II SA/Bk 981/25

II SA/Bk 981/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marek Leszczyński /sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr B.RUT.477.9.2025 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 grudnia 2024 r. numer BI.ZUT.477.18.2024.EH; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Miasta B. kwotę 7400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.
Decyzją z 23 grudnia 2024 r. (nr BI.ZUT.477.18.2024.EH) Dyrektor Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP działając na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 472c w związku z art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 oraz art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej jako: Prawo wodne), wymierzył Prezydentowi Miasta B. administracyjną karę pieniężną w wysokości 193.720,00 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych wylotem urządzeń kanalizacyjnych [...] do rzeki B. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z terenu przy ul. [...] w B. w okresie I kwartału 2024 r. Wysokość kary została określona jako 500% opłaty zmiennej ustalonej Miastu B. w formie informacji za okres I kwartału 2024 r. w kwocie 38744 zł w oparciu o zadeklarowaną przez Miasto ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z opisanego terenu.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Miasto B. posiadało pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód z ww. terenu udzielone decyzją wydaną z upoważnienia Starosty Monieckiego z 22 września 2011 r. znak ASI.6341.14.2011, które obowiązywało do 21 września 2021 r. Po tej dacie podmiot zobowiązany korzystał z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek Miasta B. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na opisaną wyżej usługę wodną wpłynął do organu 21 sierpnia 2023 r., a postępowanie w sprawie udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego zakończyło się decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP z 15 maja 2024 r. znak BI.ZUZ.2.4210.321.2023.KO, która stała się ostateczna w dniu 4 czerwca 2024 r. Oznacza to, iż w okresie I kwartału 2024 r. podmiot zobowiązany odprowadzał wody opadowe lub roztopowe do wód z rejonu przy ul. [...] w B. bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe obligowało organ do zastosowaniu przepisu art. 472aa Prawa wodnego dotyczącego administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2024 roku. Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi: art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ustępie 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, którym zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 2 Prawa wodnego jest Dyrektor Zarządu Zlewni. Zgodnie z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1000000 zł, z wyjątkiem między innymi odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.
Podmiot zobowiązany w toku postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu 18 listopada 2024 r. nie kwestionował co do zasady swojej odpowiedzialności, ale wniósł o odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie wskazując na okoliczności związane z długością prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na nowy okres, które rozpoczęło się w dniu 21 sierpnia 2023 r. złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Podmiot zobowiązany podniósł, że Miasto B. wyłoniło wykonawcę, który opracował operat wodnoprawny i jako pełnomocnik złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną. Organ dopiero 13 grudnia 2023 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co znacznie wydłużyło procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a na co wnioskodawca nie miał wpływu. Miasto powołało się na art. 35 § 3 k.p.a. który określa termin załatwienia sprawy i zaznaczyło, że nie mogło przewidzieć, że po złożeniu wniosku 21 sierpnia 2023 r. termin wydania decyzji przedłuży się, a decyzja zostanie wydana 15 maja 2024 r. i stanie się ostateczna dopiero 4 czerwca 2024 r.
Organ w uzasadnieniu decyzji odnosząc się do argumentu strony o długości postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na nowy okres stwierdził, że wniosek był niekompletny, a postępowanie skomplikowane. Nadmienił, że w przepisach Prawa wodnego dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie przewidziano, jako przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary braku odpowiedzialności podmiotu zobowiązanego za korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego.
Następnie organ stwierdził, że w zakresie nieuregulowanym w Prawie wodnym do postępowań w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego, na co wskazuje art. 472c ust. 3 Prawa wodnego. Organ zauważył przy tym należy, że obowiązek stosowania przesłanek wskazanych w art. 189d pkt 1-7 k.p.a. nie dotyczy takich postępowań jak przedmiotowe, gdzie wysokość kary wynika wprost z Prawa wodnego, bez możliwości jej podwyższania lub obniżania czyli jest karą bezwzględnie oznaczoną.
