II SA/Łd 1001/22

II SA/Łd 1001/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Tomasz Furmanek
Symbol z opisem
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2013 poz 594
art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
§ 134 pkt 1, pkt 2, § 136, § 137, § 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Sieradz z dnia 16 września 2013 r. nr XXXIII/193/2013 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko-Orlik 2012", położonego przy Szkole Podstawowej w Chojnem stwierdza nieważność § 11 pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10 oraz § 14, § 20, § 21 i § 23 Regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko-Orlik 2012" położonego przy Szkole Podstawowej im. Tomasza Masteja w Chojnem, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. MR
Uzasadnienie
Rada Gminy Sieradz w dniu 16 września 2013 r. - na podstawie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g., podjęła uchwałę nr XXXIII/193/2013 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko-Orlik 2012", położonego przy Szkole Podstawowej w Chojnem.
Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. uchwałę nr XXXIII/193/2013 Rady Gminy Sieradz z dnia 16 września 2013 r. w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko-Orlik 2012", położonego przy Szkole Podstawowej w Chojnem, zaskarżając ją w części. W ocenie Prokuratora, w sprawie doszło do naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 11 pkt 3, 5, 6, 7, 8 i 9 oraz § 14 i § 23 zaskarżonej uchwały zakazów oraz uregulowań, które bądź to już zostały uregulowane wprost w przepisach rangi ustawowej, bądź też, które można wyinterpretować z przepisów o randze ustawy, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej. Z tego względu, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 3, 5, 6, 7 i 9 oraz § 14 i § 23 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Gminy Sieradz w dniu 16 września 2013 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g., podjęła powyższą uchwałę. Regulamin stanowił załącznik do tej uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 29 listopada 2013 r. pod poz. 5119.
Jak wskazał Prokurator, w § 11 Regulaminu, w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom i korzystania z boisk zgodnie z ich przeznaczeniem wprowadzono liczne zakazy. Rada Gminy przyjęła, że należy zabronić m.in. niszczenia urządzeń sportowych i płyty boiska (pkt 3), żucia gumy, palenia tytoniu i spożywania alkoholu (pkt 5), przebywania i korzystania z kompleksu boisk sportowych w stanie nietrzeźwym (pkt 6), zaśmiecania (pkt 7), przeszkadzania w zajęciach lub grze (pkt 8) i zakłócania porządku i używania słów wulgarnych (pkt 9). Natomiast w § 14 Regulaminu przewidziano, iż za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk odpowiedzialność materialną ponoszą osoby korzystające i opiekunowie grup zorganizowanych, w przypadku osób niepełnoletnich - za zniszczenia odpowiadają rodzice lub opiekunowie prawni. W § 23 zapisano, że na całym obiekcie obowiązuje bezwzględne przestrzeganie przepisów bhp i przepisów przeciwpożarowych, zaś wszystkich użytkowników obowiązuje ścisłe przestrzeganie porządku, czystości, estetyki.
Zdaniem skarżącego Prokuratora, zaskarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego i stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908, dalej jako: "ZTP"), w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 ZTP ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 ZTP wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.
W ocenie Prokuratora, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Takie powtórzenia są też najczęściej dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą.
W świetle przedstawionych uwag, zdaniem Prokuratora, przytoczone przepisy zaskarżonej uchwały cechują się wadliwością o cechach istotnego naruszenia prawa.
W dalszej kolejności Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 124 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2151; dalej jako: "k.w."), kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Analogiczny przepis zawiera art. 288 §1 ustawy z dnia 6 czerwca 1971 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1138; dalej jako: "k.k."), z tym że szkoda w przypadku odpowiedzialności karnej przekracza kwotę 500 złotych. Natomiast art. 143 k.w. penalizuje zachowania polegające na utrudnianiu lub uniemożliwianiu korzystania z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego. Powtórzenie owych regulacji w akcie prawa miejscowego raz jeszcze poprzez zakazanie niszczenia urządzeń sportowych i płyty na boisku jawi się jako zbyteczne. W ocenie skarżącego, nie ma nic złego w żuciu gumy czy to na boisku, czy w innym miejscu i dziwi zakazywanie owej czynności. Uchwałodawcy z pewnością chodziło o niezaśmiecanie ową gumą terenu obiektu sportowego, do czego odnosi się pkt 7 regulaminu. Tymczasem, zgodnie z art. 145 k.w., kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec podlega karze grzywny do 500 złotych lub karze nagany. Zakaz regulaminowy można zatem wyinterpretować z ustawy, tym samym powielanie tego przepisu w uchwale jest wadliwe.
