II SA/Łd 1000/21

II SA/Łd 1000/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Marcin Olejniczak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2186/22 - Wyrok NSA z 2025-03-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 16, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 14
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 6 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego z pozwoleniem na budowę oddala skargę. B.A.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. D. i J.D., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], którą organ I instancji, na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), przywoływanej dalej jako: "k.p.a.", umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 6 w Ł. (działka o nr ew. 124/1, obręb [...]) z pozwoleniem na budowę.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 31 października 2019 r. J.D. złożył wniosek o sprawdzenie poprawności prowadzonej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A 6 w Ł. pod kątem zagrożenia przeciwpożarowego oraz możliwości zalewania sąsiadującej nieruchomości.
W dniu 4 grudnia 2019 r. organ szczebla powiatowego przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. A 6 w Ł., podczas których ustalono, że na przedmiotowej posesji realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego – stan surowy zamknięty. Nie stwierdzono istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Budowa budynku realizowana jest zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., wydaną przez Prezydenta Miasta Ł.. Okazano do wglądu dziennik budowy nr [...], prowadzony w prawidłowy sposób przez kierownika budowy. Odległość ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych do granicy sąsiedniej działki nr 125/3 (ul. A 8) wynosi 3 m, natomiast odległość między budynkiem przy ul. A 6, a budynkiem przy ul. A 8 wynosi 6,41 m.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Natomiast bezczynność organu I instancji, została stwierdzona postanowieniem organu II instancji nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Z uwagi na powyższe, organ II instancji wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 11 kwietnia 2020 r.
W dniu 1 kwietnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 6 z pozwoleniem na budowę oraz zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W dniu 23 kwietnia 2020 r., organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne, wskazując w uzasadnieniu, że oceniana budowa zgodna jest z przedłożonym projektem budowlanym, tym samym organ nadzoru nie widział podstaw do podjęcia interwencji.
W wyniku wniesienia odwołania, w dniu [...] sierpnia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję Nr [...] uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy dokonaniem czynności kontrolnych, a wydaniem decyzji, konieczne jest dokonanie ponownych oględzin działki 125/3 w celu zaktualizowania stanu faktycznego niniejszej sprawy.
W dniu 7 października 2020 r., organ szczebla powiatowego wystosował zawiadomienie o kontroli, która odbyła się w dniu 5 listopada 2020 r.
W toku czynności kontrolnych, organ I instancji ustalił, że na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 6 prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Stwierdził także, że ww. budowa jest zgodna z przedłożonym projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 r., znak Nr [...]. W toku kontroli organ I instancji odebrał także oświadczenia złożone przez jej uczestników, tj. G.S. oraz J.D.. Zgodnie z oświadczeniem G.S., usypany piasek został wybrany spod ław fundamentowych i zostanie zagospodarowany po zakończeniu budowy, natomiast wody opadowe spływają w głąb jej nieruchomości, od strony północnej w narożniku znajduje się tymczasowa rura odprowadzająca wody opadowe. G.S. oświadczyła także, że od strony południowej do strony północnej różnica poziomu terenu wynosi 1 m. Natomiast J.D. oświadczył, że granica działki od strony północnej jest przesunięta około 10 cm na jego niekorzyść, a w czasie budowy inwestor usypywał skarpę dookoła wylewanych fundamentów.
Następnie, w dniu [...] listopada 2020 r., organ I instancji wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na G.S. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego budynku z określeniem zgodności usytuowania budynku z projektem zagospodarowania działki lub odstępstwach od tego projektu z uwzględnieniem wartości rzędnej poziomu posadowienia posadzki realizowanego budynku mieszkalnego.
W dniu 4 czerwca 2021 r. J. D. wniósł do tutejszego organu ponaglenie na przewlekłe prowadzenie analizowanej sprawy przez organ szczebla powiatowego.
W dniu 17 czerwca 2021 r., organ I instancji wystosował do stron postępowania zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 kpa, zakreślając jednocześnie 7 dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów. We wskazanym terminie, w dniu 24 czerwca 2021 r., wyjaśnienia złożyła G.S., przedkładając równocześnie do akt sprawy szkic inwentaryzacyjny budynku wraz z kopią mapy zasadniczej.
W odpowiedzi na złożone ponaglenie z dnia 25 czerwca 2021 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że organ podjął działania zmierzające bezpośrednio do zakończenia przedmiotowej sprawy, tym samym wniesione ponaglenie uznać należy za bezzasadne.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prowadził postępowanie w sposób przewlekły i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 6 sierpnia 2021 r.
W dniu 2 sierpnia 2021 r. organ I instancji wydał decyzję, nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 6 w Ł. (działka o nr ew. 124/1, obręb [...]) z pozwoleniem na budowę.