Rozważając zaistnienie podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymienionych w art. 189f k.p.a. organ stwierdził, że, w jego ocenie, ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest znaczący. Nie ulega wątpliwości, że podmiot zobowiązany w okresie obejmującym okres I kwartału 2024 r. odprowadzał wody opadowe lub roztopowe do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Zgodnie z art. 403 ust. 1 Prawa wodnego w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, takie jak cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Organ podkreślił, że z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ odstępuje od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jeśli wystąpią łącznie dwie przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa, przy czym obydwie przesłanki muszą zaistnieć łącznie, by organ mógł odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.
Organ nie stwierdził jednocześnie wystąpienia okoliczności pozwalających na zastosowanie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Nie był bowiem informowany ani przez podmiot zobowiązany, ani przez inne organy o wymierzeniu już Miastu B. kary pieniężnej za powyższe naruszenie.
W ocenie organu, na uwzględnienie nie zasługuje również zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a., ponieważ odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej ustawodawca w przepisie tym uzależnił od uznania, że odstąpienie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara. Organ podkreślił, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej jest zapewnienie działania zgodnego z uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym. Pozwolenie to jest podstawowym materiałem dowodowym, który zapewnia możliwość kontrolowania prawidłowości działalności. Cele pośrednie zawarte w przepisach normy prawnej związane są z kolei z dążeniem do zapewnienia przestrzegania warunków korzystania z wód, w tym przede wszystkim przeciwdziałanie naruszeniom (prewencja), następnie zaś sprzyjanie zachowywaniu środowiska w stanie niezmienionym (konserwacja) oraz przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w sytuacji gdy dochodzi do naruszeń (restytucja).
Organ zaakcentował, że istotne znaczenie dla skuteczności stosowanych regulacji prawnych ma prewencja ogólna (generalna), polegająca na oddziaływaniu na podmioty i uświadamianiu obowiązków związanych z dotrzymywaniem warunków korzystania ze środowiska i prewencja szczególna (indywidualna), której celem jest skłonienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania powyższych wymagań w przyszłości. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie realizuje opisane wyżej cele, tj. stanowi odczuwalną dolegliwość finansową wobec strony, jak również stanowi czytelny komunikat, że tego typu działalność, z uwagi na negatywne skutki takich działań, podlega zdecydowanej represji Państwa.
Podmiot zobowiązany wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzucił, iż organ ten błędnie uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie jest możliwe zastosowanie dyspozycji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wskazał, iż w momencie wszczęcia postępowania dotyczącego wymierzenia kary administracyjnej za brak pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2024 r. prawomocna już była decyzja z dnia 15 maja 2024 r., więc został spełniony warunek zaprzestania naruszenia prawa. Odwołujący zwrócił również uwagę na fakt, że korzystając z usługi wodnej w okresie braku pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje w okresie opadów atmosferycznych niezmiennie od momentu wybudowania urządzenia wodnego (wylotu [...]) i nie wpływa tak drastycznie na środowisko jak np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ponadto, przed zrzutem wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem do rzeki B. wody podczyszczane są w urządzeniu podczyszczającym, które zgodnie z § 17 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego i warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1311) jest przeglądane dwa razy w roku oraz w razie potrzeby czyszczone. Oprócz tego w badanych próbkach wody opadowej z wylotu [...] nigdy nie odnotowano przekroczeń zawartości substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych wskazanych w ww. rozporządzeniu. Dodatkowo skarżący wskazał, że przedmiotowe korzystanie z wód nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 Prawa wodnego. Zdaniem odwołującego, biorąc pod uwagę przedstawione argumenty brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2024 r. można uznać za znikomą wagę naruszenia prawa, która nie wyrządziła żadnych szkód i na którą, w związku z przedłużającym się postępowaniem administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego, wnioskodawca nie miał wpływu. W oparciu o postawione zarzuty odwołujący stwierdził, że zasadnym jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku PGW WP po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 29 kwietnia 2025 r. nr B.RUT.477.9.2025 orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji wskazał na zastosowane w sprawie przepisy ustawy Prawo wodne podkreślając, że przepis art. 472aa został wprowadzony do ustawy Prawo wodne ustawą o rewitalizacji rzeki Odry z dnia 13 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1963) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. A zatem wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa ustawy, które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r. albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r., wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej.