Następnie Prokurator stwierdził, że zakaz palenia w miejscu publicznym unormowany został w ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu wyrobów tytoniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 276, dalej jako: "ustawa o ochronie zdrowia"). W art. 5 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy o ochronie zdrowia, zabroniono palenia wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci i w innych pomieszczeniach dostępnych do użytku publicznego. W myśl art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia, rada gminy może ustalić w drodze uchwały dla terenu gminy, inne niż wymienione w ust. 1 miejsca przeznaczone do użytku publicznego jako sfery wolne od dymu tytoniowego. Wprowadzenie takich zakazów wymaga odrębnej uchwały, nie zaś wprowadzania ich w regulaminie korzystania z boiska.
Z kolei zakaz spożywania alkoholu i w konsekwencji przebywania w stanie nietrzeźwym, zdaniem Prokuratora, wynika wprost z ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 165; dalej jako: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). Stosowanie do art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Zakaz zakłócania zajęć lub gry przewiduje art. 51 §1 k.w., stanowiąc, że kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega stosownej karze. Zamieszczenie po raz kolejny, wskazanych zakazów w pkt 5, 6, 8 i 9 pozostaje w opozycji do zasad techniki prawodawczej. Ponadto używanie słów nieprzyzwoitych w miejscu publicznym reguluje art. 141 k.w.
Prokurator podkreślił przy tym, że w kwestionowanej uchwale znalazły się również przepisy z dziedziny prawa cywilnego, podczas gdy art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360; dalej jako: "k.c.") wskazuje, że kto z winy swojej wyrządza szkodę drugiemu jest obowiązany do jej naprawienia. Przepis art. 427 k.c. przewiduje natomiast odpowiedzialność materialną osób, które nie dochowały obowiązku nadzoru nad osobą, której nie można przypisać winy (czyli dzieci). Do sprawowania władzy rodzicielskiej powołani są rodzice (art. 95 k.r.o.).
Ponadto, zdaniem Prokuratora, przepisem § 23 uchwałodawca nałożył na osoby korzystające z danego obiektu obowiązek przestrzegania przepisów bhp oraz "p-poż". Podobnie jak w przypadku pozostałych zaskarżonych przepisów, również w tym przypadku, wyszedł poza upoważnienie ustawowe i wkroczył w materię uregulowaną już ustawowo. Prokurator, pomijając ogólnikowość tej regulacji, wskazał, że kwestie związane z ochroną przeciwpożarową reguluje zarówno ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2057), jak i art. 82 § 1 kw. Podobnie jest z przepisami bhp, bo te są przedmiotem ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1510; dalej jako: "k.p."), jak i całej konstelacji przepisów wydawanych w oparciu o delegacje z niej wynikające. Zdaniem Prokuratora, nie jest do końca zrozumiałe, dlaczego obowiązek przestrzegania przepisów bhp, które z natury chronią pracownika, adresowany jest do osób korzystających z obiektu sportowego.
Podsumowując Prokurator wskazał, że poszczególne regulacje powyższej uchwały są niezgodne z prawem, a w interesie społecznym, ogólnym, dobra mieszkańców Gminy Sieradz, pożądanym jest zaskarżenie tej uchwały.
