II SA/Łd 1012/21

II SA/Łd 1012/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2118/22 - Wyrok NSA z 2025-04-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji budowy oddala skargę. dc
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] – na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." – po rozpoznaniu odwołania B.B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie realizacji przez J.P. budowy prowadzonej na działce nr ewid. [...], obr. [...] [...] gm. B..
Jak wynika z akt administracyjnych, Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – J.P. pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-usługowego (kat. XVIII) o powierzchni zabudowy 726,87 m2, powierzchni użytkowej 699,77 m2, kubaturze 3 152 m3 realizowanego w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr ewid. [...], obręb nr [...] [...] gmina B..
W piśmie z dnia 19 marca 2021 r. B.B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid. [...] w związku z budową obiektu budowlanego i z uwagi na to, że wnioskodawca zauważył zbierającą się w niektórych miejscach wykopów fundamentowych wodę. W ocenie wnioskodawcy, konieczne jest zbadanie wykonywanej budowy obiektu budowlanego co do zgodności z prawem, jak również z udzielonym pozwoleniem na budowę, w szczególności w zakresie uzgodnienia sposobu rozwiązania konfliktu pomiędzy planowaną budową, a istniejącą melioracją na ww. działce.
W dniu 31 marca 2021 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę na działce, podczas której nie stwierdził występowania melioracji. Na datę kontroli zostały wykonane fundamenty bezpośrednie, a stopy fundamentowe i ławy fundamentowe były obsypane i zagęszczone do górnej ich powierzchni. Z zapisów kierownika budowy w Dzienniku Budowy z dnia 12 marca 2021 r. wynika, że podczas wykonywania wykopów ręcznych natrafiono na istniejącą instalację melioracyjną między stopami fundamentowymi hali i w pobliżu ławy fundamentowej budynku biurowego. W osiach konstrukcyjnych A i C/4-5 kierownik budowy wpisem do dziennika wydał odpowiednie zalecenia odnośnie zabezpieczenia instalacji melioracyjnej wraz z wykonaniem dokumentacji technicznej obejścia obiektu instalacją melioracyjną dla zachowania jej drożności po zakończeniu prac. J.P. potwierdził istnienie melioracji w miejscu wskazanym przez kierownika budowy. W Dzienniku Budowy J.P. oświadczył, że instalacja melioracji od strony północnej budynku biurowego biegnie w kierunku działki nr ewid. [...] B.B. i jest niedrożna na odcinku poza budynkiem. Jednak, jak wskazał B.B., zgodnie z opinią biegłego hydrogeologa dr hab. R.T. (opinia w sprawie z pozwu J. i U. P. prowadzonej przez Sąd Okręgowy w Ł. pod sygn. akt [...]) zbierak melioracji przechodzącej z działki nr ewid. 191/8 biegnie po działce nr ewid. [...] równoległe do granicy z działką nr ewid. 191/8 i nie przechodzi na nią.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie realizacji budowy prowadzonej na działce nr ewid. [...] na podstawie pozwolenia na budowę.
W tak ustalonym stanie sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. – na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. – decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie realizacji budowy prowadzonej na działce nr ewid. [...], obr. [...] [...] gm. B. na podstawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że budowa budynku produkcyjno-usługowego realizowana jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...], o zmianie pozwolenia na budowę. Za chronologię zapisów w Dzienniku Budowy i realizację budowy odpowiada kierownik budowy, który został ukarany mandatem karnym w związku z nieprawidłowościami na placu budowy. Problem stosunków wodno-prawnych nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie żądał uzgodnień w zakresie melioracji wodnych w miejscu realizacji budynku.