Organ II Instancji podkreślił, że skarżący przedłożył w dniu 25 kwietnia 2024 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP oświadczenie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. W oświadczeniu wykazano ilość wód odprowadzonych do rzeki B. w I kwartale 2024 r. – 61990 m3, nie wskazując, iż usługa ta realizowana jest w oparciu o pozwolenie wodnoprawne. Na podstawie oświadczenia organ ustalił wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne – informacja nr 438 ZZ Białystok OZ/I kwartał/2024 z dnia 13 maja 2024 r. – 38744 zł. W dniu 31 maja 2024 r. podmiot zobowiązany dokonał terminowo zapłaty przedmiotowej opłaty zmiennej i nie kwestionował zasadności czy też wysokości ustalonej opłaty za okres I kwartału 2024 r. w trybie reklamacyjnym określonym w art. 273 ust. 1 ustawy.
Organ II Instancji podkreślił, że Prezydent Miasta B. nie skorzystał z możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w dniu 15 maja 2024 r., udzielającej na nowy okres pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem [...] ani nie wystąpił też z prośbą do organu, aby ten zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej uprawnień, co wpłynęłoby na skrócenie korzystania z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym na wysokość administracyjnej kary pieniężnej
Organ podkreślił, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga dla odstąpienia od nałożenia kary spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek; znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący, czego organ nie kwestionuje, z własnej inicjatywy dopełnił ostatecznie obowiązku uzyskania właściwego pozwolenia wodnoprawnego a więc należy uznać, że doszło do zaprzestania naruszenia prawa. Tym niemniej waga naruszenia prawa nie jest znikoma.
Jest bowiem faktem bezsprzecznie udowodnionym, iż w okresie od 1 stycznia do 3 czerwca 2024 r. skarżący nie legitymował się pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych wylotem [...] do rzeki B. i miał tego świadomość. Zgodnie z oświadczeniem o ilości wód odprowadzonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, które złożone zostało w dniu 25 kwietnia 2024 r., wystawiona została informacja o wysokości opłaty zmiennej, która nie została zareklamowana.
Organ odwoławczy podkreślił znaczenie pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego instrument służący zarządzaniu zasobami wodnymi, ograniczający wolność korzystania z wód lub gruntów z uwagi na interes publiczny w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą i nadmierną eksploatacją. Skarżący w przeszłości dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych do rzeki B. wylotem [...], udzielonym decyzją Starosty Monieckiego z 22 września 2011 r. Ww. pozwolenia udzielono na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne do dnia 21 września 2021 r. W trakcie obowiązywania ww. pozwolenia zmieniły się przepisy regulujące gospodarkę wodną - weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa Prawo wodne, która zmieniła kwalifikację odprowadzania wód opadowych i roztopowych ze szczególnego korzystania z wód na usługę wodną. Jednakże dotychczas udzielone pozwolenia wodnoprawne nie straciły ważności. Prezydent Miasta B., jako podmiot, który w szczególności winien działać zgodnie z przepisami prawa, powinien był - stosownie do treści art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne - w terminie co najmniej 90 dni przed upływem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, wystąpić do właściwego organu Wód Polskich o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego ewentualnie wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego odpowiednio wcześniej, tak aby uniknąć korzystania z usługi wodnej w sposób bezprawny, czego jednak nie uczynił. Wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotową usługę wodną złożony został do Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP dopiero 21 sierpnia 2023 r. Dodatkowo obarczony był brakami formalnymi, które nie pozwoliły na wszczęcie postępowania i wymagał dokonania szeregu uzupełnień oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień przez skarżącego. Postępowanie administracyjne w ww. sprawie zakończone zostało decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP z dnia 15 maja 2024 r., która ostateczna stała się 4 czerwca 2024 r. Organ zauważył, iż w sytuacji, gdyby wniosek był w pełni kompletny, organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego mógłby w krótszym czasie zakończyć prowadzone postępowanie. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, iż wnioskodawca w trakcie toczącego się postępowania nie skorzystał z przysługującego mu z art. 37 k.p.a. prawa do wniesienia ponaglenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż podmiot zobowiązany przez prawie 3 lata korzystał z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego nie dochowując obowiązku wskazanego wprost w ustawie. Skarżący w okresie od 22 września 2021 r. do 3 czerwca 2024 r. nie legitymując się pozwoleniem na przedmiotową usługę wodną (a z niej korzystając), nie ponosił opłaty stałej, wynikającej z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit a) ustawy, czym naraził Skarb Państwa na straty - brak opłaty za kwartał 2021 r., rok 2022 i 2023 oraz połowę 2024 r.
