II SA/BK 985/05

II SA/Bk 985/05 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2006-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk /sprawozdawca/
Danuta Tryniszewska-Bytys /przewodniczący/
Grażyna Gryglaszewska
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 145 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Tezy
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) organem uprawnionym
do ustalenia opłaty adiacenckiej i jej wysokości jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Powyższe oznacza, iż decyzja organu w przedmiocie ustalenia
opłaty adiacenckiej musi być tak sformułowana, aby wynikało z niej w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę i w jakim rozmiarze.
Decyzja ta więc musi być czytelna dla strony, a także wykonalna dla organu, również w trakcie ewentualnego postępowania egzekucyjnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. T. i J. M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej J. M. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku (nr [...]) Prezydent Miasta Ł. ustalił pani W. T.– udział [...] i pani J. M. Ł. – udział [.], właścicielkom nieruchomości położonych w Ł. przy ulicy Z. [...], opłatę adiacencką w wysokości 1088,00 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowaną wybudowaniem drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej przy ulicy Z. w Ł.
W uzasadnieniu powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił jednorazową opłatę adiacencką na skutek wzrostu wartości działki nr [...] o pow. 500 m2, której pani W. T. i pani J. M. Ł. są właścicielami. Prezydent Miasta Ł. ustalił, iż wzrost wartości nieruchomości jest spowodowany wybudowaniem drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej ul. Z. ze środków finansowych Miasta Ł., co zwiększyło wartość nieruchomości o kwotę 2720 zł, wyliczoną według operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie z w/w uchwałą Rady Miejskiej, opłata adiacencką wyniosła 40 % wzrostu wartości.
Z decyzją tą nie zgodziły się właścicieli tej nieruchomości, składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu swojej decyzji podniosło naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego spowodowane brakiem wyjaśnienia w toku postępowania tego, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, na jakim odcinku ulicy była nawierzchnia brukowana oraz czy wobec tego nastąpił wzrost wartości.
Mając na uwadze powyższe organ, odnosząc się do w/w zarzutów Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokonał ponownie gruntownej analizy zgromadzonej dokumentacji dowodowej oraz poddał ocenie zapisy zawarte w "Opisie Technicznym" projektu budowlanego inwestycji pod nazwą "Modernizacja ulicy Z.". Następnie organ stwierdził, że nastąpiła błędna interpretacja stanu prawnego i faktycznego dokumentacji dowodowej przez organ drugiej instancji, co stało się podstawą uchylenia decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
W ocenie Prezydenta Miasta Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powołując się na decyzję Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] maja 1975 roku Nr [...] uznało, że w 1975 roku wybudowano drogę o nawierzchni brukowej - cytując fragment uzasadnienia tej decyzji, jednakże nie wskazało z jakiego powodu nie ustalono wówczas opłaty adiacenckiej i dlaczego nie nastąpiło ulepszenie techniczne nieruchomości w 1974 roku.
Mając powyższe na uwadze w zaskarżonej decyzji organ wywiódł, iż w 1975 roku odcinek ulicy Z. jak i chodniki nie zostały wykonane i w związku z niezakończeniem robót obiekt ten nie został oddany do użytku. Pozostałości utwardzenia brukowego nie mogły być zatem uznane za tymczasowe utwardzenie, gdyż stan tego utwardzenia był niewłaściwy. Dlatego też w 2004 roku nie nastąpiła modernizacja drogi a jej całkowite wybudowanie. Tym samym organ uznał za trafne przyjęte przez biegłego do porównania w operacie szacunkowym nieruchomości leżące przy nieutwardzonych ulicach.
Prezydent Miasta Ł. ponadto podkreślił, iż droga została całkowite wybudowanie od podstaw, włącznie z zagęszczeniem mineralnym nasypu pod ulicą, który jest wykonany niemal wyłącznie z gruzu ceglanego. Modernizacją natomiast objęto sieć energetyczną, oświetleniową i wodociągową. Nowymi urządzeniami ul. Z. są wybudowane sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz droga o nawierzchni asfaltowej na podbudowie z kruszywa łamanego i warstwy odsączającej z kruszywa naturalnego wraz ciągami pieszo-rowerowymi.
