II SA/Łd 1007/22

II SA/Łd 1007/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tomasz Furmanek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 1b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 31 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 20 września 2022 r. nr SKO.4141.392.22 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 1007/22
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 10 czerwca 2022 r. odmawiającą W. K. (dalej: skarżący, strona) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że w dniu 10 maja 2022 r. W. K., zwrócił się do MOPS w B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką – M. K..
Decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r. Dyrektor MOPS w B., działając z upoważnienia Burmistrza B., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W treści uzasadnienia, powołując się na art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.- dalej u.ś.r.), organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca nie spełnia wymaganych prawem przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Od decyzji organu instancji strona wniosła odwołanie.
Organ odwoławczy przypomniał, że matka wnioskodawcy – M. K. (ur. 5 stycznia 1931 r.) legitymuje się orzeczeniem, wydanym na stałe, o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy (Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 grudnia 2020 r.). Niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 marca 2020 r. Oznacza to, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy uznał, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, że pominięcie przez organ pierwszej instancji derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy i oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką na przesłance wieku powstania niepełnoprawności stanowiło naruszenie prawa materialnego, którego postać (wadliwe ustalenie zakresu i treści obowiązywania podstawy materialnoprawnej sprawy) bezpośrednio wpłynęła na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że oparcie odmowy art. 17 ust. 1b u.ś.r. było błędne i jednocześnie wskazał, że podstawową przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź jej niepodejmowanie, będące w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.
Mając na uwadze powyższe podkreślono, że zakres opieki został ustalony m. in. na podstawie oświadczenia W. K. złożonego w dniu 30 maja 2022 r., oświadczenia B. K. (żony skarżącego) złożonego w dniu 6 czerwca 2022 r., oświadczenia W. K. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia z dnia 8 sierpnia 2022 r. oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 8 sierpnia 2022 r.
W ocenie Kolegium, pomimo posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia równoważnego stwierdzeniu znacznego stopnia niepełnosprawności, zakres sprawowanej opieki nie wyklucza zarobkowania przez W. K. oraz nie wymaga jego całodobowej obecności przy niepełnosprawnej matce.
W ocenie organu większość z czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym oraz oświadczeniach nie wymaga ani codziennej, ani wielogodzinnej w ciągu dnia obecności wnioskodawcy. Podkreślono, że faktyczną opiekę wykonuje nie skarżący, lecz jego żona B. K. . Matka skarżącego porusza się o lasce, ale samodzielnie, bez pomocy innych osób korzysta z toalety, proste czynności higieny osobistej również jest w stanie wykonać samodzielnie, jest też w stanie samodzielnie skorzystać z posiłków przygotowanych przez żonę skarżącego, a nawet przygotować sobie prosty posiłek sama. Wnioskodawca nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego (niepełnosprawna nie jest osobą leżącą, pampersowaną, cewnikowaną), nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi.
Zdaniem organu zakres samodzielności matki wnioskodawcy, choć ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Pomoc skarżącego, zasadniczo sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Sprawowana opieka w stanie faktycznym sprawy stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie, a jej zakres nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu wykonywaniu pracy zarobkowej.
Podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, codzienne, ale wyłącznie przez część doby, świadczenie pomocy w prowadzeniu i utrzymaniu w należytym stanie gospodarstwa domowego.
Wskazano, że należy odróżnić świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego (np. dziecka względem rodzica) od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja osoby niepełnosprawnej i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku nawet codzienna pomoc, której nie można jednak uznać za opiekę, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy.
W okolicznościach sprawy, zdaniem Kolegium, uzasadnione jest stwierdzenie organu pierwszej instancji braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad matką a tym, że skarżący nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia. Nie uznano równocześnie, że to właśnie opieka nad matką, z racji czasochłonności i jej niezbędności, uniemożliwia skarżącemu aktywność zawodową. Skarżący nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia matki żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Na decyzję z dnia 20 września 2022 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:
– zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.
– zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 73 5 ze zm. – dalej k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a pogorszającym się stanem zdrowia jego matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z pola widzenia organu nie powinna znikać również okoliczność, iż od chwili, w której konieczne stało się sprawowanie opieki nad matką skarżącego, opieka ta jest sprawowana przez niego. Fakt niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego jest spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie strony nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by przez większość czasu mogła ona funkcjonować samodzielnie. Tym samym, wbrew temu co twierdzi organ II instancji bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką zachodzi - skarżący z uwagi na zły stan zdrowia matki nie ma możliwości świadczenia pracy chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ocenie strony niezasadne jest przy tym założenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach wyłącznie innych czynności niż czynności związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować, jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem, mogą wypełniać cały dzień.