Reasumując, organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a. ani innych przepisów proceduralnych. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutami odwołania. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie, tj. zgodnie z procedurą wynikającą z k.p.a. i z ustawy należycie zebrał i ocenił materiał dowodowy, a w konsekwencji podjął właściwe rozstrzygnięcie o wymierzeniu odwołującemu administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód tj. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartału 2024 r. z terenu przy ul. [...]w B.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną Prezydent Miasta B. zarzucił decyzji naruszenie:
- art. 189b k.p.a. w związku z art. 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez wymierzenie kary podmiotowi, na którym nie ciążył obowiązek, gdyż nie jest ani osobą fizyczną, ani osobą prawną, ani też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej; Prezydent Miasta B. nie korzystał z usługi wodnej, o której mowa w zaskarżonej decyzji;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne (niekompletne) ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy,
- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo istnienia przesłanek umożliwiających taką decyzję.
Wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w całości i umorzenie postępowania; lub
- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie
- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji,
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów skargi Miasto B. podtrzymało argumentację z odwołania.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia decyzji.
Na rozprawie poprzedzającej ogłoszenie wyroku pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska.
Pełnomocnik skarżącego podał, że już wcześniej, tj. przed wnioskami z lipca 2023 r. składane były wnioski o pozwolenie wodnoprawne, ale zostały pozostawione bez rozpatrzenia, z uwagi na niewykonywanie obowiązków przez wyłonionego wykonawcę. Nie były to wnioski składane w trybie art. 414 ust 2 Prawa wodnego, gdyż wcześniejsze pozwolenia wodnoprawne dotyczyły szczególnego korzystania z wód, a aktualnie mamy do czynienia z instytucją usług wodnych. Trudno jest mu stwierdzić czy tryb kontynuacji może mieć zastosowanie. Pomimo braku pozwolenia wodnoprawnego nadal użytkowali urządzenia wodne, dokonywali przeglądów urządzeń podczyszczających i przeprowadzali badania na okoliczność przekroczenia parametrów dopuszczalności norm rozporządzenia. Ustawa o rewitalizacji Odry była odpowiedzią na zrzut ścieków do tej rzeki, natomiast w sprawie niniejszej mamy do czynienia z wodami opadowymi i roztopowymi, a nie ze ściekami.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nie była stosowana opłata podwyższona w okresie od nieposiadania pozwolenia wodnoprawnego do 1 stycznia 2024 r., nie stosowali sankcji w postaci kary pieniężnej do stanów faktycznych sprzed tej daty. Użyli argumentacji o nieposiadaniu pozwoleń wodnoprawnych przed 1 stycznia 2024 r. na wykazanie braku przesłanki znikomości naruszenia prawa. Akcentowali brak posiadania pozwolenia wodnoprawnego na okoliczność istotnego naruszenia prawa. Prostuje – nie ma wiedzy czy była stosowana opłata podwyższona czy nie. Podał, że powodem długiego procedowania nad wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne była ich duża ilość i braki formalne.
Przedstawiciel skarżącego wskazał, że nie była stosowana opłata podwyższona. Nie mieli świadomości o ustawie o rewitalizacji rzeki Odry, wnioski składali niezalenie od uchwalenia tej ustawy. Miasto ma 220 pozwoleń wodnoprawnych, które wcześniej były wydawane na 10 lat, a od 2018 r. na 10 lub 30 lat i w zależności od upływu tych terminów, sukcesywnie składają o przedłużenie tych pozwoleń. Co roku w takiej procedurze jest około 20 wniosków. Aktualne nagromadzenie wniosków w liczbie 50 wynikało z problemów z zaniechaniem wykonania obowiązków przez wyłonionego wykonawcę. Wskazał, że wnioski były z brakami formalnymi, ale niedopuszczalne było wzywanie do ich uzupełnienia dopiero po kilku miesiącach. Sprawy były procedowane przez okres około 9 miesięcy. Nie zrzekli się prawa do złożenia odwołania, bo nie sądzili, że na podstawie tych decyzji będą nałożone kary. Postępowanie o nałożenie kary zostało wszczęte pod koniec 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności, jest ostateczna decyzja miejscowego organu PGW Wody Polskie wymierzająca skarżącemu administracyjną karę pieniężną za korzystanie z wód poprzez odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rzeki B. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wylotem urządzeń [...]bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z terenu przy ulicy [...]w B. w okresie I kwartału 2024 r. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087). Ustawa Prawo wodne reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i o ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi.