W odwołaniu od powyższej decyzji B.B. wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pełny, w szczególności przez pominięcie przez organ faktu, że roboty budowlane zgodnie z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zmianie tej decyzji oraz informacją zawartą w dzienniku budowy rozpoczęły się w dniu 8 stycznia 2021 r., podczas gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego co do zmiany lokalizacji budynku została wydana dopiero w dniu [...] marca 2021 r.;
2) art. 65 § 1 w zw. z art 19 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przez organ, czego konsekwencją było nieprzekazanie wniosku z dnia 25 marca 2021 r. o przeprowadzenie kontroli w zakresie panujących na tej działce stosunków wodno-prawnych właściwemu organowi administracji publicznej, czego konsekwencją było umorzenie postępowania;
3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach sprawy, podczas gdy umorzenie należy uznać co najwyżej za przedwczesne;
4) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie wnioskodawcy do władzy publicznej, gdyż w wyniku umorzenia postępowania doszło do zaakceptowania sytuacji, w której roboty budowlane zostały rozpoczęte bez decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto sprawa w części dotyczącej stosunków wodno-prawnych nie została przekazana zgodnie z przepisami, właściwym organom administracji publicznej.
Ponadto, zdaniem odwołującego, organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj.: art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2359 ze zm.), poprzez nieprzeprowadzenie dokładnej kontroli zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zaniechanie sprawdzenia wykonywania obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego przez uczestników postępowania.
Mając powyższe na uwadze, B.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i odwołując się o treści art. 105 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie zgodności realizacji budowy budynku produkcyjno-usługowego z decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor wystąpił w dniu 11 marca 2021 r. z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zmiany lokalizacji budynku, a Starosta [...] wydał w dniu [...] marca 2021 r., na podstawie art.36a ust. 1 Prawa budowlanego, decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie lokalizacji budynku. Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2020 r., a decyzja o jej zmianie w dniu [...] kwietnia 2021 r. Zarówno z ustaleń poczynionych podczas kontroli w dniu 31 marca 2021 r., a także z Dziennika Budowy, wynika, że inwestor rozpoczął roboty budowlane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. W dniu 8 stycznia 2021 r. dokonano geodezyjnego wytyczenia, w dniu 1 marca 2021 r. rozpoczęto roboty ziemne, w dniu 8 marca 2021 r. rozpoczęto wykopy pod stopy fundamentowe. Ponieważ inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] r. budowę prowadzono legalnie, zgodnie z przepisami prawa. Z akt sprawy wynika, że inwestor mógł prowadzić roboty budowlane z odstąpieniem od pierwotnego projektu budowlanego w zakresie lokalizacji budynku zanim uzyskał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Projekt budowlany zamienny obejmuje zmianę położenia budynku w stosunku do położenia zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę polegającą na przesunięciu budynku wzdłuż jego dłuższej osi o 3 m. Zgodnie z projektem zamiennym, obiekt po dokonaniu zmiany położenia nie zmienia zakresu oddziaływania na tereny sąsiednie.
Następnie organ, wskazując na nowelizację art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego dokonaną mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., wyjaśnił, że aktualnie istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi wyłącznie odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Wobec tego istotne odstąpienie w zakresie zmiany usytuowania budynku polegające na przesunięciu budynku wzdłuż jego dłuższej osi o 3 m, choć niewątpliwie jest odstąpieniem w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, to nie można uznać aby zwiększało ono obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt jest zaprojektowany, a zatem zakwalifikować je należałoby jako nieistotne. Tymczasem nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia (art. 36a ust. 6 zd. ostatnie Prawa budowlanego).
