II SA/Łd 1001/05

II SA/Łd 1001/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/
Jolanta Rosińska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Ł. J. W. P. sprawy ze skargi J. i W. małż. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki kanału w formie zbiornika do napraw zgarniaka odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz: a) J. i W. małżonków T. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych z tytułu wpisu od skargi; b) W. T. kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych z tytułu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Łd 1001 / 05
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją Nr [...](znak: [...]), z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. i W. małżonków T., od decyzji Nr [...](znak: [...]), z dnia [...], wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nakazania inwestorom – J. i W. małżonkom T. dokonania rozbiórki kanału w formie zbiornika służącego do napraw zgarniaka odpadów o wymiarach 1,95 x 1,60 metra, wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, na działce o nr ewidencyjnym 190, położonej w miejscowości G. nr 22, gmina G., oraz niezwłocznego powiadomienia organu o wykonaniu nałożonego obowiązku – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w wyniku postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki o nr ewidencyjnym 190 położonej w miejscowości G.22, gmina G., organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że właściciele działki J. i W. małżonkowie T. wybudowali w latach 2004 – 2005 obiekty związane z hodowlą drobiu, to jest budynek biurowo – magazynowy z częścią socjalną, zrealizowany jako dobudowa do kurnika, trzy silosy na fundamentach betonowych, pomieszczenie podajnika pasz, zadaszenie zgarniaka odpadów oraz kanał do naprawy zgarniaka odpadów. Właściciele nie przedłożyli dokumentów świadczących o legalności wzniesienia tych obiektów.
W dniu [...], wybudowane obiekty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. objął odrębnymi decyzjami o Nr [...]– [...]. Przedmiotową decyzją Nr [...]wydaną, na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz.2016 ze zm.) organ I instancji nakazał inwestorom rozbiórkę kanału w formie zbiornika służącego do napraw zgarniaka odpadów, wybudowanego na wskazanej działce bez pozwolenia na budowę, oraz nałożył obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu o wykonaniu rozbiórki.
Od powyższej decyzji, w dniu 30 czerwca 2005 roku J. i W. małżonkowie T. wnieśli odwołanie zarzucając organowi, iż decyzję oparł na złej podstawie prawnej, gdyż budowa przedmiotowych obiektów, z wyjątkiem budynku biurowo – magazynowego nie wymagała pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Ponadto – zdaniem skarżących – przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, organ nie przeprowadził postępowania w trybie przepisu art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Nie powinien również sam przesądzać, czy strona ma lub nie ma możliwości uzyskania i przedłożenia stosownych dokumentów. Skarżący zarzucili organowi, że lokalizację obiektów odniósł do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje. Odwołujący się wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i zalegalizowanie samowoli budowlanej.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...], z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na zasadność decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, pomimo błędnie przyjętej podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Dotyczy to również kanału w formie zbiornika służącego do napraw zgarniaka odpadów. Zdaniem organu odwoławczego budowa takich obiektów wymaga jedynie zgłoszenia, a zatem postępowanie w sprawie obiektów wzniesionych bez wymaganego zgłoszenia winno być prowadzone na podstawie przepisu art. 49 b wskazanej ustawy.
W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż powołany przepis art. 49 b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie zaś z ust. 2, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w przepisie art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art.30 ust. 2 i 4, projektu zagospodarowania działki lub terenu, oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym organ I instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji ustalił, że gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewidencyjnym 190, zaś na przedmiotową inwestycję decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była wydana.
Zdaniem organu odwoławczego słusznie zatem stwierdzono, że nie istniały przesłanki, upoważniające organ do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, oraz że postanowienie nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów byłoby bezpodstawne. Stan taki, podobnie jak w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, skutkuje nakazem rozbiórki obiektu, co jednocześnie oznacza zdaniem organu odwoławczego, że skarżona decyzja jest zasadna i nie może być uchylona.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w treści odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane nie mają zastosowania, gdyż dotyczą wyłącznie robót budowlanych wykonywanych samowolnie bądź niezgodnie z przepisami. Nie dotyczy zaś obiektów budowlanych wznoszonych bez wymaganego zgłoszenia, o których mowa w przepisie art.49 b tejże ustawy.
W kwestii zasadności uwag organu I instancji w sprawie niezgodności lokalizacji obiektów z nieobowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy, podzielając zarzuty skarżących, stwierdził jednocześnie, że powyższe uchybienie nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż ani wniosek o uchylenie przedmiotowej decyzji, ani żądanie legalizacji obiektu nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
W dniu 8 września 2005 roku J. i W. małżonkowie T. wnieśli od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. W treści skargi inwestorzy zarzucili organom nadzoru budowlanego prowadzenie postępowania administracyjnego niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz rażące naruszenie prawa. Zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego, iż przyjęcie przez organ I instancji błędnej podstawy prawnej wydanej decyzji, przy uznaniu, że treść samego rozstrzygnięcia jest prawidłowa, nie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących organ odwoławczy ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe decyzje.