Nie budzi również wątpliwości - w ocenie organu - sprawa uznania czy zakończono inwestycję budowy drogi ul. Z. i czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, bowiem w aktach sprawy znajduje się protokół odbioru końcowego wykonanej inwestycji z dnia [...]09.2004 roku - co poświadcza, że ten odcinek budowy drogi został definitywnie zakończony, jak również geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza z dnia [...]09.2004r. - która obrazuje stan faktyczny na gruncie wykonanej drogi o nawierzchni asfaltowej, ciągów pieszo-rowerowych wraz z podjazdami do nieruchomości sąsiadujących z drogą - co potwierdza możliwość korzystania z wybudowanej drogi przez stronę.
Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta Ł. ustalając skarżącym opłatę adiacencką z tytułu wybudowania drogi o nawierzchni asfaltowej ul. Z. uznał, że zostały spełnione wszelkie przesłanki prawne przemawiające za uczestniczeniem w wysokich kosztach budowy tego urządzenia przez mieszkańców ul. Z.
W odwołaniu od tej decyzji złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pani W. T. i pani J. M. Ł. - współwłaścicielki działki wskazały, że ich ulica już przed wojną w 1939 roku miała nawierzchnię utwardzoną z kostki brukowej oraz chodniki, a nowa ulica różni się tym od poprzedniej, że obecnie jest ona pokryta asfaltem wątpliwej jakości. Z tego powodu stwierdziły, że ulica nie została wybudowana od początku. Skarżące wskazały również, że budowa ulicy jest jeszcze nie zakończona i nie dostatecznie oświetlona. Wobec powyższych argumentów nie zgadzały się na zapłacenie naliczonej opłaty adiacenckiej.
Decyzją z dnia [...] września 2005 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie budzi również wątpliwości poprawność wyliczenia stawki opłaty adiacenckiej dokonana w oparciu o operat szacunkowy.
Organ podniósł, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 143 - 148a, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 1998 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona wyżej cytowaną uchwałą wynosi 40% różnicy powstałej między wartością gruntów przed ulepszeniem drogi a wartością gruntów po dokonaniu tych prac.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. opierając się na art. 145 ust. 1 cytowanej ustawy wskazało, że taką opłatę w drodze decyzji może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a wydanie takiej decyzji może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Przepisy te w ocenie organu odwoławczego wskazują, że właściciele gruntów obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie opłat adiacenckich na rzecz gmin, w tym po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Opierając się przy tym na przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (Dz.U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm) organ podniósł, iż przez budowę drogi, o jakiej mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłaty adiacenckie należy rozumieć nie tylko budowę nowej drogi od podstaw, ale także jej odbudowę, rozbudowę i nadbudowę.
Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż inwestycja przedmiotowa została wykonana z udziałem środków Miasta Ł. w wysokości [...] zł, a wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został określony przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 2720 zł, co przy 40 % wysokości opłaty ustalonej przez Radę Miejską Ł., daje kwotę 1088,00 zł.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w B. pani W. T. i pani J. M. Ł. poza powtórzeniem dotychczasowych zarzutów wywiodły, iż przy wyliczaniu wartości nieruchomości nie brano pod uwagę tego, iż istniejąca już droga z kostki brukowej z krawężnikami i wodociągiem została wykonana w czynie społecznym, przy ogromnym udziale mieszkańców. Inwestycja ta została również rozliczona, przez naliczenie opłat adiacenckich (decyzja z dnia [...] grudnia 1977 roku). Obecne zatem nastąpiła jedynie modernizacja istniejącej już drogi i to w sposób nieprawidłowy. W konkluzji skarżące wniosły o uchylenie spornej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów skarżących, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżące. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia Sąd również do oceny sprawy w nieco innym aspekcie, niż ujęły to zarzuty skargi.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony tylko w aktach sprawy.
W świetle przytoczonych przepisów rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną wydania tej decyzji.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż z art. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zmianami) wynika, iż ustawa powyższa poza określeniem zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, określa także – między innymi – zasady udziału społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 1 pkt 6 ustawy). Zasady te szczegółowo omawia rozdział siódmy działu III-go ustawy, odnoszący się do wszystkich nieruchomości – poza nieruchomościami przeznaczonymi w planie miejscowym na cele rolne i leśne – które mają możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis art. 144 ust. 1 ustawy nakłada na właścicieli takich nieruchomości obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (vide: art. 143 ust. 2 ustawy).
