcie znacznie odbiegają od ustaleń o pierwotnym zagospodarowaniu terenu, który pełnił rolę sadu i warzywnika, gdyż nie są to drzewa owocowe (a tym bardziej nie stanowią zagospodarowania warzywnika). Aktualnie teren nie posiada żadnej wartości zabytkowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że działki, będące przedmiotem procedury wpisu do rejestru zabytków w chwili obecnej w dużej mierze utraciły swoją pierwotną funkcję ogrodową. Funkcja ta zachowana została we fragmencie działki nr 71/2, od zachodniej granicy tej działki do budynku willi oraz od północnej granicy działki do dwóch trzecich jej szerokości w stronę południową. Działka 72 nie jest zagospodarowana w żaden uporządkowany sposób, stanowi zaplecze dla ogrodu użytkowanego przez restaurację mieszczącą się w willi oraz dla lokali wzdłuż ulicy A. Duża część terenu zagospodarowana jest w sposób swobodny, odpowiadający współczesnemu użytkownikowi. Wzdłuż ulicy A, przy granicy działek 72 i 71/2, zlokalizowane są parterowe lokale usługowe i gastronomiczne. W południowym krańcu działek 72 i 71/2 oraz w całości działki 71/1, funkcją dominującą jest funkcja parkingowa, teren w tym miejscu został utwardzony i pozbawiony roślinności. Służy również jako przestrzeń magazynowa i gospodarcza, ze zlokalizowanymi przy granicy południowej budynkami i wiatami. Obecna na terenie zieleń została w znacznym stopniu ograniczona, w większości obserwujemy krzewy, występują też egzemplarze drzew z rodzajów kasztanowiec, lipa i klon oraz pozostałość (pień) drzewa o niezidentyfikowanym gatunku. Mimo wieloletnich, różnorodnych naniesień, swobodnego sposobu zagospodarowania i użytkowania powyższego terenu, zdaniem organu należy mieć na uwadze wartość historyczną jaka została zachowana, poprzez ograniczenie zabudowy i pozostawienie terenu niejako w naturalnej formie. Dodano, że na przełomie XIX i XX wieku miejskim willom fabrykantów na terenie Ł. towarzyszyły ogrody, będące enklawami zieleni w prężnie rozwijającej się tkance miejskiej i przemysłowym otoczeniu. Dotyczy to przede wszystkim willi znajdujących się w bliskim sąsiedztwie zakładów produkcyjnych. Zgodnie z Białą Kartą "Willa H. J. M." wydzielenie działek na potrzeby lokalizacji budynku przy ul. C (obecnie ul. A) miało miejsce w 1870 r. Plan ogrodu pojawił się wraz z powstaniem projektu budynku. Historyczna mapa Ł. z roku 1920 wskazuje istnienie ogrodu o prostej formie z zaznaczonym układem przestrzennym, komponowanym, bez rozmieszczenia roślinności. Plan sytuacyjny obiektu z 1947 r. (dostępny w Białej Karcie) dokładnie ilustruje zagospodarowanie tego terenu i wskazuje, że jest to "ogród" z typowymi elementami takimi jak fontanna, altany i pawilon muzyczny. Układ roślinności jest w pewien sposób zakomponowany, roślinność krzewiasta zlokalizowana wzdłuż granic ogrodu wyznacza wnętrze, a nasadzenia drzew wewnątrz powstałego salonu ogrodowego dopełniają jego strukturę.
Zdaniem organu powyższe materiały archiwalne lokalizują ogród zgodny z wyznaczonymi działkami 71/1, 71/2 i 72, które powstały po podziale dawnej nieruchomości i były uwzględnione przy podejmowaniu decyzji o włączeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego do WEZ. Organ podkreślił, że uzyskane informacje wskazują na istnienie ogrodu jako integralnej części willi miejskiej H. J. M., w związku z czym, uzasadnione jest włączenie karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz wszczęcie procedury wpisu do rejestru zabytków w celu zachowania charakteru willi miejskiej wraz z przyległym ogrodem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Tytułem wstępu wskazać należy, że bez wątpienia dopuszczalna jest skarga na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków jaką jest włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku. W orzecznictwie wskazuje się, iż włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter czynności materialnotechnicznej, a nie jest aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia bądź zarządzenia, lecz czynnością o charakterze materialnotechnicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r., IV SA/Po 299/19).