W ocenie organu drugiej instancji, w sprawie po uwzględnieniu zarówno charakteru inwestycji, a także obecnie obowiązujących norm oraz zakodowanych w nich wartości Prawa budowlanego, nie można uznać analizowanego odstępstwa jako istotnego. Wobec tego, organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, co skutkuje koniecznością stwierdzenia, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone na mocy art. 105 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że kwestia melioracji jako taka nie była przedmiotem prowadzonego postępowania, którego kierunek został zdeterminowany przez wyniki kontroli na budowie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 31 stycznia 2021 r. Zagadnienia stosunków wodno-prawnych nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, zaś uzgodnienia w tym zakresie nie były częścią projektu budowlanego pierwotnego oraz zamiennego. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) określa organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Organ pierwszej instancji posiadając wiedzę o braku właściwości w części dotyczącej zagadnienia melioracji, nie przekazał wniosku odwołującego stosownie do art. 65 k.p.a. organowi właściwemu w sprawie. Na marginesie organ drugiej instancji wskazał na rozbieżności między zapisami w Dzienniku Budowy a protokołem z kontroli z dnia 31 marca 2021 r., podczas której pracownicy organu pierwszej instancji nie odnotowali występowania w miejscu budowy melioracji. Jednak wobec stwierdzonego braku właściwości organu pierwszej instancji co do tej części wniosku, powyższa kwestia pozostaje irrelewantna dla decyzji umarzającej postępowanie.
Końcowo organ wskazał, że nie uwzględnił wniosku J.P. zawartego w piśmie z dnia 14 września 2021 r., aby w świetle decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], nie uznawać B.B. za stronę w postępowaniu, a także faktu, że nie był on uznany za stronę w sprawie pozwolenia na budowę. Krąg stron w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalany na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, podczas gdy przymiot strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego definiuje art. 28 k.p.a.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze B.B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wskazał na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pełny, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że roboty budowlane zgodnie z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz informacją zawartą w dzienniku budowy rozpoczęły się w dniu 8 stycznia 2021 r., podczas gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego co do zmiany lokalizacji budynku została wydana dopiero w dniu [...] marca 2021 r.;
2) art. 65 § 1 w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., czego konsekwencją było nieprzekazanie wniosku z dnia 25 marca 2021 r. o przeprowadzenie kontroli pozwolenia na budowę w zakresie panujących na działce stosunków wodno-prawnych właściwemu organowi administracji publicznej, czego konsekwencja było umorzenie postępowania również w tej części na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.;
3) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do całości zarzutów odwołania oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji należy uznać za co najmniej przedwczesne z uwagi na naruszenie chociażby przepisów postępowania, o których mowa w pkt 1 i 3;
5) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie wnioskodawcy do władzy publicznej, gdyż w wyniku utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. doszło do zaakceptowania przez organy nadzoru budowlanego sytuacji, w której wbrew obowiązkowi wyrażonemu w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane zostały rozpoczęte bez decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto sprawa w części dotyczącej stosunków wodno-prawnych na działce nie została zgodnie z przepisami prawa przekazana właściwym organom.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dokładnej kontroli zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zaniechanie sprawdzenia wykonywania obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego przez uczestników postępowania.