Z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika dalej, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym decyzja ustalająca opłatę adiacencką może być wydana – jak stanowi ust. 2 art. 145 ustawy – w terminie 3 lat od dnia podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie do treści art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym kwota opłaty adiacenckiej wynosić może nie więcej niż 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Przypomniane wyżej zasady partycypacji społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie zostały w niniejszej sprawie naruszone. Bezspornym jest bowiem, że Miasto Ł. działając na podstawie stosownych pozwoleń dokonało w 2004 roku budowy drogi, poprzez położenie warstwy asfaltowej na części ulicy Z. w Ł. Świadczy o tym chociażby charakter wykonanych prac. Powyższa inwestycja obejmowała wykonanie warstwy ściernej z betonu asfaltowego, warstwy wiążącej z betonu asfaltowego, podbudowy z kruszywa łamanego, warstwy odsączającej z kruszywa naturalnego oraz chodników i wjazdów z kostki polbrukowej. Wybudowanie zatem drogi nastąpiło praktycznie od podstaw. Roboty budowlane zostały odebrane protokołem końcowym w dniu [...] września 2004 roku. Postępowanie w sprawie ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych przy ulicy Z. na skutek budowy ulicy, zostało wszczęte w maju 2005 roku. Podstawę do jego wszczęcia stanowił operat szacunkowy sporządzony w kwietniu 2005 roku, z którego wynikało, iż wartość nieruchomości po przebudowie ulicy wzrosła.
Mimo jednak powyższych okoliczności organ zarówno I instancji, jak i II instancji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się pewnych uchybień natury materialnej. Mimo bowiem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ I instancji wskazał jedynie, iż należna opłata adiacencka za nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...] wynosi 1088,00 zł, przy czym do jej uiszczenia zobowiązał dwie współwłaścicielki tj. panią W. T. z udziałem [...] i panią J. M. Ł. z udziałem [...]. Organ przy tym nie określił poszczególnych kwot opłaty adiacenckiej za niniejszą nieruchomość, przypadających na każdą ze współwłaścicielek. Ostatecznie zatem skarżące nie są w stanie ustalić, do uiszczenia jakiej kwoty zobowiązania jest każda z nich, co skutkuje tym iż zaskarżona decyzja nie nadaje się do egzekucji.
Podkreślić należy bowiem, iż jedynymi organami uprawnionymi do ustalenia opłaty adiacenckiej i jej wysokości są w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 145 § 1 ustawy). Powyższe uprawnienie ustawowe skutkuje tym, iż organy egzekucyjne w toku ewentualnego postępowania egzekucyjnego nie są uprawnione do ustalania kwoty tej opłaty w stosunku do poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości, nawet jeśli współudział w nieruchomości został określony ułamkami.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku (sygnatura akt IV SA 1418/97) wskazał wprost, iż rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (opublikowany w bazie LEX nr 47875).
Powyższe okoliczności skutkowały uchyleniem zaskarżonych decyzji.
Końcowo zaakcentować należy jeszcze, iż pozostałe zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć należy bowiem, iż trafnie wskazał organ iż przy rozliczeniu inwestycji z 1972 roku – uwzględnione było to, że przyczynił się do tego czyn społeczny mieszkańców (decyzja Zarządu Gospodarki Terenami przy Prezydencie Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 1977 roku nr [...]) jednakże dotyczyło to kwestii budowy wodociągu, a nie drogi. Potwierdza to również załącznik nr 2 dołączony do akt sprawy przez skarżące (k.7 akt sprawy). Natomiast rozliczenie budowy drogi brukowej "górnego odcinka ul. Z." miało nastąpić w drodze decyzji Naczelnika Miasta Ł. z dnia [...] marca 1975 roku nr [...], jednakże z uwagi na niezakończenie inwestycji i nie oddanie drogi do użytku zostało uchylone przez ten sam organ decyzją z dnia [...] maja 1975 roku nr [...]. Skarżące zresztą nie przedłożyły żadnych dokumentów potwierdzających nałożenie już takiej opłaty adiacenckiej w okresie wcześniejszym i jej uregulowanie. Dopiero zatem oddanie drogi do użytku protokołem końcowym z dnia [...] września 2004 roku spowodować mogło ustalenie opłaty adiacenckiej.
Mając powyższe na uwadze Sąd zaskarżone decyzje, jako naruszającą prawo materialne, uchylił (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji organów do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o zwrocie na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).