W piśmie z dnia 30 listopada 2022 r. Wójt Gminy Sieradz działający w imieniu Rady Gminy Sieradz, przekazując do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, powyższą skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Sieradzu, wskazał, że podziela przedstawioną w skardze argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W sprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sieradzu w treści skargi zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast Wójt Gminy Sieradz, działający w imieniu Rady Gminy Sieradz, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stąd sprawa na podstawie zarządzenia z dnia 16 stycznia 2023 r. została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Sieradz z dnia 16 września 2013 r. nr XXXIII/193/2013 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko-Orlik 2012", położonego przy Szkole Podstawowej w Chojnem. Jako podstawę prawną uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g.
Rozważania dotyczące oceny legalności zaskarżonej uchwały należy poprzedzić ogólną uwagą, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art.87 ust. 2, zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przytoczony przepis jednoznacznie stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 40 ust. 2 u.s.g., akty te stanowione są w szczególności w sprawach dotyczących:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;
3) zasad zarządu mieniem gminy;
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Podkreślić przy tym należy, iż samorząd gminny nie ma prawa do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Materialnoprawna podstawa do działania rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi bowiem wynikać wprost z postanowień ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Zgodnie z zasadą legalności (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważniania ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą.
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym ustawa określa zasady i tryb ich wydawania. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje zawarte we wskazanych aktach mają bowiem na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla aktu prawa miejscowego, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135), i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium.
Przepisy aktów prawa miejscowego powinny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Przepis § 136 ZTP wyraźnie ustanawia zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 ZTP stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 ZTP wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, które podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2009 r., sygn. II OSK 1077/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009r., sygn. II OSK 1256/09; z dnia 1 października 2008 r., sygn. II OSK 955/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W świetle poczynionych uwag Sąd jako zasadne uznał zawarte w skardze zarzuty dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną w części uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej regulacji stanowiących powtórzenie regulacji ustawowych. W sprawie doszło zatem do naruszenia przez Radę Gminy Sieradz delegacji ustawowej. W związku z tym Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Sieradz przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia regulaminu korzystania z obiektów użyteczności publicznej, do których należą m.in. boiska.
Niewątpliwie unormowania zawarte w § 11 pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, jak i § 14 oraz § 23 Regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko-Orlik 2012", położonego przy Szkole Podstawowej im. Tomasza Masteja w Chojnem, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, stanowią powtórzenie regulacji ustawowych.
W przepisie § 11 Regulaminu Rada Gminy Sieradz przewidziała, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom i korzystania z boisk zgodnie z ich przeznaczeniem, zabrania się m.in. niszczenia urządzeń sportowych i płyty boiska (pkt 3), żucia gumy, palenia tytoniu i spożywania alkoholu (pkt 5), przebywania i korzystania z kompleksu boisk sportowych w stanie nietrzeźwym (pkt 6), zaśmiecania (pkt 7), przeszkadzania w zajęciach lub w grze (pkt 8) oraz zakłócania porządku i używania wulgarnych słów (pkt 9). Zgodnie z § 14 Regulaminu, za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk odpowiedzialność materialną ponoszą osoby korzystające i opiekunowie grup zorganizowanych, w przypadku osób niepełnoletnich - za zniszczenia odpowiadają rodzice lub opiekunowie prawni. Jednocześnie, na całym obiekcie obowiązuje bezwzględne przestrzeganie przepisów bhp i p.poż., a wszystkich użytkowników obowiązuje ścisłe przestrzeganie porządku, czystości i estetyki na terenie obiektu i w jego bezpośrednim otoczeniu (§ 23 Regulaminu). Wszystkie zacytowane normy zawarte w kwestionowanej uchwale wynikają z przepisów rangi ustawowej, czyli m.in. z Kodeksu wykroczeń, Kodeksu karnego, ustawy o ochronie życia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, Kodeksu cywilnego, ustawy o ochronie przeciwpożarowej bądź Kodeksu pracy.