Jak stanowi przepis art. 389 § 1 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 tej ustawy, odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a, które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 472aa ust. 1 Prawa wodnego, dodany do ustawy Prawo wodne na mocy art. 13 pkt 32 ustawy z 13 lipca 2023r. o rewitalizacji Odry (Dz. U. z 2023 r. poz. 1963) z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2024r. stanowi, że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi:
1) art. 343 ust. 1, mimo wezwania Wód Polskich, nie usuwa w terminie określonym przez Wody Polskie zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku albo prawnie chronionemu interesowi osób trzecich;
2) art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej;
3) art. 101a ust. 1 lub 3 na obszarze, na którym jest zlokalizowany odbiornik ścieków danego zakładu, w okresach obowiązywania ostrzeżenia przed suszą hydrologiczną nie wstrzymuje lub nie ogranicza wprowadzania do wód ścieków przemysłowych lub wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany.
Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. W myśl ust. 3 pkt 3 tej regulacji wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.
Zgodnie z art. 472c ust. 3 Prawa wodnego w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Z zacytowanej treści norm wynika kategoryczność między innymi sankcji finansowej nakładanej na podmiot, który bez pozwolenia wodnoprawnego odprowadza do wód wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kategoryczność i automatyzm sankcji mogą być złagodzone poprzez zastosowanie – między innymi - odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., do którego to przepisu jako zawartego w przepisach działu IVa k.p.a. odsyła wprost art. 472c ust. 3 Prawa wodnego .
W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia odprowadzania przez Miasto B. - jako właściciela systemów kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych i systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta - wód opadowych i roztopowych wylotem urządzeń [...] do rzeki B. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z terenu przy ulicy [...]w B. w okresie I kwartału 2024 r. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną, opisanego w art. 472aa ust. 1 pkt 2 w związku z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego.
Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył tego, czy ziściły się ustawowe przesłanki do odstąpienia przez organ od wymierzenia skarżącemu za ww. delikt administracyjnej kary pieniężnej, przy zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. o co w toku postępowania administracyjnego wniósł zobowiązany podmiot, czy jednak nie, jak uznały organy PGW Wody Polskie obu instancji .
Zgodnie z wyżej powołaną regulacją, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powyższego wynika, że obie wymienione przesłanki: znikoma waga naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia prawa muszą zaistnieć łącznie, aby organ mógł odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.
O ile ziszczenie się w sprawie przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa" nie budzi w wątpliwości, gdyż organ II instancji w ostatecznej decyzji przyznał, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa i z własnej inicjatywy dopełnił ostatecznie obowiązku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego o tyle ocena wagi naruszenia prawa jest mniej jednoznaczna.
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uznały, że ciężar gatunkowy naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący jest znaczący, a zatem nie ma możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając to stanowisko organy przeprowadziły rozważania w zakresie zdefiniowania pojęcia "wagi naruszenia", ostatecznie uznając, że skarżący uprzednio dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rzeki B. wylotem [...]. Zdaniem organów skarżący, jako podmiot, który powinien w szczególności działać zgodnie z przepisami prawa, zobowiązany był wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego odpowiednio wcześniej, a uczynił to dopiero wnioskiem złożonym 21 sierpnia 2023 r. Miasto B. w okresie od 22 września 2021 r. do 3 czerwca 2024 r. odprowadzało wody opadowe lub roztopowe do rzeki B. z terenu przy ul. [...]w B., bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, czym naraziło Skarb Państwa na straty związane z brakiem uiszczenia opłaty stałej. Organy skoncentrowały się więc na fakcie niedysponowania przez skarżącego w okresie od 22 września 2021 r. do 3 czerwca 2024 r. pozwoleniem na przedmiotową usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu.
