II SA/Łd 1002/22

II SA/Łd 1002/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, 2 i 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Lubochnia z dnia 30 marca 2022 r. nr LII/318/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Lubochnia w 2022 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Lubochnia na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
W dniu 30 marca 2022 r. Rada Gminy Lubochnia, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572) - zwanej u.o.z., podjęła uchwałę nr LII/318/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Lubochnia w 2022 roku.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalania miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów dotyczących zakupu karmy, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących,
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. zwierząt poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnych organizacji społecznych i pozarządowych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Lubochnia będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie w § 2 ust. 3 pkt 4 załącznika do uchwały,
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 8 ust. 1 załącznika do uchwały zakresu zadania własnego gminy w postaci usypiania ślepych miotów wyłącznie do psów i kotów, podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, które dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko psów i kotów,
4. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 12 ust.1 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:
a) brak wskazania środków finansowych na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt,
b) brak wskazania środków finansowych na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt,
c) brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt,
d) brak wskazania środków finansowych na usypianie ślepych miotów,
e) brak wskazania środków finansowych na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, analiza § 4 ust. 1 załącznika do uchwały wskazuje, że został on uchwalony z istotnym naruszeniem prawa i dodał, że w treści tego § 4 ust. 1 Rada ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że opieka nad wolno żyjącymi kotami będzie opieka nad wolno żyjącymi kotami polegać będzie na np. identyfikowaniu i monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących, zapewnieniu dokarmiania oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania, w miarę możliwości zapewnienia miejsca schronienia, w szczególności na okres zimowy. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości i tym samym nie wiadomo, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy czy też nie wskazano miejsca schronienia na okres zimowy. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Odwołując się do orzecznictwa pełnomocnika strony skarżącej wskazał, że zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań stanowi istotne naruszenie prawa.
Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że powyższe rozważania mają także zastosowanie do § 2 ust. 3 pkt 4 i § 4 ust. 2 załącznika do uchwały. W jego ocenie, nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że poszczególne zadania będą wykonywane przy współpracy z organizacjami społecznymi czy też pozarządowymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Ze względu na to, że każdy program jest tworzony na jeden rok, to jak wskazano w orzecznictwie, musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, a zatem powinien zawierać wskazanie konkretnych organizacji, które będą współpracowały przy wykonywaniu zadań ustawowych. W tym przypadku zaś ponownie mamy do czynienia z ogólnym postulatem niewypełniającym delegacji ustawowej.
Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, regulacja przyjęta przez Radę Gminy Lubochnia w § 8 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., poprzez ograniczenie zabiegu usypiania ślepych miotów jedynie do psów i kotów. Rada Gminy uchwalając niniejszą regulację powinna mieć na względzie przede wszystkim treść art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Dyspozycja wspomnianego przepisu stanowi, że program obejmuje w szczególności usypianie ślepych miotów. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nakłada na gminę obowiązek zapewnienia usypiania ślepych miotów wszystkich zwierzętom, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt dwóch gatunków: pies i kot. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty, Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu. Zatem regulacja ta w zakresie wyrazów "psów i kotów" wprowadza ograniczenie, którego kompetencja nie wynika z treści wskazanego art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. W odniesieniu do powyższego pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Kolejny z zarzutów odnosi się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, w § 12 ust. 1 załącznika do uchwały Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, przepisem § 12 ust. 1 załącznika do uchwały Rada nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne zadania, a niektóre z nich całkowicie pominęła. Ujęcie wskazanych wyżej kwot w sposób łączny dla wielu zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe sądów administracyjnych poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Lubochnia wskazała tylko wydatki na odławianie i umieszczanie bezdomnych zwierząt w schronisku, a także na opiekę nad wolnożyjącymi kotami, a w pozostałym zakresie zdecydowała się ująć wydatki zbiorczo, co w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Z takiego zapisu załącznika do uchwały w żaden sposób nie wynika bowiem, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności – co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach.
Nadto pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 uo.z. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną i wniósł o nieobciążanie Rady Gminy Lubochnia kosztami postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 147 § 7 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Należy także wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr LII/318/22 Rady Gminy Lubochnia z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Lubochnia w 2022 roku. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do wskazywanego w skardze naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 6 oraz ust. 6 u.o.z., konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.
Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) - dalej jako: "u.s.g." – oraz art. 11a ust. 1 u.o.z., który wskazuje, iż rada gminy, wypełniając ustanowiony w art. 11 ust. 1 u.o.z. obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że elementy gminnego programu wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. mają charakter obligatoryjny. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego a w ramach udzielonej delegacji ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej przekazanych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona do aktów planowania. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, żeby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany poprzez m.in. oddanie zwierzęcia do właściwego schroniska, zawiezienie poszkodowanego zwierzęcia w przypadkach zdarzeń drogowych do lekarza weterynarii czy też w przypadku adopcji otrzymanie rekompensaty części kosztów utrzymania zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r., I OSK 66/21, Lex nr 3421405).
Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak to już zostało powiedziane, uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
W orzecznictwie wskazuje się, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Aby zapewniać skuteczną realizację zadań gminy, program powinien w sposób konkretny określać jak gmina będzie je wykonywała, w szczególności biorąc pod uwagę, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Zadania gminy, wobec zmieniających się warunków, muszą być zatem adekwatne do okoliczności występujących w gminie w danym roku. Do takich konkluzji prowadzi celowościowa wykładnia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która każe brać pod uwagę potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt oraz periodyczny charakter programu. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, jeżeli pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania lub nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadania wskazane w programie. Ustalenie w programie danych jego wykonawców, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określenie danych konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19, WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19).
Odnosząc powyższe do programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Lubochnia w 2022 roku należy wskazać, że wymogu precyzyjnego określenia podmiotu oraz sposobu realizacji zadania objętego programem nie spełnia przepis § 4 ust. 2, który stanowi, że sprawowanie opieki nad kotami wolnożyjącymi realizowane jest także przez organizacje pozarządowe poprzez realizację zadań publicznych obejmujących opiekę nad kotami wolnożyjącymi oraz podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolnożyjących.
W ocenie Sądu Wojewoda Łódzki trafnie wskazał na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Podnosi się, że duża zmienność okoliczności, w tym populacji wolno żyjących kotów oraz miejsc ich przebywania i legowisk a także zmienność liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dostosowywania go do aktualnych warunków i potrzeb. Postanowienia programu winny zatem te zmienne warunki uwzględniać oraz cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.
W ocenie Sądu, regulacja zawarta w § 4 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2 nie jest wystarczająco konkretna. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że skoro kwestia opieki nad kotami jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy została wyrażona przez ustawodawcę expressis verbis, to należy stąd wywieść, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy, jasny i czytelny, bez odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Na podkreślenie zasługuje także to, że dokarmianie wolno żyjących kotów to ten aspekt opieki, który ustawodawca wprost wskazał w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Uchwała winna zatem precyzyjnie podawać, w jaki sposób dokarmianie tych zwierząt będzie wykonywane. Treść § 4 nie czyni zadość temu obowiązkowi. Sąd zauważa, że w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 określa się sposób identyfikowania skupisk kotów wolno żyjących, jednakże w zakresie dokarmiania kotów postanowienia programu ograniczają się do wyrażonego w ustępie 1 punkt 3 postulatu zapewnienia kotom dokarmiania oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania. W konsekwencji program uchwalony przez Radę Gminy Lubochnia nie reguluje w sposób całościowy, konkretny i czytelny w jaki sposób realizowana będzie opieka nad wolno żyjącymi kotami.
Sąd podziela także stanowisko Wojewody Łódzkiego co do tego, że treść § 8 programu narusza art. 11a ust.2. pkt 6 u.o.z. poprzez ograniczenie zabiegu usypiania ślepych miotów jedynie do psów i kotów. W orzecznictwie nie pozostawia się wątpliwości co do tego, że działający w ramach delegacji ustawowej lokalny prawodawca nie jest upoważniony do wprowadzania takiego ograniczenia. Skoro bowiem stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje usypianie ślepych miotów zwierząt a jednocześnie ustawa nie określa jakich gatunków zwierząt usypianie ma dotyczyć, to ograniczenie w programie zabiegów usypiania ślepych miotów jedynie do psów i kotów, pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 910/21, publ. CBOSA).
Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała nie uregulowała bowiem w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., sygn.. akt II OSK 336/20 wskazał, że: "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, wyroki WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21; z dnia 20 maja 2022 r., II SA/Łd 897/21). Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązuje zatem do wskazania w programie sposobu rozdysponowania środków finansowych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.
Postanowienia § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały nie realizują delegacji ustawowej. Nie określają bowiem konkretnego sposobu wydatkowania środków w odniesieniu do poszczególnych zadań objętych programem. Przepis ten stanowi, że środki na finansowanie zadań określonych w programie zabezpieczone są w budżecie Gminy Lubochnia na 2022 r. w wysokości 60.800,00 zł. W dalszej części § 12 dokonano podziału tej kwoty w ten sposób, że kwotę 55.800,00 zł przeznaczono na odławianie i umieszczanie bezdomnych zwierząt w schronisku, 1.000,00 zł przeznaczono na opiekę nad wolno żyjącymi kotami. Natomiast na wszystkie pozostałe zadania przeznaczono łącznie kwotę 4.000,00 zł., nie precyzując jaka część tej sumy przypada na realizację każdego z nich. Zaskarżona uchwala nie precyzuje zatem sposobu rozdzielenia środków odrębnie na poszczególne cele przyjęte w programie. Takie rozwiązanie nie wypełnia delegacji ustawowej, na mocy której rada gminy zobowiązana jest nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale również sposobu wydatkowania tych środków. Z tych względów za uzasadniony należało uznać podniesiony przez Wojewodę Łódzkiego zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z.
Określona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w niniejszej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania obowiązkiem zwrotu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sąd obciąża stronę przegrywającą sprawę. Ustawa szczegółowo określa, na której ze stron ciąży obowiązek zwrotu kosztów postępowania w zależności od wyniku sprawy. W razie uwzględnienia skargi przez sąd, skarżącemu przysługuje zwrot kosztów od organu, który wydał zaskarżony akt. Stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W niniejszym postępowaniu skarżący reprezentowany był przez radcę prawnego. Do kosztów postepowania zaliczono wynagrodzenie pełnomocnika, które zostało ustalone w wysokości 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 ppkt c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).
is