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi B.B. wskazał, że decyzja wydana w sprawie jest obarczona nie tylko istotnymi wadami procesowymi, ale i materialnymi, a nadto jest co najmniej przedwczesna. Nie ma racji organ drugiej instancji twierdząc, że skoro inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, to mógł prowadzić roboty budowlane z odstąpieniem od pierwotnego projektu budowlanego w zakresie lokalizacji budynku, zanim uzyskał decyzję zatwierdzająca projekt budowlany zamienny. Skarżący nie podzielił poglądu organu, że odstępstwo w zakresie zmiany usytuowania budynku polegające na przesunięciu budynku wzdłuż jego dłuższej osi o 3 m należy zakwalifikować jako nieistotne. Zmiana lokalizacji obiektu budowlanego na terenie inwestycji, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja, a dokładnie jej obecna lokalizacja, prowadzi do konfliktu pomiędzy budynkiem, który aktualnie powstaje a istniejącą melioracją. W konsekwencji tego inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego. Prawidłowe funkcjonowanie melioracji na działce nr ewid. [...] przekłada się na sprawność funkcjonowania melioracji na działce nr ewid. 191/8 należącej do skarżącego oraz na działkach sąsiadujących. Kwestia melioracji, zdaniem organu drugiej instancji, jako taka nie była przedmiotem prowadzonego postępowania, a zagadnienia stosunków wodno-prawnych nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, zaś uzgodnienia w tym zakresie nie były częścią projektu budowlanego pierwotnego oraz zamiennego. Organ drugiej instancji przyznał jednak, że organ pierwszej instancji powziąwszy wiedzę o swoim braku właściwości w części dotyczącej zagadnienia melioracji, nie przekazał wniosku skarżącego, stosownie do art. 65 k.p.a., organowi właściwemu w sprawie. Organ odwołał się do protokołu kontroli z dnia 31 marca 2021 r., wskazując, że pracownicy organu pierwszej instancji nie odnotowali występowania w miejscu budowy melioracji. Niewątpliwie – jak wskazał skarżący – w pierwszym zdaniu protokołu kontroli napisano: "nie stwierdzono w obecnym stanie realizacji budowy występowania melioracji", ale jednocześnie napisano także, że "J.P. jako inwestor również potwierdza istnienie melioracji w miejscu wskazanym przez kierownika budowy, zgodnie z zapisem w Dzienniku Budowy. J.P. oświadcza, że instalacja melioracji od strony północnej budynku biurowego biegnie w kierunku działki nr ewid. 191/8 B.B.". Poza tym biegły hydrogeolog w opinii sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Ł. (sygn. [...]) ustalił, że zbierak melioracji przechodzącej z działki nr ewid. 191/8 biegnie po działce nr ewid. [...], równolegle do granicy z działką nr ewid. 191/8 i nie przechodzi na nią. Powyższe nie oznacza jak twierdzi organ, że w miejscu budowy nie występuje melioracja, lecz że znajduje się w ziemi i na dzień spisania protokołu kontroli nie została odkopana.
Następnie skarżący ponownie zwrócił uwagę, że decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego i zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie lokalizacji budynku została wydana w dniu [...] marca 2021 r. Z kolei zgodnie z treścią Dziennika Budowy wytyczenie budynku przez geodetę z uwzględnieniem zmian co do lokalizacji budynku wprowadzonych na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2021 r. miało miejsce już w dniu 8 stycznia 2021 r., a wykonanie fundamentów, stop i ław fundamentowych z uwzględnieniem zmian co do lokalizacji budynku wprowadzonych na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2021 r. miało miejsce już w dniu 8 marca 2021 r. Tymczasem, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie robót budowlanych następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi jest w szczególności wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie (art.41 ust. 2 Prawa budowlanego). W tej sytuacji, roboty budowlane z uwzględnieniem zmian wprowadzonych na mocy decyzji z dnia [...] marca 2021 r. zostały rozpoczęte jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zgodnie z Dziennikiem Budowy wytyczenie budynku przez geodetę z uwzględnieniem zmian co do lokalizacji budynku miało miejsce jeszcze w styczniu 2021 r. Skarżący kierując do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dnia 19 marca 2021 r. wniosek o pilne podjęcie kontroli, zgłosił żądanie nie tylko podjęcia pilnej kontroli zgodności z prawem oraz pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem zamiaru budowy prowadzonej na działce nr [...], ale ponadto o podjęcie kontroli pozwolenia na budowę albo zgłoszenia zamiaru budowy na tejże działce w zakresie uzgodnienia sposobu rozwiązania konfliktu pomiędzy