Zasadniczo stanowisko organów jest prawidłowe. Nie powinna mieć miejsca sytuacja, w której korzystanie z usługi wodnej odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego, a podmiot który już w przeszłości takie pozwolenie posiadał zwleka z uzyskaniem go na kolejny okres i korzysta z usługi wodnej przez pewien czas bez pozwolenia. W okolicznościach tej konkretnej sprawy istotne znaczenie ma jednak nie tylko i nie przede wszystkim to, że – bezspornie – miało miejsce korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, ale to za jaki okres i w jakim stanie prawnym wymierzana jest kara pieniężna na podstawie art. 472aa ust. 1 Prawa wodnego.
Przepis art. 472aa ust. 1 Prawa wodnego wszedł w życie 1 stycznia 2024 r. Wprowadzono w nim kary pieniężne za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec braku przepisów intertemporalnych i zasady niedziałania prawa wstecz, w szczególności zakazu wstecznego działania norm o charakterze sankcyjnym, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od 1 stycznia 2024 r. Oznacza to w sprawie niniejszej, że ustalając czy wystąpiła przesłanka "znikomości naruszenia prawa" organ może brać pod uwagę tylko ten okres nieposiadania przez skarżącego naruszenia prawa, który przypadał po 1 stycznia 2024 r. A zatem nieprawidłowa i niemogąca mieć istotnego znaczenia w sprawie jest następująca argumentacja organu odwoławczego: "wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa Prawa wodnego, które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r. wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej". W ocenie bowiem Sądu nie można użyć w sprawie niniejszej, jako argumentu wykluczającego wystąpienie przesłanki "znikomego naruszenia prawa", nieposiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 22 września 2021 r. do 3 czerwca 2024 r. Tym bardziej, że brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na reakcję właściwych organów na ten bezprawny stan trwający do 3 czerwca 2024 r.
Powyższe rozumowanie znajduje potwierdzenie w nowelizacji art. 280 pkt 1 Prawa wodnego, która również nastąpiła z dniem 1 stycznia 2024 r. Otóż do 31 grudnia 2023 r. korzystanie z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego – sankcjonowane było opłatą podwyższoną. Opłata ta została zniesiona 1 stycznia 2024 r. i zastąpiła ją kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 472aa p.w. Odmienność sankcji wymierzanych za korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego do 31 grudnia 2023 r. i od 1 stycznia 2024 r. nie pozwala uwzględniać w argumentacji dotyczącej dopuszczalności odstąpienia od sankcji za okres od 1 stycznia 2024 r. - nieposiadania przez stronę pozwolenia wodnoprawnego za okres do 31 grudnia 2023 r. Zaakceptowanie innego poglądu prowadziłoby do uwzględnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy dotyczącej okresu od 1 stycznia 2024 r., okoliczności które nie tylko nastąpiły przed tą datą ale i były odrębnie sankcjonowane.
Sąd nadto podkreśla, że okres od 1 stycznia 2024 r. (istotny z punktu widzenia zasadności wymierzenia w sprawie niniejszej sankcji z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego) częściowo przypada w okresie pozostawania od kilku miesięcy w toku postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniu tym, do którego mają zastosowanie przepisy art. 35 i 36 k.p.a. dotyczące długości prowadzenia postępowania administracyjnego, wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku wystosowano do strony po ponad czterech miesiącach od jego wpływu. W ocenie sądu nie może to pozostawać bez znaczenia dla zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co w niewystarczający sposób organ rozważył.
Sądowi w sprawie niniejszej znane jest stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 224/25 (w nieprawomocnym wyroku z 23 lipca 2025 r.). W tamtej sprawie sąd oddalił skargę od decyzji wymierzającej karę pieniężną na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego w stanie faktycznym, w którym skarżącej Gminie poprzednie pozwolenie wodnoprawne wygasło w 2020 r., a o kolejne wystąpiła 17 października 2023 r., a następnie – po uzupełnieniu braków formalnych wniosku w dniu 8 grudnia 2023 r. – uzyskała pozwolenie wodnoprawne 2 lipca 2024 r. Postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego trwało zatem około 8 miesięcy. Sąd oddalając skargę wskazał, iż korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego godziło w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, zatem nie można twierdzić o znikomości naruszenia, zaś opieszałość organu w prowadzeniu postępowania podlega odrębnemu zaskarżeniu skargą na bezczynność. Nie kwestionując powyższego co do zasady, Sąd w sprawie niniejszej zwraca jednak ponownie uwagę i podkreśla, że kara pieniężna z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego dotyczy stanu faktycznego mającego miejsce po 1 stycznia 2024 r., odrębnie sankcjonowanego niż podobny stan faktyczny występujący do 31 grudnia 2023 r. Nie było to przedmiotem rozważań w sprawie II SA/Gd 224/25, mimo że ma istotne znaczenie dla oceny przesłanki odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w kontekście "znikomego naruszenia prawa".
