II SA/Łd 1019/22

II SA/Łd 1019/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 4 ust. 2, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 1378
art. 2 pkt 13 i pkt 22
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 24 marca 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 roku sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2022 roku nr KO.420.250.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ujazd z dnia 28 lipca 2022 roku znak RPG.6730.24.2022.DK; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 października 2022 r., KO.420.250.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ujazd z dnia 28 lipca 2022 r., znak RPG.6730.24.2022.DK o odmowie ustalenia na wniosek E. Sp. z o.o. z siedzibą W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na części działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], gm. [...].
Z akt sprawy wynika, że o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżąca spółka wystąpiła wnioskiem z dnia 16 marca 2022 r. Z treści złożonego wniosku wynika między innymi, że planowane przedsięwzięcie obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych w ilości do 4000 sztuk o łącznej mocy do 1 MW wraz z inwerterami montowanych na konstrukcjach wsporczych posadowionych w gruncie, kontenerowej stacji transformatorowej o powierzchni do 50 m2 i wysokości do 4 m, kontenerowego zaplecza technicznego o powierzchni do 100 m2 i wysokości do 4 m budowę ogrodzenia, złącz kablowych światłowodowych i sterowniczych, kabli niskiego i średniego napięcia. Wielkość powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynosi do 1,299 ha. Z załączonego do wniosku załącznika graficznego – kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że teren planowanej inwestycji (część wskazanych we wniosku działek o nr ew. [...] i [...]) stanowi grunt rolny (R IVa, V) nie wymagający zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Do wniosku spółka załączyła decyzję Wójta Gminy Ujazd z dnia 1 października 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. Wójt Gminy Ujazd odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i brzmienia art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, definiującego pojęcie instalacji odnawialnego źródła energii korzystającej ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazał, że rozstrzygając w przedmiocie lokalizacji przedsięwzięć polegających na budowie farm fotowoltaicznych niezbędnym jest uwzględnienie treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja tego rodzaju przedsięwzięcia jest możliwa jedynie w drodze decyzji administracyjnej, po spełnieniu przez inwestora łącznie, warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym określonej w pkt 1 powołanego przepisu zasady "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 nie została spełniona, gdyż załączonej do akt sprawy analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dla których planowane przedsięwzięcie o charakterze przemysłowym nie stanowi kontynuacji funkcji dla istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego na terenie gminy Studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego Gminy U., co wyłącza możliwość uznania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że planowana przez nią inwestycja nie stanowi za instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., a w konsekwencji stwierdzenie, że nie ma do niej zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 i dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku niezbędne jest spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Spółka zarzucała nadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, iż pod pojęciem przepisów odrębnych mieszczą się regulacje z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W obszernym uzasadnieniu przedstawiła argumentację wskazującą w jej ocenie na zasadność podniesionych zarzutów, wnosząc końcowo o uchylenie kwestionowanej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 12 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, w tym między innymi na przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Dalej mając na uwadze dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, Kolegium odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podnosiło, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) z wyłączeniem wskazanych w ww. przepisie wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z wyłączeniem urządzeń innych niż wolnostojące, należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje te nie korzystają bowiem ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przewidzianego dla urządzeń infrastruktury technicznej i odnawialnych źródeł energii. Kolegium podkreśliło, że brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wobec tego, ze względu na moc planowanej przez skarżącą do realizacji instalacji fotowoltaicznej do 1 MW, zgodnie z powołanym w decyzji orzecznictwem sądów administracyjnych, wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż odstępstwa z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się.
Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wymagało przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.). W tym zakresie Kolegium wskazało, iż jak wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, której zarówno cześć opisowa, jak i cześć graficzna stanowią załączniki do kwestionowanej odwołaniem decyzji organu I instancji, w obszarze analizowanym, wyznaczonym w granicach 94,5m od granic ewidencyjnych działek, na której inwestor planuje realizację przedmiotowego przedsięwzięcia art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) występują tereny rolne oraz zabudowa zagrodowa, drogi. Nie występuje natomiast zabudowa o charakterze produkcyjnym, co oznacza, iż brak jest obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji.
W sprawie, zdaniem organu nie znajduje nadto zastosowania wyłączenie z art. 61 ust. 2 u.p.z.p., gdyż inwestycja produkcyjna nie znajduje się na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym Gminy U., który utracił moc na podstawie art. art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.
Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji, co do niepełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wskazując w tym zakresie, że zarówno przepisy art. 10 ust. 2 a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., jak i przepisy obowiązującego na terenie Gminy U. Studium (...) nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu w/w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spółka wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ponowiła podniesioną w odwołaniu od organu decyzji I instancji, co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p poprzez niezasadne uznanie, że planowana przez nią inwestycja nie stanowi za instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., a w konsekwencji stwierdzenie, że nie ma do niej zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 i dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku niezbędne jest spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Strona zarzuciła nadto nieuprawnione zastosowanie w sprawie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu spółka przywołała argumentację na zasadność podniesionych zarzutów, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 20 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak złożenia w zakreślonym terminie, przez wszystkie strony niniejszego postępowania oświadczenia o posiadanych możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 23 lutego 2023 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą W. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Ujazd z dnia 28 lipca 2022 r. o odmowie ustalenia na wniosek skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie infrastruktury technicznej - instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na części działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], gm. [...].
Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741) - dalej: u.p.z.p.; w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż objęte wyżej wskazanym wnioskiem, planowane przez skarżącą do realizacji przedsięwzięcie obejmuje montaż montaż paneli fotowoltaicznych w ilości do 4000 sztuk o łącznej mocy do 1 MW wraz z inwerterami montowanych na konstrukcjach wsporczych posadowionych w gruncie, kontenerowej stacji transformatorowej o powierzchni do 50 m2 i wysokości do 4 m, kontenerowego zaplecza technicznego o powierzchni do 100 m2 i wysokości do 4 m budowę ogrodzenia, złącz kablowych światłowodowych i sterowniczych, kabli niskiego i średniego napięcia. Wielkość powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynosi do 1,299 ha. Z załączonego do wniosku załącznika graficznego – kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że teren planowanej inwestycji (część wskazanych we wniosku działek o nr ew. [...] i [...]) stanowi grunt rolny (R IVa, V) nie wymagający zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Do wniosku spółka załączyła decyzję Wójta Gminy Ujazd z dnia 1 października 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Powyższe ustalenia nie są sporne pomiędzy stronami postępowania, jak i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu.
Natomiast zasadniczą kwestią sporną pozostaje możliwość zastosowania w sprawie wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z uwagi na charakter planowanej inwestycji, stanowiącej w ocenie skarżącej instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst. jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1378).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że teren, na którym zlokalizowane są działki o nr ew. [...], [...], na których części skarżąca spółka zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję nie jest objęta aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy U. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało wydania decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 powołanej wcześniej ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energii jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
Natomiast jak wynika z art. 2 pkt 22 wyżej wskazanej ustawy odnawialne źródło energii - odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przy czym, co wymaga podkreślenia ustawodawca nie zawarł w treści powołanego wyżej przepisu art. 2 pkt 13 ustawy jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji, w tym między innymi pod kątem ich mocy. Tego rodzaju rozróżnienie nie wynika także z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu stwierdzić należy, że planowana przez spółkę inwestycja – instalacja fotowoltaiczna o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, a zasadniczy problem powstały na tle okoliczności niniejszej sprawy dotyczy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), zgodnie z którym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Wskazać również należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnośnie tego rodzaju inwestycji nie jest jednolite.
Pierwszy z przyjętych w orzecznictwie poglądów wskazuje, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki pogląd prezentuje strona skarżąca.
Wśród drugiej grupy poglądów wskazuje się, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21 i wyroki tutejszego sądu, przykładowo: z 14 lipca 2022 r., II SA/Łd 291/22 z 9 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22; z 13 maja 2022 r., II SA/Łd 321/22; z 6 maja 2022r. II SA/Łd 293/22; z 4 maja 2022 r., II SA/Łd 278/22 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r.; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tutejszy Sąd dotychczas prezentował stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji organu odwoławczego, opierające się na drugim z wymienionych poglądów, jednak nie doczekało się ono kontynuacji, o czym świadczą wskazane wyżej orzeczenia NSA, a w szczególności wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22. W konsekwencji za nieusprawiedliwione uznać wypada dokonywanie wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Skoro zatem, w realiach rozpoznawanej sprawy planowane do realizacji przez inwestora przedsięwzięcie, objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – budowa instalacji fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, to jednoznaczne brzmienie powołanych wyżej przepisów skutkują uznaniem, iż w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączający obowiązek spełnienia przez przedmiotową inwestycję warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego przepisu. Jak wynika bowiem z powołanych już wcześniej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego "dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Brak jest bowiem ich systemowego powiązania. W konsekwencji powyższa argumentacja jest wystarczająca do stwierdzenia, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykładanego wyłącznie literalnie jest zabiegiem prawidłowym. Tym samym stosowanie tego przepisu nie powinno się odbywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a. Wnioski te potwierdzają motywy zmian legislacyjnych, które doprowadziły do nadania przepisowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p. aktualnego brzmienia. Nastąpiło to na podstawie wymienionego wcześniej art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 sierpnia 2019 r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie wynika ustalenie, że dotyczą one instalacji odnawialnego źródła energii wyłącznie o określonej mocy (wcześniej do 100 kW, czy obecnie do 500 kW od 30 października 2021 r.). Efektem powyższej nowelizacji było więc jednoznaczne wyłączenie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. spod konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, niezależnie od mocy instalacji".
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd stwierdził, że organy obu instancji błędnie uzależniły zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa". W konsekwencji uznać należy, że procedujące w sprawie organy obu instancji uchybiły przepisom art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej, która jest przedwczesna i nie uwzględnia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), dla której nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.
Rozpatrując sprawę ponownie organy obowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej sformułowanej w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
is