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Mając na uwadze, że zaskarżona czynność podjęta została przez organ w dniu 21 października 2021 r., zawiadomienie doręczono 27 października 2021 r. skarga z 26 listopada 2021 r. została wniesiona w terminie. Ponadto skarżący wykazał, że posiada interes prawny w sprawie, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skoro jest właścicielem działek 71/1, 71/2 i 72 które objęte są kartą ewidencyjną.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy objęcia terenu nieruchomości stanowiących własność skarżącej kartą ewidencji zabytku – obiektu nieruchomego włączoną przez skarżony organ do wojewódzkiej ewidencji zabytków, które zdaniem skarżącego nastąpiło mimo braku podstaw do uznania w/w terenu za spełniający cechy zabytku.
W pierwszej kolejności wskazać należy na definicję legalną samego pojęcia zabytku unormowaną w art. 3 pkt 1 u.o.z. Otóż zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przy czym ustawodawca w punkcie 2 wspomnianego artykułu dodatkowo zdefiniował pojęcie zabytku zabytek nieruchomy, przez co należy rozumieć nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1.
Stosownie do art. 6 ust.1 u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności: a) krajobrazami kulturowymi, b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, c) dziełami architektury i budownictwa, d) dziełami budownictwa obronnego, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, f) cmentarzami, g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.
W myśl przepisu art. 7 u.o.z. formami ochrony zabytków są m.in. wpis do rejestru zabytków oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do treści art. 21 u.o.z. ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Ewidencja to spis (kartoteka) istniejących faktycznie przedmiotów, obiektów, prowadzona dla celów praktycznych lub naukowych. Ewidencja to również systematycznie aktualizowany zbiór danych w określonej dziedzinie. Ewidencja zabytków powinna się zatem opierać na poprawnie wykonanej ich inwentaryzacji. Dokumentacja winna zawierać lokalizację zabytku na planie dowiązanym do państwowej osnowy geodezyjnej i kategorii, dokładny opis stanu zachowania zabytku, materiał, konstrukcję, użyte techniki, styl wykonania, dokumentację zdjęciową (...) wszystkich istotnych elementów (Ginter Artur, Michalak Anna, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. Opublikowano: WK 2016).
Przepis art. 24 ust. 1 u.o.z. zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. W myśl ust. 4 tego przepisu rozporządzenie powinno wskazywać przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie kart ewidencyjnych i adresowych do ewidencji, a także ich wyłączenie z tych ewidencji.
Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 u.o.z. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem wynika, że karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9 rozporządzenia), zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10 rozporządzenia), zabytków ruchomych (§ 11 rozporządzenia) oraz zabytków archeologicznych (§ 12 rozporządzenia).
W myśl § 10 rozporządzenia karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Każdą kartę ewidencyjną sporządza się co najmniej w dwóch egzemplarzach, z których jeden włącza się do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 13 rozporządzenia).
Jak wynika z § 14 rozporządzenia, przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków winien sprawdzić, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.
W myśl § 15 ust. 1, 4 i 7 rozporządzenia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i o włączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Do zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków winien dołączyć odpowiednio potwierdzoną kopię karty ewidencyjnej zabytku.
Z przedstawionych regulacji wynika niewątpliwie, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17, wyrok WSA w Krakowie z 14 czerwca 2021 r., II SA/Kr 441/21). Brak też w tym zakresie odesłania do przepisów k.p.a. w treści u.o.z. Pogląd odnośnie do braku podstaw do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty określonego zabytku nieruchomego do ewidencji nie budzi zastrzeżeń w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się w nim, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a., w którym organ administracji podejmowałby akt po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustawodawca odstąpił bowiem od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).
Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać bowiem ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z. może zostać ujęty w ewidencji. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, iż nie jest też konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 20 października 2020r., II SA/Kr 707/20). Zatem organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu u.o.z. i nie prowadzi w tej sprawie postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji (por. wyroki NSA z 9 marca 2021 r., II OSK 931/20; z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2116/19; z 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17; z 26 października 2016 r., II OSK 21/15; z 28 września 2016 r., II OSK 3174/14; z 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13).
Zatem rolą sądu dokonującego oceny legalności czynności wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku jest zbadanie, czy istniały przyczyny uzasadniające jej dokonanie oraz czy zostały w należyty sposób udokumentowane. Istotne dla tych kwestii jest to, czy organ zgromadził materiał dowodowy ujawniający podstawy nadania karcie ewidencyjnej opracowanej dla określonego obiektu nieruchomego treści w niej wyrażonej, czy przyczyny przyznania temu obiektowi takiej ochrony korespondują w wymaganym zakresie ze znaczeniem normatywnym pojęcia zabytku w świetle wymagań u.o.z. (wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2021 r., VII SA/Wa 1416/21).
Zauważyć należy, że przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi powinien kierować się organ, dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską. Decyzja tego organu opiera się wyłącznie na analizie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, który podlega rozważeniu na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (i podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków). To ten organ administracji publicznej, dysponując odpowiednią kadrą wykwalifikowanych (w zakresie historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa) pracowników jest kompetentny do oceny danego obiektu pod względem posiadanych przez ten obiekt walorów zabytkowych. Trafnie zauważa się, że określony u.o.z. podział na wartości historyczne, artystyczne i naukowe jest zabiegiem proceduralnym, ułatwiającym rozpoznanie, ocenę i decyzje służby konserwatorskiej. Z naukowego punktu widzenia jest on nieprawdziwy, gdyż wartości artystyczne i naukowe także odnoszą się do historii obiektu. Podział ten jest jednakże bardzo pomocny, wyodrębnienie wartości artystycznych (w których mogą się zawierać wszelkie wartości przestrzenne czy, inaczej mówiąc, plastyczne) jest bowiem uzasadnione tym, że w odniesieniu do zachowanych obiektów przeszłość przemawia przez ich substancję materialną. Wartość naukowa określa i uzasadnia przyjmowany stosunek do obiektu. Jest jego fachową oceną, która przyczynia się do określenia miejsca obiektu w minionej i współczesnej kulturze kraju. Sprawia to, że obiektem zabytkowym pozostaje każdy materialny dokument przeszłości, mający wyróżniające się wartości historyczne i przestrzenne, ważne dla nauki i kultury (por. M. Witwicki, Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, Ochrona Zab. 2007, nr 1, s. 79). Podkreślenia na płaszczyźnie proceduralnej równocześnie wymaga, że wartościowanie zabytków należy do sfery uznania administracyjnego.
Zdaniem sądu uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, [...]WKZ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie terenu działek stanowiących własność skarżącego jako zabytku (obiektu nieruchomego) do ewidencji znajdowało podstawę oraz uzasadnienie i nie można przypisać tej czynności cech dowolności.
Niekwestionowana jest okoliczność, że na spornej nieruchomości są pozostałości dawnego przy ogrodu, znajdującego się przy willi H. J. M. We wschodniej części ogrodu w niedalekiej odległości od willi zlokalizowana jest okrągła misa fontanny na terenie ogrodu znajduje się zachowany w dobrym stanie zdrowotnym drzewostan, w postaci sześciu okazałych drzew z gatunku lipa drobnolistna, lipa szerokolistna, klon pospolity oraz, kasztanowiec biały. Zgodnie z tabelą wiekową drzew dr Longina Majdeckiego zachowany drzewostan datowany jest powyżej 120 lat. Znajdujący się na terenie ogrodu klon został uznany za pomnik przyrody uchwałą nr XLVIII/1468/21 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 15 września 2021r.
Ze znajdującej się w aktach sprawy tzw. Białej Karty "Willa H. J. M." wynika, że willa powstała w latach 1870-1882, a plan ogrodu pojawił się wraz z powstaniem projektu budynku. Ogród na pewno istniał w prostej formie z zaznaczonym układem przestrzennym, komponowanym, bez rozmieszczenia roślinności w roku 1920. Plan sytuacyjny obiektu z 1947 r. (dostępny w Białej Karcie) dokładnie ilustruje zagospodarowanie tego terenu i wskazuje, że jest to "ogród" z typowymi elementami takimi jak fontanna, altany i pawilon muzyczny.
