II SA/Łd 100/05

II SA/Łd 100/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Barbara Rymaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 14 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania J. S., S. K., R. K., M. M., E. B., I. W., T. J., A. K., G. G., J. F., M. W., M. M., J. i A. L., A. B., W. B., J. S., Z. K., E. W., M.. i W. T. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] znak: [...] ustalającej - z wniosku H. U. P.P.U.H. "A" w S. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu naprawy naczep (główny budynek produkcyjny, lakiernia, piaskarnia i magazyn oraz adaptacji dwóch istniejących budynków na pomieszczenia biurowe i socjalne) na działkach o nr ewidencyjnym 344/5 i 344/6 w S. Wsi, działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż ustalając warunki zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji organ I instancji wskazał, że spełnia ona warunki określone w przepisie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Projektowane zadanie należy do inwestycji produkcyjnych. Teren tego zadania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. Nr XI/44/90, z dnia 26 kwietnia 1990 roku (Dz. Urz. Woj. P. Nr 15, poz. 169), który aktualnie utracił moc obowiązującą, położony jest w jednostce: "[...] -baza SKR, adaptacja istniejących obiektów". Z tego też względu objęty jest zgodą dla zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż zamierzona inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, a przed jej podjęciem uzyskano wymagane uzgodnienia innych organów, wynikające z przepisu art. 60 powołanej wyżej ustawy. W szczególności wskazano, iż przed wydaniem decyzji przeprowadzono postępowanie w sprawie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, unormowane przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w toku którego sporządzony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na tej podstawie planowana inwestycja zastała zaakceptowana przez organy ochrony środowiska i ochrony sanitarnej.
Organ odwoławczy wskazał, iż w mapie będącej załącznikiem graficznym do decyzji, organ I instancji określił linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linię zabudowy. W treści decyzji - załączniku opisowym nr 1 wskazał zaś zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz wymagania pod adresem inwestycji, odnoszące się do ochrony środowiska oraz interesów osób trzecich, a w szczególności wskazał, że uciążliwości przedsięwzięcia nie mogą przekroczyć granic terenu. Organ zauważył, iż "projekt decyzji" został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów, co - zdaniem organu - spełnia warunek zawarty w przepisie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie: J. S., S. K., R. K., M. M., E. B., I. Wożniak, T. J., A. K., G. G. i J. F., uznani przez organ I instancji za strony postępowania. Do odwołania dołączyli się inni mieszkańcy Kolonii S. zainteresowani planowaną inwestycją: M. W., M. M., J. i A. L., A. B., W. B., J. S., Z. K., E. W., M. i W. T. Odwołujący się wyrazili obawy, że projektowany zakład będzie miał ujemny wpływ na zdrowie i warunki życia ludzi mieszkających w jego sąsiedztwie. Zaniepokoiła ich także kwestia odprowadzania ścieków z zakładu do rzeki P.. Z tych też względów odwołujący się sprzeciwili się ulokowaniu przedmiotowego zakładu na terenie wsi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania wskazało, iż w myśl przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Nie można wszak odmówić ustalenia tych warunków, jeżeli inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa i o ile zachodzą warunki określone w przepisie art. 61 tej ustawy. Przepisy te wskazują przesłanki łączne, które determinują wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie są to zatem kwestie pozostawione uznaniu organu rozstrzygającego. Organ odwoławczy wskazał, iż na gruncie przedstawionego stanu faktycznego i prawnego należy dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skoro bowiem spełnione zostały łącznie warunki dla jej podjęcia, a projektowanej inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, ustalenia warunków zabudowy nie można było odmówić. Natomiast brak zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości i społeczności lokalnej na planowaną inwestycję nie może tamować podjęcia pozytywnej decyzji w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 63 ust. 2 omawianej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o tym, że zamierzenie nią objęte będzie realizowane i nie może doprowadzić do naruszenia interesów osób trzecich. Organ odwoławczy wskazał, iż ustalony decyzją przedmiot inwestycji, zaakceptowany przez organy właściwe w sprawach: ochrony środowiska - Starostę B. oraz ochrony sanitarnej - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., na podstawie sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, będzie podlegał dalszym szczegółowym ustaleniom, przy uwzględnieniu wskazanych w treści zaskarżonej decyzji warunków i wymagań odnoszących się zarówno do:
ochrony środowiska, co dotyczy również odprowadzenia wód opadowych do
rzeki P. oraz ścieków i odpadów,
ochrony interesów osób trzecich, na etapie ubiegania się przez inwestora o
pozwolenie budowlane i zatwierdzenie projektu budowlanego, w odrębnym postępowaniu normowanym przepisami prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał także, iż skarżona decyzja zawiera wymóg monitorowania wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Ustalone skarżoną decyzją warunki i wymagania wiążą organ wydający pozwolenie budowlane. W tym też postępowaniu, konkretyzującym przedsięwzięcie i szczegółowe rozwiązania, powinien być także sporządzony raport o jego oddziaływaniu na środowisko. W ocenie organu skarżący nie muszą się zatem obawiać, że przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostają ograniczone albo naruszone ich prawa własności, bądź inne uprawnienia. Nie muszą się również obawiać, iż inwestycja wywierać będzie negatywny wpływ na spokojne zamieszkiwanie.
