II SA/Łd 100/04

II SA/Łd 100/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-05-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj
Anna Stępień /sprawozdawca/
Ewa Markiewicz
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 1140/05 - Wyrok NSA z 2006-09-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 4 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skarg G. I., R. I. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania oddala skargi.
Uzasadnienie
IISA/Łd 100/04 i 188/04
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Ł., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej systemu DCS 1800 przewidzianej dla realizacji w Ł. przy ul. A 242b, odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż B. i H. małż. W., G. I., R. I., W. B., M. P. i E. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanej wyżej, podnosząc błędne oznaczenie w decyzji numeru policyjnego nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę oraz niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji stwierdziło między innymi, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, które nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m. Ł., uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993r. ( Dz.Urz. Woj. [...} nr 6, poz. 71 ), wynika, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania, to przyszłe tereny mieszkaniowe, oznaczone w planie symbolem 14.01.20/M.R1.9.
Znajdujące się w aktach postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] jak i "Ocena oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 188" wskazują, że projektowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi.
W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, nie można było uznać decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania za niezgodną z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tylko w tym przypadku można byłoby stwierdzić jej nieważność.
Również zarzut dotyczący oznaczenia przedmiotowej działki numerem policyjnym nie ma znaczenia dla sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Z ustaleń wynika bowiem, że na dzień podejmowania niniejszego rozstrzygnięcia inwestycja została już zrealizowana i to nie na nieruchomości będącej w posiadaniu wnioskodawców. Sądzić więc należy, iż przyjęto oznaczenie gruntu zawarte w księdze wieczystej bądź w ewidencji gruntów.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli G. I., R. I. i B. W., domagając się zmiany wydanej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Podniesiono, że po raz kolejny odmówiono stwierdzenia wcześniejszej decyzji, mimo że w sposób oczywisty narusza ona prawo. Zaskarżona decyzja wydana została bez powiadomienia stron o zebraniu całego materiału dowodowego i wezwaniu do zajęcia stanowiska w sprawie. Zarzucono, że organ nie wziął pod uwagę stanowiska NSA zawartego w wyroku z dnia 8 maja 2003r., którym jest związany. Wynika z niego, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do mogących pogorszyć stan środowiska i że dotyczy działki stanowiącej własność wnioskodawców, a zatem narusza ich prawo własności.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3 kpa oraz art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm. ) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 15 września 2003r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja jest obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie nieważności, czy też nie.
Przez rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należy rozumieć oczywistą sprzeczność między treścią decyzji, a treścią przepisu, będącą konsekwencją prostego ich zestawienia, a więc musi mieć miejsce przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Organ, wydając decyzję z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej w Ł. przy ul. A 242b i powołał się na art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm. ).
Ustalenie powyższych warunków zabudowy i zagospodarowania nastąpiło w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzony uchwałą nr LVII/491/93 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 2 czerwca 1993r. ( Dz.Urz. Woj. [...] nr 6, poz. 71 ze zm. ). Teren inwestycji znajduje się w jednostce urbanistycznej 14.01.20/M.R1.9, która jest jednostką będącą przyszłymi terenami mieszkaniowymi.
W ocenie Kolegium brak jest podstaw do wywodzenia, że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami wskazanego wyżej planu. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądu administracyjnego oraz poglądy doktryny Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że oczywistym jest, iż w przypadku funkcji podstawowej dla danego terenu, istnieje możliwość realizacji funkcji uzupełniających, funkcji odnoszących się do tzw. uzbrojenia technicznego, a takim jest między innymi telefonia komórkowa, telefonia stacjonarna itp.
Z uwagi na zarzut R. I. dotyczący tego, iż planowana inwestycja ma być realizowana na jego działce, na co nie wyraża on zgody, Kolegium - powołując się na treść art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich.
Podkreślono, że istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było to, że każdy podmiot miał prawo złożyć stosowny wniosek w odniesieniu do jakiejkolwiek nieruchomości, bez względu na to, czy dysponuje prawem do terenu, czy też nie, zaś zadaniem organu było rozpatrzenie merytoryczne tego wniosku.