Na ocenę sprawowania przez skarżącego opieki nad matką, nie powinien rzutować fakt okazjonalnego (sporadycznego) korzystania z pomocy żony skarżącego B. K., która zajmuje się teściową podczas nieobecności skarżącego, który zmuszony jest załatwiać wszelkie sprawy urzędowe czy zakupy. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji, w ocenie skarżącego, jest stały i długotrwały.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie strony złożyły zgodny wniosek o jej rozpoznanie w omawianym trybie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. A zatem rolą sądu administracyjnego jest zbadanie, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd administracyjny co do zasady nie sprawdzi postępowania dowodowego i orzeka na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy.
W kontrolowanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo orzekły o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Niewątpliwie rację ma Kolegium w zakresie, w jakim uznało, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając, że brak ustalenia daty powstania niepełnosprawności u matki wnioskodawcy w orzeczeniu o niepełnosprawności może stanowić przesłankę odmownego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrażone w tym zakresie stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i aprobuje. Została ona wypracowanna na kanwie wyroku z 21 października 2014 r. K 38/13, którym TK orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W
Jednocześnie organ pierwszej instancji w wydanej decyzji stwierdził, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ stwierdził, że brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił motywy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i jako trafne ocenił brak bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaną opieką nad matką. Organ drugiej instancji stwierdził bowiem, że opieka sprawowana przez skarżącego nad niepełnosprawną mamą nie ma charakteru stałej lub długotrwałej, a wręcz jak przyjęło Kolegium nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia matki żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Nie jest to opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącego.
Wobec powyższego dla dokonania oceny legalności wydanych na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięć organów obu instancji wyjaśnić trzeba, że problematyka rozważanego świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).
Z przywołanego unormowania wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Ta cecha różni świadczenie pielęgnacyjne od uregulowanego w art. 16a u.ś.r. specjalnego zasiłku opiekuńczego (który to zasiłek skarżący pobiera, a w trakcie postępowania oświadczył o możliwości rezygnacji z tej formy pomocy, w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) , stanowiącego wsparcie dla osób, które pozostają niezatrudnione, bez względu na to, czy prowadzi do tego rezygnacja, czy niepodejmowanie pracy zarobkowej, z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.
W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Co istotne przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. dla spełnienia warunku sprawowania opieki stałej lub długotrwałej nie wymaga wspólnego zamieszkiwania opiekuna i podopiecznego, jak również nie wymaga sprawowania opieki w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę.
Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2178/20 (Lex nr 3243328) wymóg ten nie jest również związany z żadnym etatowym (godzinowym) sprawowaniem opieki. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obok faktycznie realizowanej opieki i pomocy, istotna pozostaje także gotowość osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do udzielenia pomocy osobie niepełnosprawnej w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia.
Permanentny stan takiej gotowości uniemożliwiałby podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Również w wyroku z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1049/19 (Lex nr 3047268) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą sprawowana jest opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 371/20 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zarówno określenie "stała" lub "długoterminowa" są pojęciami charakteryzującymi czas, okres sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. NSA podkreślił jednocześnie, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia właściwych organów o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat wskazanego wcześniej celu tej regulacji. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego. Treść normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie stanowi również jako warunku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczności sprawowania opieki całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa do skorzystania ze wsparcia innych osób. Nawet bowiem w przypadku konieczności przebywania z podopiecznym nieprzerwanie całą dobę, bez możliwości nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie z powodu braku jej samodzielności wynikającego z niepełnosprawności, doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe wykonywanie tej opieki bez pomocy innych osób, choćby z uwagi na potrzebę zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych opiekuna.
Z kolei w wyroku z 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok sądu wojewódzkiego, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury i wypracowane na ich tle rozumienie pojęcia "sprawowanie opieki", o którym stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Uznać należy za trafne, bo poparte dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy, stanowisko organu odwoławczego, sprowadzającego się do konstatacji o ograniczonym zakresie czynności, wykonywanym przez skarżącego przy opiece nad matką.
Z akt sprawy wynika, że matka skarżącego jest wdową mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z wnioskodawcą oraz jego żoną – B. . Z oświadczenia wnioskodawcy z dnia 30 maja 2022 r. (dokument nr 5, w aktach administracyjnych organu I instancji) wynika, że zawozi on matkę do lekarza, wykupuje jej leki, robi zakupy. Skarżący oświadczył, że od ponad 9.5 lat nie podejmował żadnego zatrudnienia. Dodał, że zarówno żyjące dzieci matki skarżącego jak i wnuki odwiedzają M. K. i wspomagają ją w codziennych czynnościach. W oświadczeniu z 8 sierpnia 2022 r. wskazał, że faktyczną opiekę (bytową i pielęgnacyjną) nad matką sprawuje synowa (żona skarżącego). Skarżący pomaga przy kąpieli matki (wejście i wyjście z wanny), ale czynności higieniczne, tj. mycie wykonuje jego żona, gdyż jego matka woli, aby te czynności wykonywała kobieta. Nie ma potrzeby regularnego wożenia M. K. do lekarza, gdyż wizyty umawiane są telefoniczne i lekarz przyjeżdża do domu. Matka skarżącego przyjmuje leki przeciwbólowe, które on wykupuje 1-2 razy w miesiącu. Zakupy robi jego żona, a on czasami jej towarzyszy.
