II SA/Łd 100/23

II SA/Łd 100/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 4 pkt 16, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, 2 i 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 24 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Kocierzew Południowy z dnia 30 marca 2022 r. nr XXXIX/194/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kocierzew Południowy w 2022 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 8 ust. 3 i 4, § 10 w zakresie zdania drugiego: "Gmina zastrzega sobie prawo dochodzenia zwrotu od właściciela nakładów jakie zostały poniesione na zwierzę, w szczególności kosztów wyłapania, leczenia i przetrzymywania.", w § 14 w zakresie sformułowania: "o której mowa w § 11", w § 15 w zakresie sformułowania: "oraz odebrane zwierzęta gospodarskie dotychczasowemu właścicielowi, z powodu traktowania zwierzęcia niezgodnego z ustawą o ochronie zwierząt", załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Gminy Kocierzew Południowy na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 30 marca 2022 r. Rada Gminy Kocierzew Południowy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 638, z 2021 r., poz. 1718 i 1728), podjęła uchwałę nr XXXIX/194/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kocierzew Południowy w 2022 roku.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:
1. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 572), zwanej u.o.z. przez niewyczerpanie w uchwale zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez:
niewskazanie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące,
- zaniechanie określenia szczegółów opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób kompleksowy, a to poprzez niezapewnienie im odpowiednich warunków bytowania na terenie gminy - ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi;
2. art.11a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt przez nieuprawnione powtórzenie w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały definicji zwierząt bezdomnych;
3. art. 11a ust. 1 i 2 pkt 3 przez zawarcie w § 10 zdanie drugie załącznika do uchwały postanowienia przekraczającego granice upoważnienia ustawowego, a mianowicie wskazanie, że Gmina zastrzega sobie prawo dochodzenia zwrotu od właściciela nakładów jakie zostały poniesione na zwierzę, w szczególności kosztów wyłapania, leczenia i przetrzymywania;
4. wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady prawidłowej legislacji w § 14 załącznika do uchwały w zakresie wyrazów: "o której mowa w § 11", gdyż § 11 załącznika do uchwały nie zawiera postanowień, do których odsyła § 14 Programu;
5. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt w § 15 Programu w zakresie wyrazów: "oraz odebrane zwierzęta gospodarskie dotychczasowemu właścicielowi, z powodu traktowania zwierzęcia niezgodnego z ustawa o ochronie zwierząt," przez wskazanie przez Radę Gminy gospodarstwa rolnego, do którego będą przekazywane czasowo odebrane zwierzęta gospodarskie, w sytuacji gdy organem właściwym w tym zakresie jest Wójt Gminy.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Następnie pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na organ stanowiący gminy obowiązek objęcia uchwalanym programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zadanie to – zdaniem pełnomocnika strony skarżącej - zostało uregulowane w kwestionowanym Programie w sposób niepełny, co potwierdza treść kwestionowanego § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że co prawda poza określonym w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego celem zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ustawa nie wskazuje na konkretny stopień szczegółowości uregulowań uchwalanych programów. Nie mniej jednak dla skutecznej realizacji zadań gminy wynikających z art. 11 i art. 11a u.o.z., uwzględniając krótkoterminowy charakter podejmowanych w tym przedmiocie uchwał, niezbędne jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Owe dookreślenie podejmowanych działań, czynności w zestawieniu z środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację zadań pozwala bowiem na ocenę, czy uchwalony program opieki nie ma jedynie charakteru postulatu i czy umożliwia rzeczywiste, faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, samo ustalenie miejsc dokarmiania wolno żyjących kotów nie stanowi jedynego sposobu realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Do pozostałych elementów służących realizacji należą między innymi kwestie dotyczące zasad współpracy ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących, kwestie karmy, w tym jej szacunkowa ilość, zarówno miesięczna jak i roczna, niezbędna do realizacji zadania, ilość wydawanej karmy poszczególnym wolontariuszom, czy też częstotliwość jej wydawania. Kwestionowany Program w § 8 nie zawiera żadnych rozwiązań odnośnie zapewnienia kotom wolno żyjącym ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, szczególnie w okresie jesienno-zimowym. Podejmując działania mające na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 u.o.z. gmina jest zobowiązana do przestrzegania obowiązujących przepisów prawnych, w tym miedzy innymi nakładających na podmioty wykorzystujące środki publiczne obowiązek wyłonienia dostawców towarów i usług w drodze postępowania ofertowego, czy też przetargowego. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, prawidłowe wykonanie ciążącego na radzie gminy obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 u.o.z. wymaga choćby ramowego skonkretyzowania zasadniczych, poszczególnych działań służących realizacji konkretnych zadań wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z.
