II SA/Łd 1/25

II SA/Łd 1/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 48, art. 151
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 124
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28, art. 48, art. 52 ust. 1 zd. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. M. i M. W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 października 2024 r. nr 177/2024 znak: WOP.7722.144.2024.ID w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem z 15 października 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z 2 sierpnia 2024 r., którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) wstrzymano M.W. i D.M. prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku garażowo - gospodarczego o wymiarach maksymalnych 13,64 m x 8,27 m, zlokalizowanego w miejscowości T., ul. [...] nr [...] na działkach o nr [...] i [...], obręb [...], gmina T.,
W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ stopnia wojewódzkiego wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Miasta w T. z 10 lipca 2023 r. w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta w T. wynika, że brak jest dokumentacji dla budynku gospodarczego położonego na działkach [...] i [...] w T., przy czym w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta w T. znajdują się rejestry pozwoleń na budowę z lat 1973 - 2003, które są kompletne.
Z kolei pismem z 11 lipca 2023 r. Starostwo Powiatowe w Łodzi poinformowało, że w rejestrach będących w posiadaniu Starosty Łódzkiego Wschodniego nie została odnaleziona decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...], a w posiadanych rejestrach widnieje brak wzmianki o toczącym się postępowaniu.
Nadto 18 stycznia 2024 r. przeprowadzono oględziny na przedmiotowej -nieruchomości, z których został spisany protokół. W wyniku oględzin ustalono, że budynek garażowo - gospodarczy zlokalizowany jest w północnej części działki nr [...]. Budynek jest o nieregularnym kształcie o wymiarach maksymalnych 13,64 m x 8,27 m i wysokości mierzonej do okapu od 2,05 m do 2,60 m. Ściany obiektu zostały wykonane z prefabrykowanych elementów ogrodzeniowych tj. zakotwionych w gruncie słupów - w rozstawie 2,10 m oraz płyt betonowych pełnych stanowiących wypełnienie. Obiekt przekryty jest dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej pokryty blachodachówką wraz z orynnowaniem. Utwardzenie wewnątrz budynku wykonano częściowo z kostki betonowej, a częściowo w postaci wylewki betonowej. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną. W elewacji południowej zlokalizowane są dwie uchylne bramy wjazdowe. Wnętrze budynku stanowi jedno pomieszczenie, w którym znajdują się dwa stanowiska postojowe oraz przestrzeń gospodarcza. Budowa budynku została zakończona. Działka [...] jest ogrodzona z trzech stron. Nie posiada ogrodzenia od strony wschodniej tj. od strony działki [...]. Zgodnie z oświadczeniem inwestora obecnego podczas oględzin, obiekt został wykonany przez – D.M. i jego żonę M.W. w latach 2006 - 2008, przy czym nie posiadają oni pozwolenia na jego wykonanie ani nie zgłaszali zamiaru jego budowy.
Organ zaznaczył, że budowa wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego lub garażu, którego powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2 nie została ujęta w katalogu zwolnień od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objętych przepisem art. 29 p.b., zatem budowa przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ dodał, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek stanowi strukturalną niepodzielną całość, wnętrze budynku stanowi jedno pomieszczenie i nie jest w żaden sposób podzielone, a powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku garażowo - gospodarczego wynosi 62 m2. Ponadto, część omawianego budynku garażowo (pow. zabudowy ok. 9 m2) zlokalizowana jest na działce sąsiedniej nr [...], której właścicielką jest A.K., która z tego względu jest stroną postępowania.
Zdaniem organu niepodważalnym jest, że inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę, zatem opisany budynek garażowo - gospodarczy powstał w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym zasadnie organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie przedmiotowego budynku.
Organ dodał, że wprawdzie część budynku będącego przedmiotem postępowania zlokalizowana jest na działce sąsiedniej nr [...] i tego dotyczy postępowanie toczące się przez Sądem Rejonowym z powództwa A.K. przeciwko M.W. i D.M. o wydanie nieruchomości, roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń oraz zapłatę za bezumowne korzystanie z nieruchomości, to poza sporem pozostaje kto jest inwestorem budynku. Wobec tego organ zaznaczył, że w razie przekroczenia granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku na nieruchomości wyjściowej przepis art. 151 kodeksu cywilnego wprowadza wyjątek od zasady superficies solo cedit, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że prawidłowo adresatem wydanego postanowienia organ pierwszej instancji uczynił M.W. i D. M. jako inwestorów, którzy nie są właścicielami sąsiedniej nieruchomości.
W skardze M. W. i D. M. zarzucili naruszenie:
- art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, że obiekt stanowi samowolę budowlaną;
- art. 52 ust. 1 p.b., polegające na wydaniu postanowienia jedynie wobec skarżących zamiast wobec wszystkich właścicieli lub zarządców nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt;
- art. 151 k.c., poprzez przyjęcie, że właścicielem budynku są wyłącznie skarżący;
- art. 138 §1 pkt 1, w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw;
- art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez ich nie zastosowanie w niniejszej sprawie;
- art. 28 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich osób, które powinny występować w charakterze strony postępowania oraz doręczenie postanowienia A. K. bez wszczęcia postępowania wobec niej;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżących oraz nie ustalenie, kto jest inwestorem obiektu, kto jest właścicielem obiektu, kto jest zarządcą obiektu, a tym samym nie zapewnienie udziału w postępowaniu osobom, które są właścicielami, inwestorami, zarządcami nieruchomości na której znajduje się obiekt i samego obiektu, tj. pominięcie A.K. jako strony postępowania i osoby, do której powinno zostać skierowane zaskarżone postanowienie;
- art. 61 § 4 k.p.a., poprzez nie zawiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania, tj. nie zawiadomienie o wszczęciu postępowania A.K..