planowaną budową a istniejącą melioracją na działce. Nadto, skarżący w piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r. złożył wniosek o przeprowadzenie kontroli w przedmiocie tego, czy po ujawnieniu w dniu 12 marca 2021 r., jak to wynika z wpisu w Dzienniku Budowy, faktu istnienia w miejscu wznoszonego na działce budynku funkcjonującej melioracji, inwestor przedłożył uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wody Polskie sposobu rozwiązania kolizji pomiędzy wznoszonym budynkiem, a istniejącą melioracją w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 11 marca 2021 r. o zatwierdzenie projektu zamiennego, a zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. W ocenie skarżącego, wskazane uchybienia świadczą o tym, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone wbrew zasadom wyrażonym w art. 84a Prawa budowlanego, co w sposób oczywisty doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) wspieranej przez zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z uwagi na powyższe uchybienia, jakich dopuścił się organ drugiej instancji przy rozpoznaniu sprawy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, decyzja organu drugiej instancji nie może się ostać i winna zostać uchylona w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Uczestnik postępowania – J.P. w piśmie z dnia 4 lutego 2022 r. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że skarga opiera się na nieprawdziwych faktach i w sposób nieuprawniony interpretuje dokumenty w sprawie. J.P., jako inwestor prace rozpoczął w styczniu 2021 r. na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, że inwestor postanowił dokonać zmian w projekcie, wszelkie działania, czyli pierwsze wyznaczenie przez geodetę, zdjęcie humusu, drobne prace ziemne jak też częściowe wykonanie stop fundamentowych były realizowane wyłącznie w zakresie określonym pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozostałe prace wykonywane były dopiero po uzyskaniu prawomocnej i ostatecznej decyzji zamiennej, tj. po dniu [...] marca 2021 r. Jak stwierdził J.P., ze skarżącym pozostaje w konflikcie od kilku już lat. Skarżący przy granicy z działką J. P. postawił kamerę, która skierowana jest na jego działkę. Dokumentacja zgromadzona w sprawie nie potwierdza w żadnym zakresie twierdzeń skarżącego.
W piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. B.B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaprzeczył twierdzeniom inwestora, że do czasu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego z dnia [...] marca 2021 r., prace budowlane były wykonywane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego, potwierdza to decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz zapisy w Dzienniku Budowy. Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu 18 grudnia 2020 r. Z kolei z Dziennika Budowy wynika, że wytyczenie budynku przez geodetę miało miejsce w dniu 8 stycznia 2021 r., a wykonanie fundamentów, stop i ław fundamentowych w lokalizacji tożsamej z ustaloną dopiero decyzją z dnia [...] marca 2021 r. miało miejsce już w dniu 8 marca 2021 r. W dniu 19 marca 2021 r. wykonano betonowanie fundamentów. Później budowa była kontynuowana w tym miejscu, czyli w miejscu, w którym ją rozpoczęto i finalnie budynek został wzniesiony w miejscu zatwierdzonym dopiero decyzją z dnia [...] marca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Inwestor o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego w zakresie zmiany lokalizacji budynku wystąpił w dniu 11 marca 2021 r. Tym samym, mimo wydania w dniu [...] marca 2021 r. decyzji zatwierdzającej projekt zamienny co do lokalizacji budynku, był on wznoszony w tym samym miejscu, w którym zaczęto prace w dniu 8 marca 2021 r. Świadczy to zatem o tym, że budynek ten od początku, czyli od dnia 8 marca 2021 r. był wznoszony w miejscu zatwierdzonym dopiero decyzją z dnia [...] marca 2021 r., a zatem w miejscu niezgodnym z pierwotnie wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tymczasem, realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeżeli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Budowa na działce nr ewid. [...] od dnia 8 marca 2021 r. była prowadzona i została zrealizowana w miejscu wynikającym dopiero z decyzji z dnia [...] marca 2021 r., a zatem do dnia gdy decyzja ta stała się ostateczna, prace były wykonywane niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę.