W dniu 27 grudnia 2004 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wywiodła I. W. podnosząc, iż decyzja ta została wydana niesłusznie i bez bliższego rozeznania w sprawie. Skarżąca podniosła, iż obawia się, że kwestionowana decyzja doprowadzi do naruszenia interesów osób trzecich, czyli mieszkańców S., ponieważ uniemożliwi im normalne funkcjonowanie w środowisku. Zdaniem skarżącej decyzję oparto jedynie na dokumentach, a jest ona niezgodna z ludzkimi odczuciami. Nikt się nie zastanowił, jak mieszkańcy S. będą dalej żyć, skoro domy mieszkalne są w bardzo bliskiej odległości od ustalonej linii zabudowy. Najbliższa posesja jest w odległości 47 metrów od tej linii. Skarżąca wskazuje, iż po zrealizowaniu inwestycji mieszkańcy byliby narażeni na uciążliwe hałasy, huki, zanieczyszczenie powietrza i wody rzeki P.. Tym samym podzieliliby los mieszkańców S., gdzie inwestor prowadzi już podobny zakład przemysłowy. W ocenie skarżącej założenia i nadzieje przy jego lokalizacji były podobne albo takie same, ale rzeczywistość stała się koszmarem. Od kilku lat ludzie mieszkający w pobliżu - bez najmniejszego skutku - wnoszą skargi i zażalenia na uciążliwość zakładu do różnych instytucji. Skarżąca wskazała, iż obawia się, że mieszkańców S. też może spotkać takie nieszczęście, "ponieważ siła pieniądza w obecnych czasach ma prawie zawsze rację". Konkludując skarżąca wskazała, iż nie jest przeciwnikiem budowy nowego zakładu, który zatrudniałby ludzi, ale obawia się następstw wynikających z funkcjonowania takiego przedsięwzięcia. Wskazała także, iż czuje się oszukana brakiem konsultacji H. U. właścicielki P.P.U.H "A" w S. z mieszkańcami S. Podniosła, iż na terenie gminy S. jest wiele takich miejsc, w których taki zakład mógłby powstać w oddaleniu od miejsc zamieszkanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania
administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny
wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji ją poprzedzającej.
Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zasadnie rozważania w tej sprawie wypada rozpocząć od przywołana treści przepisu art. 87 ust. 3 tejże ustawy stanowiącego, iż "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 roku zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku". Powyższe ustalenie zasadnie pozwoliło organom na wyciągnięcie prawidłowego wniosku, iż sprawa winna zostać załatwiona w oparciu o regulację prawną przewidziana w przepisach art. 60 i nast. przywołanej powyżej ustawy. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 59 ust. l omawianej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem przepisów art. 50 ust. 1 i art. 86 omawianej ustawy, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, z tej samej drogi publicznej, jest
budowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. tejże ustawy;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Organy ferujące decyzje w niniejszej sprawie zasadnie powołały się na fakt lokalizacji wnioskowanej inwestycji na terenach, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił aktualnie moc, przeznaczone były na cele inwestycji produkcyjnej (art. 61 ust. 2 omawianej ustawy). Tym samym zasadnie organy przyjęły, iż na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spełnione są przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, opisane w przepisie art. 61 ust. l pkt 1- 4 omawianej ustawy.
Wyjaśnienia wymaga natomiast kwestia zgodności wydanej decyzji z przepisami odrębnymi, a więc spełnienia przesłanki opisanej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie było wątpliwości - i prawidłowo zostało to zaklasyfikowane przez organy administracji - iż inwestycja, której dotyczył wniosek o wydanie warunków zabudowy należy do tej kategorii inwestycji, które znacząco oddziałują na środowisko naturalne i dla których konieczne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 1 i 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Stosownie do treści przepisu art. 48 ust. 1 owej ustawy, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy (po uzgodnieniu dokonanym z organem ochrony środowiska (art. 48 ust. 3 pkt l tejże ustawy), oraz z powiatowym inspektorem sanitarnym (art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 57 omawianej stawy). W tym miejscu wskazać wypada, iż w niniejszej sprawie nie wzbudzają zastrzeżeń uzgodnienia dokonane w powyższym trybie, podobnie jak i pozostałe uzgodnienia dokonane w oparciu o przepis art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Pomimo powyższych stwierdzeń wskazać wypada, iż postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie dotknięte jest istotnymi wadami. Charakter planowanej inwestycji determinuje okoliczność, iż w niniejszej sprawie organy administracji rozpoznając wniosek o warunki zabudowy winny poza ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosować również przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepisy tej ustawy nie ograniczają się jednak wyłącznie do kwestii sporządzenia raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, czy uzgodnień dokonanych z organami nadzoru sanitarnego i ochrony środowiska, ale zawierają przepisy odnoszące się także do instytucji dostępu społeczeństwa do informacji o środowisku. W szczególności wskazać wypada, iż zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska, organy administracji publicznej zobowiązane są udostępniać każdemu informacje o środowisku i jego ochronę znajdujące się w ich posiadaniu. W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż udostępnieniu podlegał raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przepis powyższy koreluje z normą art. 53 tejże ustawy, wskazującą na konieczność zapewnienia przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, oraz art. 31 tejże ustawy stanowiącym, iż każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Dalej ustawa ta, w każdym wstępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nakłada na właściwy organ administracji publicznej między innymi obowiązek podawania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21 - dniowy termin składania (art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Wreszcie wprowadza związek zawarcia w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a. informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa. (art. 46 ust. 10 tejże ustawy)
W aktach postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek śladów działalności organów administracji publicznej w oparciu o przytoczone powyżej przepisy ustawy. Stanowi to poważne naruszenie przepisów prawa i nie może pozostać bez wpływu na ocenę legalności decyzji wydanych w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy o dostępie ludności do informacji o środowisku oraz o udziale społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska mają fundamentalne znaczenie dla kształtowania szeroko pojętych zasad korzystania ze środowiska wyrażonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Pominięcie ich przy wydawaniu kwestionowanych decyzji stanowi nie tylko nie tylko naruszenie przepisów o postępowaniu mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, ale jednocześnie stanowi jawne pogwałcenie praw społeczności lokalnej.
Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Rozstrzygnięcie stanowiące, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku wydano na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.