Nadto pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały Rada określiła, co należy rozumieć pod pojęciem "zwierząt bezdomnych". Tymczasem definicja zwierzęcia bezdomnego została zamieszczona w art. 4 pkt 16 u.o.z. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, iż w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ze względu na treść § 143 tego rozporządzenia, zasadę tą stosuje się także do aktów prawa miejscowego. Treść "powtórzeń" nie prowadzi do poprawy świadomości prawnej adresatów aktu miejscowego, może być natomiast odbierana przez nich jako wyłączny rezultat prawodawstwa organu jednostki samorządu terytorialnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 238/10 i z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 56/12). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1755/12, powtórzenie w uchwale rady gminy przepisu ustawy powoduje przeniesienie materii ustawowej do aktu prawnego niższego rzędu i narusza istotę tego aktu (por. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, praca zbiorowa pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s.409).
W dalszej kolejności pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że w § 10 zdanie drugie załącznika do uchwały zapisano, że Gmina zastrzega sobie prawo dochodzenia zwrotu od właściciela nakładów jakie zostały poniesione na zwierzę, w szczególności kosztów wyłapania, leczenia i przetrzymywania. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, powyższy zapis przekracza granice upoważnienia ustawowego zakreślone w art. 11a ust. 1 i 2 pkt 3 u.o.z. Jak wynika z treści art. 4 pkt 16 u.o.z. zwierzęciem bezdomnym jest zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby pod której opieką trwale dotąd pozostawało. Zacytowana definicja zwierzęcia bezdomnego wprowadza warunek, iż takim zwierzęciem jest wyłącznie zwierzę w odniesieniu do którego nie ma możliwości ustalenia właściciela lub opiekuna, pod którego opieką dotąd owo zwierzę pozostawało. Jednocześnie stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 3 wyłapywanie bezdomnych zwierząt i rozstrzyganie o dalszym postępowania z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy. Wynika z tego, że uchwałodawca na mocy art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. uprawniony był do wydania uchwały tylko w temacie wyłapywania i rozstrzygania o dalszym postępowaniu ze zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z. Natomiast Rada Gminy w przepisie § 10 uchwały dopuściła możliwość obciążania kosztami wyłapania, transportu oraz opieki weterynaryjnej właściciela odłowionego zwierzęcia w razie jego ustalenia. W sytuacji gdy istnieje możliwość ustalenia właściciela zwierzęcia, ta nie mamy do czynienia ze zwierzęciem bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z. Kompetencja Rady Gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. odnosiła się tylko do kwestii wyłapywania i dalszego postępowania ze zwierzętami bezdomnymi (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1178/17).
Mając na uwadze § 14 załącznika do uchwały pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż zapisano w nim, że określa się następujące zasady opieki, o której mowa w § 11: 1. Lekarz weterynarii zatrudniony w przychodni weterynaryjnej zobowiązany będzie niezwłocznie po otrzymaniu zgłoszenia od policji lub straży pożarnej udać się na miejsce przebywania zwierzęcia i udzielić mu pomocy bądź w razie potrzeby zabrać do przychodni weterynaryjnej i otoczyć go opieką weterynaryjną. 2. Za swoja usługę na podstawie zawartej umowy przychodnia weterynaryjna wystawi Gminie fakturę. W § 11 załącznika do uchwały zapisano, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt przy wsparciu Gminy Kocierzew Południowy realizuje: 1. Schronisko i przychodnia poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania. 2. Organizacje pozarządowe poprzez prowadzenie akcji adopcyjnych i promocyjnych. § 11 załącznika do uchwały dotyczy zatem zagadnienia poszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych. § 14 załącznika do uchwały opisuje tymczasem zagadnienie dotyczące opieki sprawowanej przez lekarza weterynarii. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, z porównania przepisów § 11 i § 14 załącznika do uchwały wynika, że odesłanie do § 11 jest wadliwe, gdyż odsyła do przepisu, który nie dotyczy opieki weterynaryjnej lecz spraw dotyczących poszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych. Odesłanie takie narusza zasadę prawidłowej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.