J.P. i U.P. w pismach z dnia 5 maja 2022 r. oświadczyli, iż podtrzymują stanowisko zawarte w ww. piśmie J.P. w całości, wskazując, że żaden z przytoczonych dowodów przez skarżącego nie stanowi dowodu na tezy, które były podstawą złożenia skargi. Prowadzenie jakichkolwiek prac na działce, w tym wskazanych w Dzienniku Budowy przed wydaniem decyzji zamiennej, sankcjonowała prawomocna i ostateczna decyzja pierwotna. Żaden z dowodów przedstawionych nie potwierdza tego, że inwestor przekroczył zakres prac wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący kwestionuje, że w trakcie realizacji inwestycji są prace takie, jak usunięcie wierzchniej warstwy gruntu (humusu) lub wytycznie i nawet wykonanie części wykopów, które wynikają z pierwotnego projektu, ale są zbieżne z projektem zamiennym lub wręcz wykonanie, których skutkowało ich zasypaniem po wydaniu decyzji zamiennej. Z uwagi na trudne relacje z sąsiadem, które skutkują wieloma procesami administracyjnymi i procesem z zakresu prawa cywilnego dotyczącym odszkodowania, inwestor stara się wszelkie inwestycje realizować zgodnie z przepisami prawa i na podstawie prawidłowo wydawanych decyzji. Taka sytuacja miała miejsce przy realizacji inwestycji, która jest przedmiotem skargi. Pomimo tego, że teren ma plan miejscowy i sąsiad nie powinien mieć statusu strony, uzyskał ją powołując się na rzekome zmiany w melioracji, która rzekomo dotyczyła też jego nieruchomości. W toku postępowania ustalono bezsprzecznie, że na granicy działek jest dział wodny, a dostęp do dokumentacji budowlanej sąsiad uzyskał na drodze wprowadzenia w błąd pracowników organu pierwszej instancji. W toku kolejnych postępowań inwestor zgłaszał, że skarżący nie ma statusu strony i jego wnioski w postępowaniach administracyjnych winny być oddalane. W sprawie – zdaniem U. i J.P. – sąd powinien ocenić, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony.
W piśmie z dnia 20 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na pisma J. i U.P. z dnia 5 maja 2022 r. wskazał, że opierają się one na nieprawdziwym twierdzeniu, że do czasu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego to prace budowlane były wykonywane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczały się do zdjęcia wierzchniej warstwy gruntu (humusu), wytyczeniu i nawet wykonania części wykopów pod fundamenty, które miałyby zostać zasypane w części, w jakiej nie pokrywały się z umiejscowieniem fundamentów według projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. Wobec tego pełnomocnik podtrzymał zgłoszony w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów, tj.:
- odpisu decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego, który został nią zatwierdzony, w szczególności dla wykazania faktu lokalizacji budynku, na którego budowę na działce [...] udzielono pozwolenia;
- odpisu decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz projektu budowlanego zamiennego, który został nią zatwierdzony, w szczególności dla wykazania faktu zmiany przedmiotową decyzją lokalizacji budynku wznoszonego na działce [...] w stosunku do lokalizacji zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę, daty w jakiej J.P. wystąpił z wnioskiem o zmianę lokalizacji budynku jaki miałby być wzniesiony na działce [...];
- odpisu Dziennika Budowy, w szczególności dla wykazania faktu wznoszenia budynku na działce nr ewid. [...] od dnia 8 marca 2021 r. w miejscu zatwierdzonym dopiero decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego, a zatem w miejscu niezgodnym z pierwotnie wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Nadto, pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentu, tj.:
- decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], w szczególności dla wykazania faktu uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] pozwoleniu na budowę, jak i przyczyn uchylenia ww. decyzji Wojewody, tj. z uwagi na pominięcie B.B. jako strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę mimo, że budowa na tej działce ma wpływ na nieruchomość należącą do B.B. (tj. działkę nr ewid. 191/8), a zatem miał on interes prawny w udziale w tym postępowaniu,
- decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], w szczególności dla wykazania faktu uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt zamienny i zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, jak i przyczyn uchylenia ww. decyzji Wojewody tj. z uwagi na pominięcie B.B. jako strony postępowania o zatwierdzenie projektu zamiennego i zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem miał on interes prawny w udziale w tym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl/).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić realizację warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 22 marca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że organ i uczestnicy postępowania, z wyjątkiem strony skarżącej, nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni w drodze zarządzenia z dnia 26 kwietnia 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron i uczestników postępowania w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i zapewniono im możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 22 marca 2022 r.).