W uzasadnieniu organ wskazał, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budowy w/w inwestycji z pozwoleniem na budowę stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzona jest, jak stwierdzono podczas oględzin, zgodnie z projektem budowlanym i decyzją pozwolenia na budowę, rzędna poziomu posadowienia posadzki naniesiona przez uprawnionego geodetę K.O. na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jest identyczna jak w projekcie budowlanym oraz usytuowanie budynku jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu, więc nie ma możliwości dalszego ingerowania w proces budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A 6 w Ł..
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. D. oraz J. D.. Pismem z dnia 15 września 2021 r., J. D. złożył do organu odwoławczego wniosek o przejęcie sprawy przez organ II instancji wraz z dowodami, które wskazywać mają na nieprawidłowości przy prowadzeniu robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A 6 w Ł..
Wskutek wniesionego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], znak: [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że inwestor prowadzi roboty budowlane w oparciu o prawomocną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 r., znak nr [...], udzielającej G.S. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na nieruchomości położonej przy ul. A 6 w Ł., działka ew. nr 124/1 w obrębie [...], zgodnie z projektem budowlanym, będącym załącznikiem do ww. decyzji. Organ podniósł, że bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że obecnie toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...]. Tym samym organ I instancji uprawniony był do dokonania oceny budowy przy ul. A 6 w Ł. pod względem zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę, projektem budowlanym oraz zgodnością z przepisami. Tak więc skoro inwestor prowadzi roboty budowlane zgodnie z posiadaną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz projektem budowlanym, to brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez odwołujących się, organ II instancji wskazał, że skoro oceniane roboty budowlane prowadzone są zgodnie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, to organ I instancji nie posiadał umocowania ustawowego do podjęcia interwencji w zakresie prowadzonych robót. Przytaczane argumenty, w tym składane opinie, w świetle wskazanych w decyzji argumentów, odnoszą się de facto do kwestii, które mogą być podnoszone w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowią natomiast wartości dowodowej w niniejszym postępowaniu.
Odnosząc się do wniosku J.D. w sprawie przejęcia postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., organ wskazał, że k.p.a. nie przewiduje takiej procedury, a nadto byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł J. D. zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania:
a. art. 7 i 77 §1, 11, i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz błędy w ustaleniach faktycznych, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające w szczególności na:
i. niezweryfikowaniu kwestii poruszonych przez skarżącego w odwołaniu, popartych ekspertyzami, świadczących o realizacji budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego w Ł. przy ul. A 6 w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę jak i przepisami prawa;
ii. zaniechaniu przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury;
b. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przyczyn umorzenia postępowania;
c. art. 105 § 1 oraz art. 104 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie, w sytuacji gdy przeprowadzenie w sposób właściwy postępowania dowodowego w sposób jednoznaczny potwierdziłoby zarzuty odwołania o realizacji budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego w Ł. przy ul. A 6 w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę jak i przepisami prawa
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nie wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową domu mieszkalnego jednorodzinnego w Ł. przy ul. A 6, pomimo iż ich realizacja odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym oraz przepisach.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.
Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "k.p.a.", w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Posłużenie się przez ustawodawcę w cytowanym przepisie sformułowaniem "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przedstawione uwagi znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r., II SA/Gl 1474/12; WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 177/13; WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 r., II SA/Wr 776/12; WSA w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2013 r., II SA/Rz 833/12; WSA w Lublinie z dnia 8 listopada 2012 r., II SA/Lu 725/12; WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., II SA/Wa 442/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy u. A 6 w Ł. (działka o nr ew. 124/1, obręb [...]) z pozwoleniem na budowę. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie organu, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzona jest zgodnie z projektem budowlanym i decyzją pozwolenia na budowę, a rzędna poziomu posadowienia posadzki naniesiona na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jest identyczna jak w projekcie budowlanym oraz że usytuowanie budynku jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu, więc nie ma możliwości dalszego ingerowania w proces budowy powyższego budynku. Organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
Skład orzekający rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należy dostrzec, że inwestor prowadzi roboty budowlane na podstawie prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...], udzielającej G.S. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na nieruchomości położonej przy ul. A 6 w Ł., działka ew. nr 124/1 w obrębie [...], zgodnie z projektem budowlanym, będącym załącznikiem do ww. decyzji.