B. K. w dniu 6 czerwca 2022 r. oświadczyła (dokument nr 6, w aktach administracyjnych organu I instancji), że opieka nad teściową (M. K.) polega na praniu odzieży, bielizny, bielizny pościelowej, zmianie pościeli, pomoc w posprzątaniu pokoju, zrobieniu zakupów, czy ugotowaniu obiadu, który żona skarżącego przygotowuje dla całej rodziny. Wymaga pomocy przy kąpieli. Logicznie i zrozumiale wyraża własne potrzeby. Bliska rodzina (synowie i wnuki) odwiedzają ją systematycznie i wspierają w czynnościach i obowiązkach życia codziennego.
Koresponduje to z wyjaśnieniami samego skarżącego (oświadczanie z 8 sierpnia 2022 r. załączone do rodzinnego wywiadu środowiskowego), który oświadczył, że opiekę nad matką sprawuje żona ("faktyczną opiekę nad moją mamą, bytową jak i pielęgnacyjną sprawuje maja żona").
W tym stanie rzeczy, za godny podzielenia należy potraktować wniosek organu odwoławczego, zgodnie z którym okoliczność, że skarżący 1-2 razy w miesiącu wykupi leki, pomaga przy kąpieli i czasem uczestniczy w zakupach nie pozwalają na przyjęcie, że zakres tej opieki uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia
Z akt sprawy wynika też, że matka skarżącego prosty posiłek potrafi przygotować samodzielnie. Samodzielnie również wykonuje czynności higieniczne, potrafi skorzystać z toalety, czy łazienki, ubiera się i rozbiera, myje, przygotowuje się do snu, spożywa posiłki. Sama też aplikuje sobie leki. Porusza się przy pomocy laski, tak w mieszkaniu, jak i na zewnątrz. Logicznie i zrozumiale wyraża własne potrzeby.
W ocenie Sądu zakres i częstotliwość opieki wykonywanej przez skarżącego (główne czynności, w których niezbędna jest pomoc skarżącego ograniczają się do pomocy podczas kąpieli i pomoc w zakupach) pozwala na podjęcie pracy.
W świetle zgormadzonego materiału dowodowego nie sposób zgodzić się również z argumentacją skargi, że skarżący jedynie okazjonalnie korzysta z pomocy żony przy opiece nad matkę. W ocenie Sądu, złożone w trakcie postępowania wyjaśnienia, wskazuję na sytuację wręcz przeciwną – to skarżący sporadycznie pomaga żonie w opiece nad matką (teściową).
Podobnie argument autora skargi, zgodnie z którym fakt nie podejmowania przez skarżącego jest spowodowany konieczności opieki nad niepełnosprawną matką nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Skarżący w dniu 30 maja 2022 r. nie wskazał, że powodem długotrwałego niepodejmowania zatrudnienia jest opieka nad matką (podał, że nie potrafi racjonalnie wytłumaczyć dlaczego od 9,5 roku nie pracuje).
Wobec niemożności przyjęcia tezy, że niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia jest spowodowane potrzebą opieki nad matką, zupełnie niezrozumiały – w ocenie Sądu - jest argument skargi, zgodnie z którym niepodejmowanie zatrudnienia wynika z samego faktu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (s. 5 skargi "z uwagi na orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, dalece rażące jest twierdzenie Organu II instancji, że nie zachodzi przesłanka niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki".).
Okoliczności niniejszej sprawy powodują, że w pełni uzasadniony jest natomiast wniosek organu, że sprawowana przez skarżącego opieka nad matką nie wyklucza, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, podjęcia przez niego zatrudnienia. Łącząc zakres omówionych powyżej czynności skarżącego w ramach opieki nad niepełnosprawną matką z faktem, że skarżący ostatni raz podjął zatrudnienie w 2014 r. (a niepełnosprawność matki datowana jest od 2020 r) prowadzi do uprawnionej konkluzji, że związek przyczynowo – skutkowy między zaprzestaniem lub niepodejmowaniem pracy, a opieką nad niepełnosprawną, w niniejszej sprawi, nie istnieje.
Wobec tego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza B., nie naruszyły norm prawa materialnego (w tym wskazanego w skardze art. 17 ust. 1 pkt 4), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – z uwagi na powyżej omówione przyczyny.
Sąd nie dopatrzył się również uchybienia organu w interpretacji tego przepisu z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej. Nadto przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom prawa. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącego, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dj