Podnoszony przez R. I. zarzut mógłby być skuteczny jedynie w postępowaniu dotyczącym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do wywodzenia, że decyzja ostateczna Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] jest obarczona którąkolwiek wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, a tylko w przypadku stwierdzenia w sposób, który nie budzi żadnej wątpliwości istnienia takiej wady, koniecznym byłoby wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego.
Z uwagi na zarzut skarżących, iż Kolegium wydając decyzję, zignorowało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003r. sygn. II SA/Łd 1632-1633/00, podniesiono, że przedmiotem zaskarżenia były wówczas decyzje Kolegium z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] którymi odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji organu I instancji.
Sąd we wskazanym wyroku wyraził pogląd, iż Kolegium nie dopatrzyło się interesu prawnego leżącego po stronie wnioskodawców, a który wynika z prawa rzeczowego i pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem zapadłym w takiej sprawie, odnoszącym się do nieruchomości sąsiedniej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będąc związane wyrażoną oceną prawną, wszczęło na wniosek stron postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji ostatecznej. Brak jest jednak podstaw do wywodzenia, iż stanowisko wyrażone przez sąd administracyjny dotyczy jednocześnie kwestii wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady kwalifikowane, bowiem orzeczenie sądu odnosi się do przedmiotu zaskarżenia, a ten nie dotyczył rozstrzygnięcia merytorycznego.
Również zarzut naruszenia zasady zapewnienia czynnego udziału w sprawie, zdaniem Kolegium, nie znajduje uzasadnienia. Strony zawiadomiono bowiem o wszczęciu postępowania, udzielono im stosownego terminu do przedstawienia swego stanowiska w sprawie, jak również do przesłania informacji, wniosków, zawiadomiono o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, a tym samym umożliwiono im czynny udział.
To, czy strony korzystają z udzielonego terminu w takiej czy innej formie, pozostawione jest ich ocenie, a strona w postępowaniu może nawet pozostać bezczynna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło ponadto, że błędny jest pogląd skarżących, iż decyzją z dnia [...] nr [..] po raz kolejny odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem odrębnym rozstrzygnięciem jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a odrębnym - odmowa stwierdzenia nieważności.
Reasumując, Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji podjętej w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzwyczajnego, bowiem nie wykazano, aby decyzja ostateczna obarczona była wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, dlatego orzeczono, jak w sentencji.
W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. I., R. I. i B. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucili, iż nie podzielają poglądu, że dowolna osoba jest legitymowana do uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących nieruchomości będącej własnością innej osoby, bez zgody tego właściciela. Jest to bowiem oczywiste naruszenie prawa własności, a to w sposób oczywisty rażąco narusza przepisy prawa.
Ponadto, zdaniem skarżących, Kolegium nie wyjaśniło rzeczywistych zagrożeń planowanej budowy i wykazanych sprzeczności w materiale dowodowym w tym zakresie. Również prowadzenie postępowania i wskazanie we wszystkich dokumentach innej nieruchomości niż ta, której miało postępowanie dotyczyć, stanowi oczywiste naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargi strona przeciwna wniosła o ich oddalenie i z uwagi na tożsamość podnoszonych zarzutów - wniosła o uznanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako integralnej części odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Podobnego rodzaju unormowanie zawarte jest w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w sposób wskazany wyżej, dlatego też skargi podlegają oddaleniu.
Złożony w toku postępowania administracyjnego wniosek dotyczy wzruszenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności są enumeratywnie określone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym wnioskodawcy oparli żądanie na podstawie punktu 2-go tego przepisu, zarzucając, iż decyzja z dnia 16 marca 1999r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z przyczyn, które zostały wskazane wyżej.
Sąd podkreśla, iż pojęcie "rażącego naruszenia prawa" ma miejsce w przypadku, gdy chodzi o naruszenie wyraźnego, nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa materialnego lub formalnego.
Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co - na podstawie jego brzmienia - niejako od razu "rzuca się w oczy". O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.
Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej ( por. M.Jaśkowska i A.Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Kantor Zakamycze, s. 900 i nast. oraz B.Adamiak i J.Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwa Prawnicze PWN, wyd. IV, Warszawa 1997, s. 229 i nast. ).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd podziela stanowisko i argumentację przyjętą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, które wyjaśnia przesłanki wydanej decyzji i odnosi się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżących.
Zarzuty te - także zdaniem Sądu - nie mogą doprowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, wydanej w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Podnoszenie okoliczności związanej z ewentualnym naruszeniem prawa własności skarżących byłoby niewątpliwie bardzo istotne w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Stosownie bowiem do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zarówno w brzmieniu pierwotnym, jak i po kolejnych nowelizacjach ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. ), w postępowaniu tym inwestor musi między innymi wykazać, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie natomiast z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana w odniesieniu do danej nieruchomości na rzecz nieograniczonej liczby podmiotów, a jej wydanie nie wymaga udokumentowania tytułu własności ( prawa rozporządzania ) nieruchomości objętej wnioskiem ( art. 46 ust. 1 ustawy ).
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi też praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zgodnie z art. 46 ust. 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Decyzja określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi bowiem rodzaj promesy dla uprawnionego na jej podstawie wnioskodawcy, dając mu uprawnienie do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę ( por. R.Hauser, E.Mzyk, Z.Niewiadomski i M.Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi. Warszawa 1995, str. 122-123 ).
W myśl art. 40 ust. 1 wskazanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych.
Jednocześnie art. 43 tej ustawy stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...).
W przedmiotowej sprawie, w ocenie składu Sądu rozpoznającego niniejsze skargi, zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku A i ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.
Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skoro teren planowanej inwestycji znajduje się w jednostce urbanistycznej, która stosownie do zapisu planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje przyszłe tereny mieszkaniowe, to nie można przyjąć, iż realizacja wskazanej wyżej inwestycji pozostaje w rażącej sprzeczności z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i zapisami wskazanego wyżej planu, jako obowiązującego prawa miejscowego, a tym samym, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności tej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa.
Należy bowiem przyjąć, iż inwestycja ta stanowi uzupełnienie funkcji podstawowej, tzw. uzbrojenie techniczne. Natomiast wpływ tejże inwestycji na interesy osób trzecich i konieczność zapewnienia ochrony tychże interesów stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. ) będzie w sposób szczegółowy podlegało badaniu i ocenie w trakcie postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę, którego wyniki mogą w konsekwencji doprowadzić do wydania decyzji odmownej.
Należy przy tym zwrócić uwagę na to, iż przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odnosi się w swej treści do konieczności zarówno zachowania warunków wynikających z przepisów szczególnych, jak i konieczności ochrony interesów osób trzecich.
Sąd nie podziela również zarzutu skarżących, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie wzięło pod uwagę stanowiska wynikającego z wyroku NSA z dnia 8 maja 2003r. wydanego w sprawie II SA/Łd 1632-1633/00, do czego było zobowiązane.
Należy bowiem zwrócić uwagę na to, iż przedmiotem rozpatrzenia przez NSA była wówczas decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] którą utrzymano w mocy decyzję SKO z dnia [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W wyroku tym zawarta została niewątpliwie ocena prawna, w świetle której przesądzona została kwestia, czy wnioskodawcy legitymują się interesem prawnym składając przedmiotowy wniosek, a zatem czy przysługuje im przymiot strony.
Kolegium, wydając bowiem wskazaną wyżej decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, uznało, iż wnioskodawcy nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.
Nie można jednak podzielić stanowiska skarżących, że wyrokiem tym przesądzono również kwestie związane z istnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż przedmiotem rozpoznania była wówczas sprawa legitymacji skarżących do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Podnoszone dodatkowo w uzasadnieniu wyroku okoliczności związane z ewentualnym oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość skarżących miały jedynie na celu wykazanie, iż skarżącym przysługuje przymiot strony, a tym samym, że brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania.
Sąd w wyroku tym nie zajął natomiast stanowiska co do istnienia ewentualnych przesłanek do stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji, nie to bowiem było przedmiotem orzekania.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wniesione skargi nie zasługują na uwzględnienie i dlatego je oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).