W tym miejscu konieczne jest zaznaczenie, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), przywoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca" zmieniona została ustawa z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1. tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołana ustawa weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., a zatem w rozpoznawanej sprawie zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, albowiem wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 1 kwietnia 2020 r., zgodnie z zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o wszczęciu postępowania. Co prawda organ w niewłaściwy sposób oznaczył datę wszczęcia postępowania, wskazując na dzień 12 listopada 2019 r., jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, albowiem zastosowanie będą miały przepisy w identycznym brzmieniu.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "prawo budowlane" organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
W odniesieniu do powyższej przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, choć w orzecznictwie zasadniczo dopuszcza się kompetencje tego organu do oceny zgodności z przepisami robót budowlanych zrealizowanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, to jednak należy zwrócić uwagę również na pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni podziela, wskazujący granice uprawnień organu nadzoru budowlanego w tym zakresie. "Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego nadzór budowlany bada zgodność z pozwoleniem na budowę w odniesieniu do robót, które takie pozwolenie uzyskały, natomiast w odniesieniu do pozostałych robót bada zgodność robót z przepisami" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2018 r., II SA/Wr 70/18, CBOSA). Akcentuje się, że w odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, dopuszczalność kontrolowania takich robót w zakresie zgodności z przepisami przez organ nadzoru budowalnego jest możliwe tylko w razie istotnego naruszenia takich przepisów, przez które rozumie się w szczególności przepisy techniczno–budowlane, czy przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalanie "istotnego" naruszenia przepisów przez organ nadzoru musi dać się pogodzić z zasadą zaufania stron do organów władzy publicznej, przejawiającą się w realizacji inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem budowlanym i zatwierdzonym przez organy władzy publicznej, tj. organy architektoniczno–budowlane projektem budowlanym. Nie do pogodzenia z tą zasadą jest, by różne organy na przestrzeni nawet kilkudziesięciu lat odmiennie oceniały legalność inwestycji budowlanej, a w konsekwencji wydawały orzeczenia sprzeczne wobec inwestora. W sytuacji zrealizowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, pojęcia "istotnego naruszenia warunków określonych w przepisach" nie można odnosić do prostego porównania przez organ nadzoru budowlanego rozwiązań przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i warunków udzielonego pozwolenia z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia na budowę. Zasada praworządności zakłada bowiem, że organ administracji działa na podstawie i w granicach przepisów prawa, a więc jeśli jego rozstrzygnięcie nie zostanie zakwestionowane skutecznie, objęte jest domniemaniem, że jest ono zgodne z prawem. Eliminowanie z obrotu prawnego wadliwych ostatecznych rozstrzygnięć następuje bowiem w trybach nadzwyczajnych, przez organy do tego uprawione, w szczególności poprzez stwierdzenie nieważności. W związku z tym, ponowna ocena ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez inny organ tj. organ nadzoru budowlanego, który wprawdzie stosownie do przepisów art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego ma obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno–budowlanymi. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II OSK 712/15, CBOSA) - nie może następować według tych samych reguł i przesłanek, co kontrola nadzwyczajna dokonywana przez organ architektoniczno–budowlany. "Istotność" naruszenia przepisów, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt in fine prawa budowlanego należy odnosić więc tylko do takich sytuacji, w których pozostawanie danego obiektu, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, nie jest do pogodzenia z zasadami państwa prawa, czy z interesem publicznym bądź słusznym interesem strony (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Lu 678/19, CBOSA).
Pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że zarzucana w rozpoznawanej sprawie niezgodność projektu budowlanego z prawem może być rozważana jedynie w kategoriach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). Przy czym właściwe rozumienie wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego wzajemnej relacji postępowania naprawczego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, determinuje uznanie, że nie jest możliwe w postępowaniu naprawczym podważenie zgodności inwestycji z przepisami prawa w sytuacji, gdy inwestycja ta została zrealizowana bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jednocześnie nie doszło do uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z akt sprawy wynika natomiast, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że w ramach prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 50 prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania kontroli samej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której realizowana jest inwestycja będąca przedmiotem czynności kontrolnych. Tak długo bowiem, jak inwestor legitymuje się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę jest on uprawniony do prowadzenia robót budowlanych na warunkach określonych w posiadanej decyzji. Za niedopuszczalne uznać należy więc ingerowanie przez organy nadzoru budowlanego w prawidłowość samego projektu budowlanego, a w szczególności rozważanie, na etapie prowadzonego postępowania kontrolnego w zakresie prowadzonych, a nie zakończonych jeszcze robót budowlanych, kwestii związanych bezpieczeństwem przeciwpożarowym, ukształtowaniem terenu czy ewentualnym zalewaniem nieruchomości skarżącego. Okoliczności powyższe mogą stanowić co najwyżej podstawę do ewentualnego wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzwyczajnym, nie mogą zaś być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania, o jakim mowa w art. 50 prawa budowlanego. W związku z powyższym za słuszne uznać należy stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, uzasadniające podjęcie dalszych czynności w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., II OSK 3369/18, CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że zakres rozpoznania sprawy determinuje wniosek skarżącego z dnia 31 października 2019 r. o sprawdzenie poprawności budowy pod kątem zagrożenia przeciwpożarowego oraz możliwości zalewania sąsiadującej nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął w dniu 1 kwietnia 2020 r. postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 6 (działka o nr ew. 124/1 w obrębie [...]) z pozwoleniem na budowę. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że sprawdzenie poprawności budowy można odnieść tylko do udzielonego pozwolenia na budowę. Niepoprawność prowadzonej budowy z pozwoleniem na budowę w istocie prowadzi do odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę z konsekwencjami, które są określone w art. 50-51 prawa budowlanego.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że budowa budynku jednorodzinnego prowadzona jest zgodnie z projektem budowlanym i decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. W protokole z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 5 listopada 2020 r. stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie doszło do prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zaznaczono w nim, że "układ pomieszczeń i bryła architektoniczna budynku jest zgodna ze stanem faktycznym". Dokonane w trakcie oględzin pomiary ścian zewnętrznych są zgodne z tymi zawartymi w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 2018 r., NR [...]. Z kolei zgodnie z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą, na której została naniesiona rzędna poziomu posadowienia posadzki budynku, jak i odległości budynku od granic sąsiednich posesji, rzędna poziomu posadowienia posadzki naniesiona na inwentaryzacji wynosi ppp = 207,92, natomiast w projekcie zagospodarowania terenu wynosi ppp = 207,90. W oświadczeniu z dnia 20 kwietnia 2021 r. geodeta K. O. stwierdziła zgodność usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A 6 w Ł. z projektem zagospodarowania terenu oraz decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów J.D., Sąd stwierdza, że są one w znacznej mierze przyszłe i hipotetyczne, albowiem skarżący wskazuje jedynie na możliwość wystąpienia zalewania jego nieruchomości czy naruszenia bezpieczeństwa pożarowego.
W tym miejscu należy jednakże wyjaśnić, że zalewanie sąsiedniej nieruchomości jest to zakres postępowania, który można analizować w sytuacji zmiany ukształtowania terenu, a jego weryfikacja może nastąpić w ramach naruszenia stosunków wodnych. Kwestia ta jednak nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego, a właściwymi będą organy wymienione w art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.).
Odnosząc się natomiast do sprawy ewentualnego wystąpienia zagrożenia przeciwpożarowego, wskazać należy, że budynek jest usytuowany w miejscu w którym przewiduje to projekt budowlany, rzędne tego obiektu, o czym już wspomniano powyżej, są tożsame z rzędnymi określonymi w projekcie budowlanym, co wynika z ekspertyzy obrysu powykonawczego. Wobec tego, jeśli budynek został posadowiony zgodnie z projektem budowlanym, to nie ma podstaw do ingerencji organów w tym zakresie w przedmiotowym postępowaniu.
Zgodzić się można ze skarżącym, że zewnętrzna pompa ciepła może oddziaływać akustycznie na działkę skarżącego, lecz ponownie należy stwierdzić, że nie jest to kwestia, która może być badana w rozpoznawanej sprawie. Istotą postępowania o naruszenia miru domowego w zakresie hałasu, który występuje na terenie nieruchomości wymaga badania akustycznego, które prowadzi do określenia stopnia akustyki jaki wydobywa się z pompy i jaki dociera do nieruchomości. Oddziaływanie takie może być jednak przedmiotem badania w postępowaniu o wznowienie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę.
Jednocześnie, Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu stwierdzającym, że w niniejszej sprawie nie było konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], udzielającej G.S. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na nieruchomości położonej przy ul. A 6 w Ł., działka ew. nr 124/1 w obrębie [...]. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 549/15, wszczęcie, prowadzenie bądź rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie jest niezbędne ani konieczne do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie istotnych odstępstw. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna udzielająca pozwolenia na budowę, która wywołuje określone w niej skutki prawne do czasu aż nie zostanie uchylona w stosownym trybie (art. 16 k.p.a.). Skoro w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (zmieniana innymi decyzjami), to organ na jej podstawie jest w stanie ocenić, w jakim zakresie i czy w ogóle doszło do istotnych odstępstw.
Podsumowując, należy stwierdzić, że szereg zarzutów, które skarżący kieruje w treści skargi, odnoszą się do decyzji o pozwoleniu na budowę i nie będą miały zastosowania przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Istnieje możliwość weryfikowania powstającego budynku, natomiast skoro jest on zgodny z projektem budowlanym, to organy nie były uprawnione do ingerencji w projekt budowlany. Dopóki istnieje ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, a budowa jest prowadzona zgodnie z nią, to należy jednoznacznie stwierdzić brak przedmiotu postępowania. Natomiast zarzuty podnoszone w skardze, odbiegają od tego co było możliwe do weryfikowania w prowadzonym postępowaniu.
Sąd nie podzielił jednocześnie zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegających na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Materiał dowodowy zebrany w tej sprawie przez organy był wystarczający i brak jest podstaw do wywodzenia, że organy wydały decyzje bez podstaw faktycznych lub prawnych. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe okoliczności na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa, zaś podnoszone przez skarżącego zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dc