W ocenie sądu informacje te wskazują na istnienie ogrodu jako integralnej części willi miejskiej H. J. M., co uzasadniało włączenie karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz wszczęcie procedury wpisu do rejestru zabytków w celu zachowania charakteru willi miejskiej wraz z przyległym ogrodem.
Podkreślić należy, że ochroną konserwatorską w przedmiotowym przypadku objęte zostały pozostałości ogrodu, którego podstawowym elementem była roślinność, w tym drzewostan. Z akt sprawy bezspornie wynika, że znajdujący się na terenie nieruchomości drzewostan, mający powyżej 120 lat, z dużym prawdopodobieństwem jest pozostałością ogrodu znajdującego się przy willi H. J. M., podobnie jak znajdująca się na terenie nieruchomości pozostałość fontanny. Wynika to ze wskazanych przez organ dokumentów, choćby ze wspomnianej Białej Karty "Willi H. J. M.", sporządzonej w 1982 roku, gdzie zaznaczono jako pilny postulat uporządkowanie dawnego ogrodu. Wskazać przy tym należy, że przedmiot ochrony konserwatorskiej, jakim jest zabytek sztuki ogrodowej ma specyficzny charakter. Każde zabytkowe założenie ogrodowe, jeśli jest użytkowane, podlega różnym przekształceniom - dobrym i złym, z kolei nieużytkowane niszczeje i podlega sukcesji naturalnej. Istotne jest przy tym by nie zniszczyć integralności całego założenia jakim w niniejszej sprawie jest kompleks willowo-ogrodowy dawnej willi H. J. M., którego przedmiotowe pozostałości ogrodu stanowią istotną jego część. Zaznaczyć przy tym należy, że w rozpoznawanym przypadku pomimo oczywistych strat, na terenie ogrodu zachowało się wiele okazów starodrzewu, w tym ww. pomnik przyrody.
W konsekwencji sąd podzielił stanowisko organu że przedmiotowa nieruchomość niewątpliwie posiada wszystkie cechy zabytku wskazane w art. 3 pkt 1 u.o.z.. Bezspornie na przedmiotowych działkach zlokalizowany był ogród przywillowy, a jego pozostałości w postaci drzewostanu i fontanny stanowią świadectwo minionej epoki, tj. przełomu XIX i XX wieku, czyli okresu rozwoju przemysłowego miasta, którego jednym z efektów, było wznoszenie przez łódzki fabrykantów między innymi miejskich willi i pałaców, którym towarzyszyły ogrody. Przykładem tego jest willa H. J. M., objęta już zresztą ochroną konserwatorską, zaś przywillowy ogród stanowił bezsprzecznie integralną część kompleksu willlowego. Podkreślić należy, że pofarbykanckie zabytki mają szczególną wartość historyczną i kulturową zwłaszcza na terenie Ł., która jest młodym miastem, a jej intensywny, niespotykany w skali kraju rozwój na przełomie XIX i XX wieku był następstwem powstawania i rozwoju przemysłu. Stąd obiekty związane z rodami fabrykanckimi mają szczególne znaczenie dla zachowania tożsamości miasta.
Zwrócić należy uwagę, iż definicja ustawowa pojęcia zabytku jest szeroka, operując zwrotami niedookreślonymi, uznaniowymi, podlegającymi wartościowaniu ocennemu w każdym indywidualnym przypadku. Odwołuje się ona do dzieł człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną lub naukową. I z takim przypadkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, zdaniem sądu [...]WKZ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie karty ewidencji zabytku w postaci "Dawnego ogrodu przy willi H. J. M.", zlokalizowanego przy ul. A 46 w Ł., wbrew stanowisku skarżącego nie było dowolne. Tak więc nietrafny jest zarzut niezasadnego uznania spornej nieruchomości za zabytek. Sąd uznał wyjaśnienia organu za przekonujące, a w ocenie sądu nie sposób dopatrzyć się dowolności w działaniu organu.