I tak, wynikający z § 11 pkt 3 Regulaminu zakaz niszczenia urządzeń sportowych i płyty boiska stanowi powtórzenie art. 124 §1 kodeksu wykroczeń wskazującego, że: "kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny" bądź odpowiednio w odniesieniu do szkody przekraczającej 500 zł przepisu art. 288 § 1 kodeksu karnego stanowiącego, że: "kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5".
Wynikający z § 11 pkt 5 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zakaz palenia tytoniu i spożywania alkoholu na terenie boiska zawarto w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych stanowiącym, że: "zabrania się palenia wyrobów tytoniowych, w tym palenia nowatorskich wyrobów tytoniowych, i palenia papierosów elektronicznych, z zastrzeżeniem art. 5a w pomieszczeniach obiektów kultury i wypoczynku do użytku publicznego". Natomiast zakaz spożywania alkoholu wynika z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi stanowiącym, iż "zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów". Ze wskazanych przepisów pośrednio wynika także zawarty w § 11 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, zakaz przebywania i korzystania z kompleksu boisk sportowych w stanie nietrzeźwym.
Zawarty w § 11 pkt 8 Regulaminu, stanowiącego załącznik do kontrolowanej uchwały, zakaz przeszkadzania w zajęciach lub w grze oraz zawarty w § 11 pkt 9 tego Regulaminu zakaz zakłócania porządku i używania wulgarnych słów znajduje się w art.51 § 1 kodeksu wykroczeń wskazującym, że: "kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Z kolei zakaz używania słów wulgarnych wynika z art. 141 kodeksu wykroczeń stanowiącego, że: "kto w miejscu publicznym umieszcza nieprzyzwoite ogłoszenie, napis lub rysunek albo używa słów nieprzyzwoitych, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany".
Z treści § 23 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, wynika, że na całym obiekcie obowiązuje bezwzględne przestrzeganie przepisów bhp i p.poż., a wszystkich użytkowników obowiązuje ścisłe przestrzeganie porządku, czystości i estetyki na terenie obiektu i w jego bezpośrednim otoczeniu. Obowiązek przestrzegania przepisów przeciwpożarowych na kilku płaszczyznach wynika z ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a odpowiedzialność za naruszenie tych obowiązków określa art. 82 § 1 kodeksu wykroczeń, który określa odpowiedzialność m.in. za czynności, które mogą spowodować pożar. Natomiast konieczność przestrzegania przepisów bhp - jak zauważył Prokurator w treści skargi - wynika z przepisów kodeksu pracy i jest adresowana do pracowników, a nie wszelkich użytkowników obiektu użyteczności publicznej, jakim jest boisko.
W dalszej kolejności należy zauważyć, że nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych stanowi zawarty w § 14 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, przepis wskazujący, że za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk odpowiedzialność materialną ponoszą osoby korzystające i opiekunowie grup zorganizowanych, w przypadku osób niepełnoletnich - za zniszczenia odpowiadają rodzice lub opiekunowie prawni. Zgodnie bowiem z art. 415 kodeksu cywilnego, "kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia". Natomiast w art. 427 kodeksu cywilnego wskazano, że: "kto z mocy ustawy lub umowy jest zobowiązany do nadzoru nad osobą, której z powodu wieku albo stanu psychicznego lub cielesnego winy poczytać nie można, ten obowiązany jest do naprawienia szkody wyrządzonej przez tę osobę, chyba że uczynił zadość obowiązkowi nadzoru albo że szkoda byłaby powstała także przy starannym wykonywaniu nadzoru. Przepis ten stosuje się również do osób wykonywających bez obowiązku ustawowego ani umownego stałą pieczę nad osobą, której z powodu wieku albo stanu psychicznego lub cielesnego winy poczytać nie można".
Ponadto Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) badając legalność zaskarżonej uchwały uznał, że także regulacja § 11 pkt 10, § 20 i § 21 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszająca prawo, jest dotknięta nieważnością i konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego także w tym zakresie.