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co tym samym uzasadnia oddalenie skargi.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie realizacji przez J.P. budowy prowadzonej na działce nr ewid. [...], obr. [...] [...] gm. B..
Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wydana na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Określona w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, tj. przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania, występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści; gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu, analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, iż działając w oparciu o art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie kroki zmierzające do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmujące kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.
W rozpoznawanej sprawie po wszczęciu postępowania organ nadzoru budowlanego w ramach czynności wyjaśniających ustalił, że inwestor – J.P. realizował budowę budynku produkcyjno-usługowego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Projekt zamienny, a w konsekwencji zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, odnosił się do zmiany lokalizacji budynku produkcyjno-handlowego, który został przesunięty o 3 m. Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna z dniem 18 grudnia 2020 r. Z zapisów Dziennika Budowy wynika, że w dniu 8 stycznia 2021 r. inwestor rozpoczął budowę, bowiem w tej dacie dokonano wytyczenia budynku produkcyjno-handlowego. Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, rozpoczęcie budowy następuje bowiem z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Natomiast pracami przygotowawczymi jest m.in. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie (art. 41 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego).
Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że w dniu 11 marca 2021 r. inwestor wystąpił do organu z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zmiany lokalizacji budynku produkcyjno-usługowego (przesunięcie o 3 m). Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. zatwierdził projekt zamienny i zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę we wnioskowanym zakresie. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę stała się ostateczna z dniem 13 kwietnia 2021 r.
Jednocześnie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, a nadto z zestawienia dat wynika, że inwestor rozpoczął realizację obiektu w kształcie określonym w decyzji o zmianie projektu budowlanego jeszcze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o zmianie projektu budowlanego. Jednakże w świetle treści art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie (obowiązującym po dniu 19 września 2020 r.), zmiana projektu zagospodarowania działki lub terenu (czyli m.in. zmiana lokalizacji realizowanego budynku), która nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, nie stanowi istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd podziela pogląd organów administracji obu instancji, że przesunięcie budynku wzdłuż jego dłuższego boku o 3 m nie zwiększyło obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt jest realizowany, zatem choć niewątpliwie wspomniane odstępstwo jest odstępstwem od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, nie ma ono charakteru istotnego, zatem nie obliguje organów nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych i przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Innymi słowy, nawet jeśli inwestor przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę podjął działania w celu realizacji obiektu w nowym kształcie, nie skutkuje to – w stanie faktycznym sprawy – naruszeniem prawa wymagającym ingerencji organów nadzoru budowlanego.
Z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że planowana inwestycja – poza zmianą związaną z lokalizacją – przebiegała zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie w tym zakresie skutkowało koniecznością uznania, że prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela pogląd organów obu instancji w tym zakresie. Organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy.
W świetle powyższego, w pełni zasadne było zatem umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności realizacji inwestycji jako bezprzedmiotowego, gdyż organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają prawa ingerować i zobowiązane są do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1364/11; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl/). Organy nadzoru budowlanego nie posiadają także kompetencji do badania prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani decyzji o zmianie tegoż pozwolenia.
Reasumując, prawidłowo postąpił organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, uznając, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego.
W kontekście powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pełny, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że roboty budowlane zgodnie z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz informacją zawartą w dzienniku budowy rozpoczęły się w dniu 8 stycznia 2021 r., podczas gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego co do zmiany lokalizacji budynku została wydana dopiero w dniu [...] marca 2021 r. W świetle wcześniej wskazanych uwag należy zaakcentować, że żaden z organów administracji nie pominął powyższej okoliczności związanej z datą rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie jej konsekwencje prawne ocenił zgoła odmiennie niż skarżący. W sprawie zmiana lokalizacji budynku produkcyjno-usługowego w świetle wcześniejszych uwag nie stanowiła istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę.