Skarżący stwierdzili ponadto, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, gdyż dotyczy ono innych przypadków niż określone w przepisach art.48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 omawianej ustawy, to jest robót budowlanych. Skarżący podnieśli, iż do innych przypadków należy zaliczyć między innymi wykonanie urządzeń budowlanych i innych robót budowlanych nie będącymi obiektami budowlanymi. Zarzut zastosowania złej podstawy prawnej i w konsekwencji rażące naruszenie prawa polega, zdaniem skarżących, na złym zakwalifikowaniu przedmiotów decyzji. Budynek magazynowy z częścią socjalną, trzy silosy stalowe, pomieszczenie dla podajnika pasz, wiata stanowiąca zadaszenie dla zgarniaka odpadów oraz kanał służący do napraw zgarniaka odpadów zostały przybudowane i trwale związane z budynkiem kurnika, co zdaniem skarżących, powoduje, że nie mogą stanowić samodzielnych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Według skarżących powyższy przepis wskazujący obiekty budowlane jest literalnie zbiorem zamkniętym i nie może być dowolnie, interpretacyjnie rozszerzany. Przedmiotowa wiata stanowiąca zadaszenie dla zgarniaka odpadów oraz kanał służący do napraw zgarniaka odpadów nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, toteż nie można zastosować do nich przepisu art. 48 ust l i art. 49 ust. l tejże ustawy.
Skarżący zarzucili także organom wydającym zaskarżoną decyzję naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. gdyż organ administracyjny nie zażądał między innymi odpowiednich ocen bądź ekspertyz technicznych wymaganych przez przepis art. 50, ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.
Ponadto skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który stwierdził, że skoro gmina G. nie posiada aktualnego miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania oraz z uwagi na to, że nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zdaniem inwestorów, według przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową działkę nie wyklucza uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Wyjaśniając motywy swego działania skarżący stwierdzili, iż "na skutek bezprawnego działania urzędników" przewlekających postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, wobec upływającego w kwietniu 2004 roku terminu do rejestracji kurników zmuszeni byli zasiedlić przedmiotowy obiekt stadem kur. Zawarli tez długoterminowe zobowiązania i umowy na zakup drobiu i pasz. Nie przewidywali tak długiego przebiegu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania i wobec groźby dotkliwych strat finansowych podjęli decyzję o przystosowaniu budynku do funkcji kurnika poprzez dobudowanie urządzeń i instalacji technicznych oraz wprowadzenia do budynku stada drobiu.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi uznając, iż argumentacja skarżących nie zawiera zarzutów mogących podważyć merytoryczną zasadność wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 ust. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja ta oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a., zaś w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego także przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a..
W rozpoznawanej sprawie niesporny pozostawał fakt wzniesienia przez inwestorów kanału w formie zbiornika służącego do napraw zgarniaka odpadów, szczegółowo opisanego w decyzji organu I instancji, który w toku postępowania administracyjnego niewadliwie zakwalifikowany został jako obiekt budowlany. Stanowisko skarżących, iż nie jest to obiekt budowlany, a jedynie urządzenie budowlane nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego, a w szczególności w treści przepisu art. 3 pkt 1 b w związku z art. 3 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.
Przepis art. 3 pkt 9 ustawy do urządzeń budowlanych zalicza urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu i gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Przedmiotowy kanał w formie zbiornika służącego do napraw zgarniaka odpadów, jako obiekt oddzielny od hali kurnika, nie może być zaliczony do kategorii urządzeń budowlanych, o których stanowi powołany przepis art. 3 pkt 9. Jest to obiekt mający charakter budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, a zatem zaliczany jest z mocy przepisu art. 3 pkt 1 b, do kategorii obiektów budowlanych. Należy natomiast zgodzić się, iż sam zgarniak odpadów winien być traktowany jako urządzenie budowlane. Jego nie dotyczy jednak niniejsze postępowanie.
Do samowolnego wzniesienia obiektów budowlanych ma zaś zastosowanie reżim prawny przewidziany w przepisach art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
W toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że obiekty te inwestorzy wznieśli w warunkach samowoli budowlanej (nie legitymowali się pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem ich budowy). Nie przedstawili również wymaganej przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzji o warunkach zabudowy.
Organ I instancji przyjął, że budowa przedmiotowego kanału w formie zbiornika wymagała uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmienne stanowisko zajął organ odwoławczy ustalając, że do budowy obiektu wystarczające było zgłoszenie dokonane właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 wyraźnie wszak stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 – 3 i pkt 5 – 21, a więc także budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.
Organ odwoławczy przeoczył jednak, iż w decyzji nr [...], z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawarł sformułowanie o wybudowaniu przedmiotowego kanału w formie zbiornika "bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę". Organ odwoławczy nie mógł zatem przyjąć, że nieprawidłowości dotyczą wyłącznie podstawy prawnej decyzji organu I instancji i utrzymać tę decyzje w mocy. Decyzja o wadliwej treści nie może bowiem pozostać w obrocie prawnym. Należy również wskazać, że w treści decyzji organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek zawiadomienia o wykonaniu rozbiórki obiektów, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego.
Prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało z całą pewnością wyjaśnienia kwestii, czy istotnie budowa spornego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia jego budowy. Przepis art. 29 ust. 1 omawianej ustawy stanowi wyraźnie, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcja rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe obiekty związane są z produkcją rolną. Organy nie ustaliły jednak, czy stanowią one uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Charakter nieruchomości, na której obiekty powstały i rodzaj zabudowy ma bowiem istotne znaczenia z uwagi na sposób inwestowania (tylko zgłoszenie budowy, bądź konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę). Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy okoliczności tej nie wyjaśniają, a zatem stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należy ocenić jako dowolne.
Z przepisu art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Organ administracji publicznej obowiązany był zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 par. 1 w związku z art. 80 k.p.a. ). W niniejszym postępowaniu obowiązku tego organy nie dopełniły.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt "a" i "c" uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.
Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne stało się stwierdzenie, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.).