W związku ze wskazanymi wyżej naruszeniami przepisów wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Materialnoprawną podstawę kwestionowanego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 72 - p.b).
W myśl art. 48 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1).
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 p.b., przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Tym samym warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej.
Przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13). Oznacza to, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji prawa budowlanego, w tym w szczególności, czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Wyjaśnić także wypada, iż samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące.
Dokonując oceny prawidłowości powyższych ustaleń organu orzekającego w kontrolowanej sprawie sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń prawa dotyczących braku poczynienia wszechstronnych ustaleń faktycznych i niewzięcia pod uwagę okoliczności pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy.
Roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nie zostały one zwolnione z tego obowiązku przepisami ustawy. Prawo budowlane, zawierających enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie sądu zasadne jest stanowisko ŁWINB, że przedmiotem spornej inwestycji jest wolno stojący budynek garażowo - gospodarczy o nieregularnym kształcie o wymiarach maksymalnych 13,64 m x 8,27 m i wysokości mierzonej do okapu od 2,05 m do 2,60 m. Przedmiotowy budynek stanowi strukturalną niepodzielną całość, wnętrze budynku stanowi jedno pomieszczenie i nie jest w żaden sposób podzielone, a powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku garażowo - gospodarczego wynosi 62 m2, co nie jest kwestionowane.
W ocenie sądu sporny obiekt posiada wszystkie cechu budynku. Zarówno wielkość analizowanego obiektu, jak i jego konstrukcja zostały przez organy prawidłowo ocenione, pozwalając na wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Poza sporem pozostaje, że inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, słusznie zatem organu uznały sporną inwestycje za samowole budowlaną.
W tej sytuacji należało stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb określony w art. 48 p.b. W sprawie bezspornie spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, tj. obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, które było wymagane. Jednocześnie, stosownie do art. 48 ust. 3 p.b. poinformowano strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Także i w tej części uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie budzi zastrzeżeń natury formalnoprawnej, spełnia bowiem wymogi określone zarówno we wskazanym przepisie prawa budowalnego, jak i w art. 124 k.p.a.
Legalności postanowienia nie podważa to, że adresatem postanowienia był inwestor, a nie współwłaściciele obu nieruchomości na których zlokalizowany jest sporny budynek.
Wprawdzie jeśli roboty budowlane zostały już zakończone (co także w niniejszej sprawie jest poza sporem), w myśl art. 52 ust. 1 zdanie drugie p.b. obowiązki nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, to jednak sąd wyjaśnia, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki, a zatem także poprzedzające go postanowienie wydane w trybie art. 48 p.b. może zostać skierowane do inwestora (por. wyroki NSA z 31 maja 2019 r., II OSK 1838/17; z 26 listopada 2024 r. II OSK 497/22; z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08). W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Skoro sporny budynek wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę, częściowo na działce sąsiedniej, nienależącej do inwestora to postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych należało skierować wyłącznie do skarżących jako inwestorów. Słuszne jest w konsekwencji stanowisko organu, że skoro sporny budynek zrealizowano z przekroczeniem granicy, to zaskarżone postanowienia należało skierować do takiego podmiotu, który jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy, czyli skarżących.
Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sadów powszechnych z którego wynika, że zgodnie z zasadą superficies solo cedit, wyrażoną w art. 48 k.c. do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Jeden budynek jest częścią składową tego gruntu, na którym został wzniesiony. Zdarzają się jednak sytuacje, że budynek został wybudowany z przekroczeniem granic nieruchomości inwestycyjnej, co jednak nie oznacza, że taki obiekt (w części przekraczającej granice gruntu) staje się w tejże części składową gruntu sąsiedniego. Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 151 k.c. kreuje wyjątek od powyższej zasady, co prowadzi do wniosku, iż w razie przekroczenia granicy nieruchomości w czasie zabudowy, budynek należy do gruntu (art. 48 k.c.) na którym znajduje się jego większa część (zob. postanowienie SN z 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06).
Wobec powyższego sąd uznał jednocześnie, że brak było podstaw do zawieszenia postepowania ze względu na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, skoro przedmiotowe postanowienie zostało prawidłowo skierowane do inwestora.
Jednocześnie, w ocenie sądu A.K. jest stroną w niniejszym postępowaniu, gdyż postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 p.b. bez wątpienia dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 k.p.a). W ocenie sądu w sytuacji, w której obowiązek nakładany jest na inwestora, stroną postępowania powinien być również właściciel nieruchomości, na której stoi część budynku, gdyż postanowienie o wstrzymaniu budowy dotyczy niewątpliwego interesu prawnego A.K., wynikającego z prawa własności nieruchomości. Nie oznacza to automatycznie, że do A.K. winno zostać skierowane zaskarżone postanowienie.
Reasumując, w prawidłowo ustalonym i nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym sprawy, trafnie doszło do wstrzymania budowy spornego budynku, mimo iż w rzeczywistości jego budowa została już faktycznie zakończona, a okoliczności z tym związane zostały w pełni wykazane i uzasadnione, spełniając wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W konsekwencji sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
dc