Zdaniem Sądu ocena przesłanki istotności naruszenia prawa wymagała ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Powyższe stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21 (LEX nr 3571407), który wprawdzie dotyczył zastosowania instytucji odstąpienia od kary w oparciu o normę z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. na tle naruszenia norm ustawy z 14 grudnia 2011r. o odpadach a nie ustawy Prawo wodne, tym niemniej NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku zaprezentował uniwersalne wskazówki dla oceny "wagi naruszenia prawa" przy stosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Także w późniejszym wyroku z 27 maja 2025 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 1598/23, Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył przedstawione wyżej stanowisko na tle stosowania sankcji przewidzianej ustawą Prawo wodne (konkretnie na tle opłaty podwyższonej, którą w następstwie ustawy nowelizującej z ustawy z 13 lipca 2023r. o rewitalizacji Odry zastąpiła administracyjna kara pieniężna), stwierdzając, że oceniając ziszczenie się przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wagi naruszenia prawa i zaprzestania naruszania prawa, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Tu także, jak w poprzednim wyroku NSA odwołał się do literatury przedmiotu tj. Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego (wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f) a dodatkowo do wyroku NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2544/21, LEX nr 3595118). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (vide wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2.03.2023r. sygn. II SA/Go 749/22, WSA w Gdańsku z 22.09.2022r. sygn. III SA/Gd 8/22)
W niniejszej sprawie organy, w wydanych decyzjach, skoncentrowały się na fakcie niedysponowania przez skarżącego w okresie od 22 września 2021 r. do 3 czerwca 2024 r. pozwoleniem wodnoprawnym na przedmiotową usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu. Organy obu instancji nie rozważyły jednak wszystkich okoliczności, które skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji w piśmie z 26 listopada 2024 r., a przed organem II instancji dodatkowo w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tymczasem podnoszone przez stronę okoliczności po ich wyjaśnieniu mogły – w świetle wynikających z literatury przedmiotu i orzecznictwa NSA – kryteriów oceny wagi naruszenia prawa znacząco wpłynąć na ocenę przesłanek zastosowania odstąpienia od nałożenia kary. Organy, poza przywołaniem formalnego braku pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartału 2024 r., nie odniosły się do podnoszonego przez stronę braku wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska naturalnego odprowadzaniem bez pozwolenia wód opadowych i roztopowych do rzeki B. wylotem [...]ani szczegółowo do okoliczności długiego czasu trwania postępowania o nowe pozwolenie wodnoprawne.
Skarżący podmiot konsekwentnie podnosił, że świadcząc usługę wodną w okresie braku pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie. Zaznaczał, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje w okresie opadów atmosferycznych niezmiennie od momentu wybudowania urządzenia wodnego i nie wpływa tak drastycznie na środowisko jak np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Podkreślał, że przed zrzutem wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem do rzeki B., wody podczyszczane są w urządzeniu podczyszczającym, które jest przeglądane dwa razy w roku oraz w razie potrzeby czyszczone. Oprócz tego w badanych próbkach wody opadowej z wylotu [...] nigdy nie odnotowano przekroczeń zawartości substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. Skarżący podkreślał, że przedmiotowe korzystanie z wód nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 Prawa wodnego. Brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nie wyrządził zatem żadnych szkód dla środowiska.