Odnosząc się do § 15 załącznika do uchwały pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że zapisano, iż bezdomne zwierzęta gospodarskie oraz odebrane zwierzęta gospodarskie dotychczasowemu właścicielowi, z powodu traktowania zwierzęcia niezgodnego z ustawą o ochronie zwierząt, zostaną umieszczone w gospodarstwie rolnym pod adresem B. (teren [...] w B. W ocenie pełnomocnik strony skarżącej § 15 załącznika do uchwały w zakresie wyrazów: "oraz odebrane zwierzęta gospodarskie dotychczasowemu właścicielowi, z powodu traktowania zwierzęcia niezgodnego z ustawa o ochronie zwierząt," narusza art. 11a ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z. zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. program obejmuje m. in. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. zwierzęciem bezdomnym jest zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.
W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, z powyższych przepisów wynika, że zwierzę czasowo odebrane właścicielowi nie jest zwierzęciem bezdomnym. Tym samym, co do zasady, program nie powinien zawierać postanowień dotyczących zwierząt czasowo odebranych właścicielowi. Ponadto wskazanie przez Radę Gminy gospodarstwa rolnego, do którego będą kierowane zwierzęta czasowo odebrane właścicielowi, stanowi naruszenie kompetencji Wójta Gminy w tym zakresie, która wynika wprost z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie w całości zarzutów w niej podniesionych i utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały i odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika.
Ponadto organ przytaczając zapis § 8 załącznika do uchwały podniósł, że zarzucanie zaniechania określenia szczegółów opieki nad kotami wolno żyjącymi jest wobec tych zapisów nieuzasadnione. Jednocześnie organ dodał, że chybiony jest zarzut niewskazania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, bowiem nie można ustalić czegoś co dla kotów wolno żyjących, lubiących wędrówki byłoby konkretnym miejscem przebywania. Kwestionowany Program w § 8 zawiera, zdaniem organu, rozwiązania odnośnie zapewnienia kotom wolno żyjącym ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, szczególnie w okresie jesienno-zimowym. Takim rozwiązaniem jest dokarmianie kotów szczególnie w okresie jesienno zimowym a także opieka sprawowana przez wolontariuszy, także w tym okresie.
W dalszej kolejności organ wskazał, że w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały Rada określiła, co należy rozumieć pod pojęciem "zwierząt bezdomnych". Nie kwestionuje faktu, iż definicja zwierzęcia bezdomnego została zamieszczona w art. 4 pkt 16 u.o.z., a intencją zapisów uchwały było podanie wprost mieszkańcom znaczenia pojęcia "zwierząt bezdomnych" bez szukania tego w ustawie. Powtórzenie w uchwale Rady Gminy przepisu ustawy nie powoduje, zdaniem organu, aż tak daleko idących skutków jak uchylenie uchwały. Przeniesienie materii ustawowej do aktu prawnego niższego rzędu nie narusza jego istoty.
Organ podniósł także, że w § 10 zdanie drugie załącznika do uchwały zapisano, że Gmina zastrzega sobie prawo dochodzenia zwrotu od właściciela nakładów jakie zostały poniesione na zwierzę, w szczególności kosztów wyłapania, leczenia i przetrzymywania. Zdaniem organu, powyższy zapis ma charakter prewencyjny i ostrzeże nie aby nie porzucać zwierząt, które stają się w tej sytuacji bezdomnymi, bo grozi to konsekwencjami finansowymi.
Mając na uwadze § 14 załącznika do uchwały organ wskazał, że opisuje on opiekę, o której mowa w § 11 , którą jest też opieka weterynaryjna.
Końcowo organ wyjaśnił, że w § 15 załącznika do uchwały zapisano, iż bezdomne zwierzęta gospodarskie oraz odebrane zwierzęta gospodarskie dotychczasowemu właścicielowi, z powodu traktowania zwierzęcia niezgodnego z ustawą o ochronie zwierząt, zostaną umieszczone w gospodarstwie rolnym pod adresem B. (teren [...] w B.). W ocenie organu, nie stoi to w sprzeczności, aby przed faktem umieszczenia na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z., zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 mogło być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta i przekazane gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta którym będzie gospodarstwo rolne B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXXIX/194/2022 Rady Gminy Kocierzew Południowy z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kocierzew Południowy w 2022 roku. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.
Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) - dalej jako: "u.s.g." – oraz art. 11a ust. 1 u.o.z., który wskazuje, iż rada gminy, wypełniając ustanowiony w art. 11 ust. 1 u.o.z. obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona do aktów planowania. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, żeby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany poprzez m.in. oddanie zwierzęcia do właściwego schroniska, zawiezienie poszkodowanego zwierzęcia w przypadkach zdarzeń drogowych do lekarza weterynarii czy też w przypadku adopcji otrzymanie rekompensaty części kosztów utrzymania zwierząt. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r., I OSK 66/21, Lex nr 3421405).
Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że materia uregulowana takim aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Podkreśla się, że łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, że uchwalony program na służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Aby zapewniać skuteczną realizację zadań gminy, program powinien w sposób konkretny określać jak gmina będzie je wykonywała, w szczególności biorąc pod uwagę, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Zadania gminy, wobec zmieniających się warunków, muszą być zatem adekwatne do okoliczności występujących w gminie w danym roku. W orzecznictwie wskazuje się, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Do takich konkluzji prowadzi celowościowa wykładnia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która każe brać pod uwagę potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt oraz periodyczny charakter programu. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, jeżeli pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania lub nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadania wskazane w programie. Ustalenie w programie danych jego wykonawców, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określenie danych konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego w tym zakresie charakteru wykonawczego i konkretnego, a konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19, WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19).
Odnosząc powyższe do zarzutu dotyczącego § 8 Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kocierzew Południowy w 2022 roku należy wskazać, że nie realizuje on wymogów niezbędnej precyzji i konkretyzacji sposobów i podmiotów realizujących zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Podnosi się, że duża zmienność okoliczności, w tym populacji wolno żyjących kotów oraz miejsc ich przebywania i legowisk a także zmienność liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dostosowywania go do aktualnych warunków i potrzeb. Postanowienia programu winny zatem te zmienne warunki uwzględniać oraz cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że skoro kwestia opieki nad kotami jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy została wyrażona przez ustawodawcę expressis verbis, to należy stąd wywieść, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy, jasny i czytelny, bez odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Na podkreślenie zasługuje także to, że dokarmianie wolno żyjących kotów to ten aspekt opieki, który ustawodawca wprost wskazał w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Uchwała winna zatem precyzyjnie podawać, w jaki sposób dokarmianie tych zwierząt będzie wykonywane. Treść § 8 nie czyni zadość temu obowiązkowi. W ustępie 1 wymienione są kategorie czynności, których wykonanie ma realizować zadanie opieki, w tym dokarmiania kotów wolno żyjących. Zaliczono do nich: zakup karmy (1), dokarmianie szczególnie w okresie zimowym (2), obserwacja oraz stwierdzenie liczebności populacji (3) leczenie chorych lub rannych zwierząt. W dalszej części analizowanego przepisu skonkretyzowano jedynie podmiot świadczący usługi leczenia i odłapywania kotów, poprzez wskazanie przychodni weterynarynej odpowiedzialnej za ich realizację. Natomiast wykonanie zadania w zakresie dokarmiania kotów, ustalania miejsc ich przebywania, obserwacji populacji i jej liczebności pozostawiono wyłącznie wolontariuszom. Stosownie do §14 ust. 3 i 4 wolontariusze, którzy zgłoszą się do gminy i podpiszą stosowne porozumienie, mają dokarmiać koty wolno żyjące, ustalać miejsca dokarmiania, sposób i częstotliwość Wypada podkreślić, że adresatami obowiązków określonych w tak sformułowanych regulacjach § 8 ust. 3 i 4 są wyłącznie wolontariusze, program nie określa bowiem sposobu wykonywania tych obowiązków przez gminę. Powierzono w ten sposób realizację obligatoryjnego zadania gminy podmiotom trzecim, określając jedynie ich kategorię jako "wolontariuszy". Uchwała nie wskazuje konkretnych osób ani jednostek organizacyjnych. Co więcej, nie jest zapewnione, że wolontariusze w gminie Kocierzew Południowy będą w ogóle działali w roku, którego dotyczy program a jednocześnie w uchwale brak regulacji odnośnie sposobu wykonywania przedmiotowych obowiązków w takiej sytuacji. W konsekwencji program nie zapewnia realizacji zadania własnego gminy. W świetle powyższego należało stwierdzić nieważność przepisów § 14 ust. 3 oraz ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.