Podkreślenia wymaga, że na wpis do ewidencji zabytków nie muszą mieć wpływu dokonane w zabytku zmiany, czy obecny jego stan. Akcentując zły obecny zły stan ogrodu jako całości, i przekształcenia jakie miały miejsce na jego terenie, zdaniem sądu skarżący temu zagadnieniu przypisuje wadliwe znaczenie, albowiem aktualny zły stan obiektu nie może przesądzać o jego losach, jeżeli zachodzi możliwość poddania go restauracji. Obecny stan ogrodu, co oczywiste, przy objęciu go ochroną indywidualną poprzez wpisanie jej do rejestru zabytków nie może być traktowany jako stan, który miałby podlegać utrzymaniu. Wprost przeciwnie ochrona zapewniona zabytkowemu kompleksowi ogrodu w połączeniu z objętą ochroną willą powinna doprowadzić do zabezpieczenia substancji zabytku i zahamowania procesów jego destrukcji. Podkreślenia wymaga, że wpis do rejestru następuje z uwagi na walory naukowe, historyczne lub artystyczne danego obiektu i dlatego wskazywane w skardze przesłanki ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku do rejestru. Zasadniczym celem u.o.z. jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków. Tym samym zły stan obiektu, nie przesądza o braku wartości zabytkowej, gdyż w świetle art. 6 ust. 1 u.o.z. każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 u.o.z., podlega ochronie bez względu na stan zachowania zabytku. Artykuł 6 ust. 1 pkt 1 lit. g u.o.z. wprost stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome, będące w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni. Zatem ochronie może podlegać także zdegenerowana substancja nieruchomości, co jest powszechnie przyjętą prawną praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie. Wobec tego zdegenerowanie substancji nieruchomości (ogrodu) wcale nie oznacza, że nie mamy do czynienia z zabytkiem.
Nie może odnieść również skutku zarzut nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego, sformułowany jako naruszenie art. 64 w związku z art. 31 Konstytucji RP. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw wprowadzających takie ograniczenia jest u.o.z. W przedmiotowej sprawie nie można, zdaniem sądu, mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności i o tym, że [...]WKZ w sposób dowolny ograniczył własność skarżącego, poprzez włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru "Dawnego ogrodu przy willi H. J. M." do rejestru zbytków. Cel jakim jest zachowanie ogrodu stanowi uzasadnioną podstawę do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności, łączącego się z wpisaniem tego obiektu do rejestru zabytków. Wynikające z wpisu nieruchomości do ewidencji zabytków ograniczenie swobody korzystania z nieruchomości są ograniczeniami ustawowymi, a więc przewidzianymi przez Konstytucję. Wobec tego teza o niezachowaniu zasady proporcjonalności jest nieuprawniona.
Ponadto sąd nie dostrzegł także uchybień formalnych w toku dokonania zaskarżonej czynności włączenia spornej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, stwierdzając, iż dokonane zostało ono przez organ z zachowaniem wymogów określonych w szczególności w treści rozporządzenia z 26 maja 2011 r. W tym przede wszystkim dokonał analizy (§ 14) i sporządził prawidłowo kartę ewidencji (§ 10).
W świetle powyższych rozważań za nieuzasadniony uznał sąd zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ administracji w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do przyjęcia, że przepisy te miały w sprawie zastosowanie, oraz że organ administracji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co sąd wyjaśnił we wcześniejszych rozważaniach. Wystarczające było wskazanie przez organ administracji w postępowaniu przed sądem administracyjnym podstaw takiej oceny, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.
Natomiast co do podniesionej postępowania dotyczącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego i wydanych w tym zakresie decyzji (w datach sprzed dokonania przez organ zaskarżonej czynności), wskazać należy, iż okoliczności te nie pozostają w związku z postępowaniem objętym przedmiotową skargą i nie mają na nie wpływu.
Mając powyższe na uwadze skarga okazała się niezasadna, a jej zarzuty nie podważyły prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności.
W tym stanie rzeczy sąd, działając w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
E.S.