Należy zgodzić się ze skarżącym, że organy także nie rozważyły w wystarczający sposób faktu braku zawinienia przez skarżącego przedłużającego się postępowania zainicjowanego wnioskiem z 18 sierpnia 2023 r. Skarżący, od momentu złożenia wniosku, miał jedynie niewielki wpływ na długość trwającego postępowania, który sprowadzał się w istocie do terminowego uzupełnienia zauważonych przez organ braków wniosku. Argumenty organu o możliwości zrzeczenia się przez skarżącego prawa do odwołania od decyzji z 15 maja 2024 r. nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja ta stała się ostateczną 4 czerwca 2024 r., co przy postępowaniu, które trwało od 21 sierpnia 2023 r. (data wpływu wniosku do organu) wydaje się okresem prawie nieistotnym. Organ dopiero 13 grudnia 2023 r. wystawił wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku i wyjaśnień. Rację ma skarżący, że gdyby decyzja zostałaby wydana w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. mogłaby się uprawomocnić znacznie wcześniej.
Sąd dostrzega w postępowaniu organów brak dokładnej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego. Konieczność przeprowadzenia takiej analizy potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98. Uchwała ta odnosi się do wymierzenia opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, jednak w zakresie oceny można ją odnieść do niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Do okoliczności tych zaliczyć można między innymi to czy skarżący w poprzednim okresie dysponował pozwoleniem na określoną usługę, czas wystąpienia o wydanie nowego pozwolenia oraz przebieg tego postępowania, ale także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Na konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4289/21 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, w której stwierdzono, że: "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W ww. uchwale zwrócono także uwagę, że: "przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową". Zupełnie odmiennie należy bowiem oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 1598/23, LEX nr 3885072).
W kontekście indywidulanej oceny, jak wynika z wyżej cytowanych orzeczeń, znaczenie ma też fakt, że skarżący jest podmiotem który prowadzi działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego od co najmniej kilkudziesięciu lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez pewien okres czasu, a przez część tego czasu oczekuje na wydanie nowej decyzji w tym zakresie. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący dysponuje nowym pozwoleniem od 15 maja 2024 r. (ostatecznym od 4 czerwca 2024 r.), które istniało w momencie wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartału 2024 r. (18 listopada 2024 r.).
Odnośnie zarzutu nieważności postępowania z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to Sąd nie dostrzega podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z wyżej wskazanego powodu. W istocie, w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, administracyjną karę pieniężną za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego skierowano do Prezydenta Miasta B., zamiast do prawidłowo określonego podmiotu zobowiązanego, tj. Miasta B. Nie stanowi to jednak w tej konkretnej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że nieważność decyzji jest kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy takich przypadków wadliwości decyzji, gdy zawiera ona rozstrzygnięcie sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej (tak np. w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., VI SA/Wa 831/17, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiotem wobec którego toczyło się postępowanie o ustalenie opłaty stałej było Miasto B.. Reprezentuje je Prezydent Miasta B. Fakt skierowania decyzji do Prezydenta, jako organu wykonawczego Miasta, która to jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem usytuowanych w granicach administracyjnych miasta systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych i systemów kanalizacji zbiorczej, jest nieprawidłowością, jednak nie rodzącą wątpliwości co do podmiotu zobowiązanego, czyli Miasta B. Jest tu uchybienie nie mające wpływu na treść samego rozstrzygnięcia. Stąd też nie zaistniała w sprawie sytuacja skierowania decyzji do podmiotu w ogóle niebędącego stroną w sprawie. W konsekwencji, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawach o sygn. II SA/Bk 331/18, II SA/Bk 333/18, II SA/Bk 356/18, II SA/Bk 357/18 i II SA/Bk 358/18. Sąd nadmienia, że z urzędu zmienił oznaczenie strony skarżącej.
Konkludując powyższe rozważania, Sąd wskazuje, że przy rozważaniu możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej w przedmiotowej sprawie, organy powinny dokonać kompleksowej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego, uwzględnić okoliczności związane z charakterem prowadzonej przez niego działalności. Istotna jest także kwestia oceny przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego w omawianym okresie, czas wystąpienia o wydanie nowego pozwolenia oraz przebieg tego postępowania, ale także rozważenie czy brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego wyrządził jakiekolwiek negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych.
Podsumowując, Sąd w przedmiotowej sprawie uznał, za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w kontekście możliwości zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Organy nie wyjaśniły kompleksowo zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, a dokładnie przesłanki "wagi naruszenia prawa" (istotności).
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 2000 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 5400 zł.