W treści skargi jej autor wskazał także na naruszenie art. 65 § 1 w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czego konsekwencją było nieprzekazanie wniosku z dnia 25 marca 2021 r. o przeprowadzenie kontroli pozwolenia na budowę w zakresie panujących na działce stosunków wodno-prawnych właściwemu organowi administracji publicznej, czego konsekwencją było umorzenie postępowania również w tej części na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niewątpliwie organ nadzoru budowlanego po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania odnoszącego się do zagadnień pozostających poza jego właściwością (czyli jak w sprawie do stosunków wodnych na gruncie) powinien w tym zakresie wniosek przekazać do organu właściwego w trybie art. 65 k.p.a. Bezspornie organ tego nie uczynił, ale w ocenie Sądu, jest to naruszenie pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie i jako takie nie może stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nawet gdyby organ nadzoru budowlanego przekazał wniosek w zakresie melioracji do organu właściwego, to postępowanie w sprawie realizacji obiektu prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nadal było bezprzedmiotowe. Nie bez znaczenia w tym zakresie jest także okoliczność, że skarżący już na etapie postępowania administracyjnego był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który dysponując odpowiednią wiedzą i zmierzając do tego, aby właściwy organ zbadał kwestię stosunków wodnych na gruncie, mógł skierować odpowiedni wniosek do właściwego organu.
Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do całości zarzutów odwołania oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienia decyzji obu instancji odpowiadają zatem wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., bowiem treść uzasadnienia decyzji przedstawia szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazuje i wyjaśnia przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie umożliwia stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd.
Z opisanych powodów Sąd nie podzielił zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Także wbrew zarzutom skargi Sąd w sprawie nie dopatrzył się naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie wnioskodawcy do władzy publicznej, gdyż w wyniku utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. doszło do zaakceptowania przez organy nadzoru budowlanego sytuacji, w której wbrew obowiązkowi wyrażonemu w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane zostały rozpoczęte bez decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto sprawa w części dotyczącej stosunków wodno-prawnych na działce nie została zgodnie z przepisami prawa przekazana właściwym organom. W sprawie nie doszło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu czy do naruszenia jakiejkolwiek innej zasady postępowania administracyjnego. W przeprowadzonym postępowaniu realizując zasadę prawdy obiektywnej, podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przez wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa, które nie jest zgodne z wolą i oczekiwaniem strony, nie stanowi naruszenia powołanych norm proceduralnych bez względu na subiektywne odczucia strony. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż subiektywne odczucia skarżącego w zakresie braku zaufania do organu prowadzącego postępowanie, nie mogą przesądzać o naruszeniu tego przepisu procesowego.
Również z powyższych powodów Sąd nie podzielił zawartego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dokładnej kontroli zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zaniechanie sprawdzenia wykonywania obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego przez uczestników postępowania.
Końcowo, odnosząc się do zarzutów uczestnika postępowania J.P. Sąd podzielił pogląd organów nadzoru budowlanego, że krąg stron postępowania w sprawie wynika z art. 28 k.p.a., a nie jak na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdzie przymiot strony powiązany jest z obszarem oddziaływania obiektu.
Natomiast odnosząc się do wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącego z dnia 20 maja 2022 r. i uprzednio w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. należy wyjaśnić, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i zmianie pozwolenia na budowę. Wśród akt administracyjnych jest także Dziennik budowy. Odnosząc się natomiast do faktu uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zmianie tegoż pozwolenia należy wyjaśnić, że żaden z organów nadzoru budowlanego nie kwestionował faktu, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Sąd nie kwestionuje tego stanowiska, ale mimo to okoliczność wynikająca z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosząca się do postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wskazane dowody nie spełniały przesłanek warunkujących ich dopuszczenie na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
dc