II SA/Bk 988/05

II SA/Bk 988/05 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2006-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący/
Stanisław Prutis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 40 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1998 nr 93 poz 589
par. 2 pkt 6 lit. f
Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2006 r. sprawy ze skargi Zakładu Spożywczego [...] A. B., W.K. Spółka jawna w Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu wniosku Zakładu Spożywczego [...] A. B., W. K. sp. jawna, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2005 r. nr.[...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z dnia [...] marca 2001 r. znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu spożywczego, budowie obiektu socjalno-magazynowego, myjni samochodowej i zbiornika szczelnego oraz przebudowie istniejącej linii energetycznej i kanalizacji sanitarnej wraz z budową dojazdów na działkach [...], [...], [...], [..], [...] i [...], położonych w Ch., orzekło o utrzymaniu w mocy przedmiotowej decyzji.
U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:
W dniu 22 listopada 2004 r. Wojewoda P. - w ramach prowadzonego przez siebie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B., udzielającej pozwolenia na budowę przedsiębiorcy [...] spółka jawna Zakład Spożywczy A. B., W. K. -pozwolenie nr 139 z dn. [...].03.2002 r. znak: [...] – zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ch. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji .
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2005r. nr. [...] stwierdziło nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie przeprowadził procedury uzgodnieniowej w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że w odniesieniu do inwestycji nie sporządzono oceny jej oddziaływania na środowisko. Dlatego też w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ch., została wydana z naruszeniem art. 156§1 pkt 2 kpa. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie dopatrzyło się w rozstrzygnięciu organu I instancji nieprawidłowości pod kątem ustaleń planu miejscowego.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca podniosła, że: "Niezrozumiałe jest dlaczego w uzasadnieniu SKO wyjaśnia swoje stanowisko cytując DZ.U. z 2002 r. nr 179, poz. 1490, kiedy decyzja była wydana w 2001 r. Podany i cytowany przez SKO Dz. U. z 1995 r. nie był obowiązujący przy wydawaniu decyzji przez Burmistrza z 2001 r. Obowiązującą ustawą był Dz.U. z 1998 nr 93, poz. 589. W § 2 pkt 6f tejże ustawy wymienia się jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko - zakłady przetwórstwa mięsa o produkcji powyżej 200 ton na rok. W czasie wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza zakład produkował mniej niż 180 ton na rok. Po osiągnięciu produkcji powyżej 200 ton na rok, w 2002 r. inwestor sporządził raport przed wydaniem decyzji w marcu 2002 r. przez Starostwo, przez co strony uczestniczące w postępowaniu mogły zapoznać się z treścią raportu. Cytowana przez SKO ustawa Dz. U. z 1995 r. w ogóle nie precyzowała czy w przypadku naszego zakładu potrzebne jest sporządzenie raportu, co w uzasadnieniu znalazło miejsce iż "przepis nie zawiera wprost odniesienia do obowiązku sporządzenia raportu". Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie podjętej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazało jednak na odmienne podstawy nieważności:
Organ wskazał, że o ile w sprawie bezsporne pozostaje, że organ I instancji nie przeprowadził procedury uzgodnieniowej w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że nie sporządzono oceny oddziaływania inwestycji na środowisko to niemniej jednak zarzut zaniechania przeprowadzenia w/w procedur musi być poprzedzony ustaleniem czy w przedmiotowej sprawie przeprowadzenie tych procedur było wymagane.
Zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji przepisem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r., o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2000 r. Nr 109, póz. 1157), wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 5, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Z kolei art. 30 ust. 1 tej ustawy, stanowił, iż sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagają:
1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko,
2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2. Natomiast art. 36 powołanej ustawy stanowił, iż decyzja, o której mowa w art. 25 ust. 3, podjęta z naruszeniem wymagań określonych w art. 12-17, art. 25 ust. 2, art. 38, 43 i 46, jest nieważna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dla rozstrzygnięcia, czy kwestionowana decyzja narusza w/w przepisy, a w konsekwencji czy z tego powodu jest nieważna, decydujące znaczenie mają ustalenia w zakresie charakteru inwestycji i wyjaśnienie czy była ona zaliczana do szczególnie szkodliwych dla środowiska bądź mogących pogorszyć stan środowiska, w rozumieniu obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa dnia 14 lipca 1998 r., w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, póz. 589). Zgodnie bowiem z przepisami powołanej wyżej ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wymagała inwestycja wymieniona w § l lub 2 powołanego rozporządzenia. W § 2 pkt 6 lit.f tego rozporządzenia, do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zaliczano zakłady przetwórstwa mięsa o produkcji powyżej 200 ton na rok. Zatem ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy zakładu o produkcji mięsa powyżej 200 ton rocznie, nakładałoby obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a wobec ustalenia, że w badanej sprawie takiej oceny nie przeprowadzono, skutkowałoby nieważnością kwestionowanej decyzji z mocy art. 156 § l pkt 7 kpa w związku z art. 36 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z akt sprawy nie wynika jakie miałoby być to przedsięwzięcie jeśli chodzi o wielkość produkcji. We wniosku inwestora wskazano jedynie, iż obiekt jest "ekologicznie czysty". Nadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor zapewniał, iż w czasie wydawania decyzji zakład produkował mniej niż 180 ton na rok, a wielkość powyżej 200 ton na rok osiągnął w roku 2002. Zdaniem Kolegium wątpliwości w tym zakresie należało rozwiać w trakcie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, domagając się od inwestora sprecyzowania wniosku w zakresie wielkości produkcji. Zatem ten brak należało potraktować jako uchybienie procesowe polegające na niedokładnym wyjaśnieniu sprawy przez organ I instancji, mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. Zaniechanie przez organ administracji publicznej wyjaśnienia tej kwestii, czyni kwestionowaną decyzji na tyle wadliwą, iż uzasadnia to stwierdzenie jej nieważności. Naruszenie prawa procesowego polegające na niewyjaśnieniu sprawy w sposób wszechstronny, jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 Kpa. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, iż wydając kwestionowaną decyzję rażąco naruszono prawo.
Marginalnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wprawdzie uzasadnione jest stanowisko strony skarżącej , iż w dniu orzekania przez Burmistrza Ch., klasyfikując inwestycje oddziaływujące na środowisko należało stosować przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U.98.93.589), a nie rozporządzenia z dnia 13 maja 1995 r., w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 1995.52.284, zm.Dz.U.96.96.446, zm. Dz.U.97.101.634), uchylonego z dniem l sierpnia 1998 r. Wskazana pomyłka nie ma jednak w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego znaczenia prawnego, gdyż w obu wymienionych rozporządzeniach wskazano, iż inwestycjami oddziaływującymi na środowisko są zakłady przetwórstwa mięsa o produkcji powyżej 200 ton na rok, a jak wskazało przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa procesowego, polegające na niewyjaśnieni okoliczności dotyczących wielkości produkcji inwestycji.
Odnośnie sprzeczności decyzji organu I instancji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z części opisowej postanowień - obowiązujących w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu - miejscowego ogólnego planu zagospodarowania miasta Ch., zatwierdzonych uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ch. z dn. [...].10.1997 r., wynika, że planowane rozwiązanie projektowe w części było sprzeczne z treścią tego planu. Przede wszystkim organ wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy obejmuje swoimi postanowieniami również działki [...] i [...] - obszar przeznaczony zgodnie z postanowieniami planu pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i tereny rolne. Nadto, jak wynika z cytowanych powyżej postanowień planu, działki [...] i [...], nie zostały przeznaczone w całości lecz w części pod zabudowę przemysłowo- usługową. Tymczasem analiza map dołączonych do akt sprawy, dowodzi że wnioskiem inwestora objęto całą działkę [...], jak również cały obszar odpowiadający powierzchni działki o numerze [...], sprzed dokonanych podziałów geodezyjnych. Zatem obszar planowanej inwestycji w zakresie wykraczającym poza granice terenu opisanego w planie miejscowym symbolem 162 P,UR, jest sprzeczny z postanowieniami przedmiotowego planu, bowiem obszar ten przeznaczono pod budownictwo zagrodowe i tereny rolne. Sytuowanie zakładu usługowego o charakterze przetwórczym nie ma żadnego związku z funkcją zagrodową, mieszkaniową oraz przeznaczeniem terenu na cele rolne. Stąd też w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionowana decyzja w w/w zakresie jest niewątpliwie sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 46a ust. l pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Burmistrza Ch., decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wobec ustalenia, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa -art. 156 § l pkt 2 kpa, rozważania o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w części bądź w całości, z powodu wykazanej powyżej sprzeczności z planem w odniesieniu do części gruntu, ma drugorzędne znaczenie.
Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zaskarżył Zakład Spożywczy [...] A. B., W. K. spółka jawna i wniósł o jej uchylenie, podnosząc, że decyzja Burmistrza Ch. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, odmiennej interpretacji danego przepisu nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa. W jego ocenie braki w decyzji stanowią jedynie pewne uchybienia proceduralne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że organ I instancji nie przeprowadził procedury uzgodnieniowej w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że nie została sporządzona ocena oddziaływania inwestycji na środowisko. Słusznie przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę uznało, że zarzut zaniechania przeprowadzenia w/w procedur musi być poprzedzony ustaleniami, czy przeprowadzenie tych procedur w niniejszej sprawie było wymagane.
Zgodnie bowiem z §2 pkt 6 lit. f obowiązującego w dacie wydania decyzji, rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, póz. 589) przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wymagał zakład przetwórstwa mięsa o produkcji powyżej 200 ton na rok.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie wielkości produkcji planowanej inwestycji. W ocenie Sądu należy przyjąć, że brak ustaleń w/w zakresie stanowi uchybienie procesowe polegające na niedokładnym wyjaśnieniu sprawy mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Wskazać bowiem należy, że w przypadku ustalenia, że zamierzona inwestycja dotyczy zakładu przetwórstwa mięsnego powyżej 200 ton rocznie, nakładałoby obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko, a w przypadku ustalenia, że takiej procedury nie przeprowadzono skutkowałoby stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 7 kpa w zw. z art. 36 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r., o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2000 r. Nr 109, póz. 1157). Organ I instancji poprzestał jedynie na informacji inwestora zawartej we wniosku z której wynikało, że obiekt jest "ekologicznie czysty". Podczas, gdy na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowani terenu powinien zażądać od inwestora sprecyzowania wniosku w zakresie wielkości produkcji. Tym bardziej, że -jak wynika z treści tego wniosku - planowana inwestycji stanowiła rozbudowę istniejącego już zakładu.
W świetle powyższego należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 156§1 pkt 2 kpa, poprzez naruszenie prawa procesowego polegające na niewyjaśnieniu sprawy w sposób wszechstronny, co stanowi rażące naruszenie prawa.
W tym miejscu wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było związane inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie wnioskiem Wojewody P., który zwrócił o zbadanie zgodności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji administracyjnych, będących decyzjami ostatecznymi. Bez względu na to czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wszczynane z urzędu, czy też na wniosek strony, organy administracji publicznej zobowiązane są zbadać sprawę w całości i ustalić, czy kwestionowane rozstrzygniecie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Ustalenie bowiem, iż badanej decyzji można przypisać naruszenie prawa wyczerpujące przynajmniej jedną z przesłanek z art. 156§1 kpa i ustalenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wymienione w art. 156§2 kpa, nakłada obowiązek na organy administracji publicznej stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Sąd chciałby również wskazać, że pod pojęciem rażącego naruszenia prawa o którym mowa w przepisie art. 156 §1 pkt2 kpa, należy rozumieć naruszenie zarówno przepisów materialnych, kompetencyjnych, jaki i procesowych. W odniesieniu do prawa procesowego z uwagi na instytucję wznowienia postępowania, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Bez wątpienia jednak w odniesieniu do przepisów kpa za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 kpa, a więc również zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spawy.
Końcowo należy zważyć, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji następuje jej eliminacja, co oznacza, że decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a sprawa administracyjna wraca do rozpoznania w trybie postępowania głównego. W przedmiotowej sprawie w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji sprawa będzie rozpoznawana od początku, co umożliwi stronom postępowanie wyjaśnienie wszystkich wątpliwych okoliczności,
a przede wszystkim ustalenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).