W ocenie Sądu uzasadniony jest także podnoszony przez Wojewodę Łódzkiego zarzut nieważności § 10 zdanie drugie Programu, który przewiduje, że gmina zastrzega sobie prawo dochodzenia zwrotu od właściciela nakładów, jakie zostały poniesione na zwierzę, w szczególności kosztów wyłapania, leczenia i przetrzymywania. Przepis prawa miejscowego przyznający Gminie prawo dochodzenia od właściciela zwrotu nakładów poniesionych na zwierzę wykracza bowiem poza delegację ustawową. Art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. przewiduje, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje odławianie bezdomnych zwierząt. Z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich odławianie należy do zadań własnych gmin, a zgodnie z art. 11a ust. 5 tej ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. W świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, błąkające się, a następnie odłowione zwierzę, jest zwierzęciem bezdomnym do chwili, kiedy nie zostanie ustalony jego właściciel bądź do momentu, kiedy nie znajdzie ono nowego właściciela. Tymczasem zaskarżona regulacja odnosi się do sytuacji, w której właściciel zwierzęcia jest już znany. W takim przypadku, jak trafnie podnosi skarżący, nie można mówić o zwierzęciu bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16, a tym samym słuszny jest zarzut przekroczenia, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, upoważnienia ustawowego. Ustawa nie upoważnia bowiem do zamieszczenia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zapisów obciążających kosztami ustalonego właściciela odłowionego zwierzęcia. Ustawodawca nie przewidział możliwości zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów od właściciela zwierzęcia uznanego uprzednio za bezdomne. Nie przesądza to o możliwości dochodzenia roszczeń z tego tytułu w drodze postępowania cywilnego. Natomiast właściwą podstawą do rozstrzygania o kosztach wyłapania i umieszczenia w schronisku zwierzęcia, które zostało pozostawione bez należytej opieki nie może być akt prawa miejscowego. W ustawie o ochronie zwierząt brak jest stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, które gmina poniosła w związku z realizacją programu.
Sąd podzielił także stanowisko Wojewody Łódzkiego co do zarzutu dotyczącego § 14 programu w zakresie, w jakim odsyła on do postanowień § 11. Z treści §14 wynika, iż reguluje on zasady udzielania opieki weterynaryjnej. Określa bowiem sposób postępowania lekarza weterynarii w przypadku otrzymania zgłoszenia od Policji lub straży pożarnej. Natomiast § 11 Programu dotyczy poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Przepis ten nie definiuje ani nie reguluje zasad opieki, do której mogłoby odnosić się odesłanie z § 14. Należy w tym miejscu wskazać, że zasady stosowania odesłań reguluje § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej." Z przepisu tego wynika, że w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniem do innego przepisu jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Funkcją odesłania jest zapobieganie powtórzeniom, zapewnienie przejrzystości aktów normatywnych. Odesłanie jest to wskazówka, gdzie w jakim innym przepisie można znaleźć poszukiwane regulacje. Ocenę zaskarżonego fragmentu § 14 Wojewoda trafnie odnosi do art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego. W doktrynie podnosi się, że zasada określoności prawa jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, a także jest funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się takie kryteria, jak: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność (por. Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). W związku z powyższym § 14 programu w zakresie sformułowania "o której mowa w § 11" należało uznać za nieważny.
Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut nieważności § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim dotyczy zwierząt gospodarskich odebranych dotychczasowemu właścicielowi. Sąd podziela argumentację przedstawioną w skardze co do tego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie dotyczy sytuacji zwierząt odebranych czasowo właścicielowi lub opiekunowi. Ramy delegacji ustawowej, na podstawie której została podjęta zaskarżona uchwała, zostały wyznaczone przez przepis art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym przedmiotem uchwały rady gminy winien być program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, co jest elementem wypełniania obowiązku należącego do zadań własnych gminy, o którym mowa w art. 11 u.o.z., tj. zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania. Definicja zwierząt bezdomnych, zgodnie z przywoływanym powyżej art. 4 pkt 16 u.o.z. obejmuje zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Powyższe wskazuje, że do zwierząt bezdomnych nie zalicza się zwierząt gospodarskich, których właściciel jest znany. Przepis art. 11a nie daje zatem podstaw do regulowania aktem prawa miejscowego sytuacji zwierząt gospodarskich czasowo odebranych dotychczasowemu właścicielowi. Sytuacja taka została unormowana przepisami rangi ustawowej. Odnosi się do niej art. 7 ustawy o ochronie zwierząt. Należy podkreślić, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie. Wskazanie gospodarstwa rolnego, do którego ma być przekazane zwierzę gospodarskie czasowo odebrane dotychczasowemu właścicielowi stanowi zatem kompetencję wójta, nie zaś organu stanowiącego gminy. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony § 15 Programu, w zakresie w jakim odnosi się do zwierząt gospodarskich czasowo odebranych dotychczasowemu właścicielowi, nie tylko nie znajduje podstaw w delegacji ustawowej ale również wkracza w materię uregulowaną przepisami ustawy.
W związku z podniesionym w skardze zarzutem dotyczącym § 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi powtórzenie art. 4 pkt 16 u.o.z., trafnie wskazuje Wojewoda Łódzki, iż stosownie do § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego, gdyż wyjątkowo mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzał, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego. Superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową. Powtórzenie normy rangi ustawowej w akcie prawnym niższego rzędu nie może być uznawane za kreację nowej normy, co stanowi dopiero aktualny problem wykraczania poza delegację. Takie powtórzenie może być traktowane jedynie jako informacja o normach już istniejących. (por. orzeczenie Trybunału Kontytucyjnego z dnia 15 stycznia 1991 r., U 8/90, OTK 1991/1/8).
Należy także zauważyć, iż na gruncie przepisów u.s.g., przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (por. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). W sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, LEX nr 2589098). Naruszenie zasad techniki prawodawczej samo w sobie, jako odstępstwo od zasad redagowania tekstu prawnego, nie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa i przyczyna stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Dopiero gdy skutkiem naruszeń techniki prawodawczej jest błąd legislacyjny, sprzeczność aktu niższego z aktem wyższego rzędu, wówczas mówić można o istotnym naruszeniu prawa.
W niniejszej sprawie, zaskarżony przepis prawa miejscowego stanowi powtórzenie ustawowej definicji zwierząt bezdomnych. W ocenie Sądu lokalny prawodawca naruszył w ten sposób zasady prawidłowej legislacji, jednakże nie skutkuje to istotnym naruszeniem prawa. Należy bowiem zważyć, że powtórzenie definicji nie kreuje i nie wprowadza do systemu nowej normy prawnej. Definicja zawarta w art. 4 punkt 16 ustawy o ochronie zwierząt nie określa praw ani obowiązków, nie ustanawia zakazów ani nakazów określonych zachowań, których powtórzenie w akcie prawa miejscowego prowadziłoby do istotnego naruszenia prawa poprzez wykroczenie poza delegację ustawową, regulowanie praw i obowiązków poza upoważnieniem wynikającym z ustawy. W świetle stanowisk przywołanych powyżej przytoczenie definicji należało uznać za zabieg prawodawcy mający pełnić funkcje informacyjne, wyjaśniające odbiorcy regulaminu zakres pojęcia zwierząt bezdomnych. W konsekwencji, pomimo że § 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza zasady prawidłowej legislacji, to w ocenie Sądu nie prowadzi do istotnego naruszenia prawa, które skutkowałoby nieważnością zaskarżonej regulacji.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 8 ust. 3 i 4, § 10 zdanie drugie Programu, § 14 w zakresie słów "o której mowa w par. 11" oraz § 15 w zakresie słów "oraz odebrane zwierzęta gospodarskie dotychczasowemu właścicielowi, z powodu traktowania zwierzęcia niezgodnego z ustawą o ochronie zwierząt".
Sąd uznał, iż brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Po wyeliminowaniu przepisów lub ich części dotkniętych nieważnością, w pozostałym zakresie przepisy uchwały i jej załącznika zachowały bowiem normatywny charakter, a więc pozwalały zrekonstruować elementy norm prawnych, realizując przy tym w pozostałym zakresie upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a u.o.z. i umożliwiając funkcjonowanie uchwały w obrocie prawnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.
dc