Zgodnie z treścią § 11 pkt 10 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom i korzystania z boisk zgodnie z ich przeznaczeniem, zabrania się m.in. wprowadzania zwierząt. Ustanowienie "zakazu wprowadzania zwierząt" do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wymaga ukształtowania tego zakazu z poszanowaniem treści art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 100), który określa prawo osoby niepełnosprawnej do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym. Sformułowany w regulaminie korzystania z obiektu użyteczności publicznej (a takim niewątpliwie jest boisko) zakaz wprowadzania zwierząt, w tym psów, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 20a ust. 1 ww. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, w zakresie w jakim pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2020 r., sygn. III SA/Po 359/20 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. II SA/Go 932/17, CBOSA).
W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z § 20 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, administrator ani uprawniony opiekun nie ponoszą odpowiedzialności z tytułu uszczerbku na zdrowiu wobec osób korzystających z obiektu, jak również za rzeczy materialne, dokumenty, pozostawione na obiekcie sportowym. Natomiast, zgodnie z § 21 Regulaminu, stanowiącego załącznik do tej uchwały, za wypadki zaistniałe z powodu nieprzestrzegania regulaminu Administrator nie ponosi odpowiedzialności.
Wskazane przepisy kontrolowanego Regulaminu wprost wyłączają odpowiedzialność administratora oraz uprawnionego opiekuna za zdarzenia powstałe w trakcie korzystania z obiektu. Tymczasem, upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się przez korzystających z takich terenów i urządzeń. Jednakże rada gminy nie jest na tej podstawie uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilnoprawną, karną lub administracyjną (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 września 2013 r., sygn. II SA/Op 270/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. IV SA/Po 672/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Go 974/09, CBOSA).
Tak sformułowane przepisy § 20 i § 21 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, nie tylko wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), ale także bezpodstawnie ingerują w zastrzeżoną dla ustawodawcy sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Stanowienie o zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnej lub administracyjnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2012 r., sygn. III SA/Wr 113/12, CBOSA). Ogólne reguły wykonywania zobowiązań, w tym obowiązek dochowania należytej staranności, związek przyczynowy między działaniem, zaniechaniem a wynikłą z nich szkodą oraz skutki niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania zostały szczegółowo określone w przepisach Kodeksu cywilnego. W świetle tych przepisów generalne wyłączenie odpowiedzialności za szkody, chociażby wyrządzonej wskutek nieprzestrzegania przepisów Regulaminów jest niedopuszczalne. Nie można zatem założyć, iż nawet jeżeli szkoda powstała wskutek nieprzestrzegania przez korzystających z gminnych obiektów postanowień Regulaminów, to druga strona wykonała swoje zobowiązanie w sposób należyty i w związku z tym nie ponosi odpowiedzialności za szkodę. Istotnym dla powstania odpowiedzialności odszkodowawczej będzie ustalenie, czy wynikła szkoda jest następstwem niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Niewątpliwie korzystanie z boiska związane jest z praktyką wydawania przez jedną ze stron szczegółowych regulaminów, co do których uważa się, że wiążą one obie strony, i to bez potrzeby wyrażania na nie osobnej zgody. W tym znaczeniu treść regulaminu kształtuje prawa i obowiązki stron stosunku zobowiązaniowego, zatem regulamin taki nie może narzucać takich warunków, poprzez które pozbawia się z mocy prawa osoby korzystające z usług roszczeń do zwrotu poniesionych kosztów, w razie wystąpienia określonych sytuacji. W świetle art. 3853 pkt 13 Kodeksu cywilnego za niedozwolone uznać należy m.in. takie postanowienia umowne, które przewidują utratę prawa żądania zwrotu świadczenia konsumenta spełnionego wcześniej, niż świadczenie kontrahenta, gdy strony wypowiadają, rozwiązują lub odstępują od umowy.
Modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego, możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Dokonując oceny takich modyfikacji zawartych w § 20 i § 21 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził nieważność wymienionych przepisów, jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 11 pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10 oraz § 14, § 20, § 21 i § 23 Regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko-Orlik 2012", położonego przy Szkole Podstawowej im. Tomasza Masteja w Chojnem, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.
ał