II SA/BK 980/25

II SA/Bk 980/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 472aa ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189g ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi Miasta Białystok na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr B.RUT.477.8.2025 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 grudnia 2024 r. numer BI.ZUT.477.13.2024.EH; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Miasta Białystok kwotę 1530 (tysiąc pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. odstępuje od zasądzenia od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Miasta Białystok kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 kwietnia 2025 r. nr B.RUT.477.8.2025 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ) z 23 grudnia 2024 r. nr BI.ZUT.477.13.2024.EH wymierzającą Prezydentowi Miasta Białegostoku (dalej: podmiot zobowiązany, skarżący) administracyjną karę pieniężną w wysokości:
1) 63 815 zł za korzystanie z wód, tj. odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (ul. H. przy ROD, wylot [...]) w okresie I kwartału 2024 r.;
2) 12 650 zł za korzystanie z wód, tj. odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (ul. H. przy ROD, wylot [...]) w okresie II kwartału 2024 r.;
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 21 sierpnia 2023 r. do Zarządu Zlewni wpłynął wniosek Miasta Białystok o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wylotem urządzeń kanalizacyjnych [...] zlokalizowanym na działce nr [...] obręb [...] do rowu, a następnie do cieku B., w rejonie ulicy H. Z uwagi na to, że wniosek był dotknięty brakami formalnymi – organ kilkukrotnie wzywał do jego uzupełnienia, co nastąpiło.
Decyzją z 17 kwietnia 2024 r. znak BI.ZUZ.2.4210.318.2023.AT Dyrektor ZZ udzielił Miastu Białystok pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej opisanej we wniosku. Decyzja stała się ostateczna 17 maja 2024 r.
W oświadczeniach złożonych 25 kwietnia i 15 lipca 2024 r. do Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP Miasto Białystok przedstawiło dane do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za okres I kwartału 2024 r. (art. 552 ust. 2g i 2ha ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, dalej: p.w.). Zadeklarowało odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód z terenu przy ul. Hetmańskiej w Białymstoku (przy ROD), wylot [...], w I kwartale 2024 r. w ilości 20 421 m3 oraz w II kwartale w ilości 4 048 m3 (w zakresie odprowadzania wód bez pozwolenia).
Na podstawie powyższego Dyrektor Zarządu Zlewni informacjami z 13 maja 2024 r. i z 22 lipca 2024 r. ustalił skarżącemu wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za okres I kwartału 2024 r. w kwocie 12 763 zł a za okres II kwartału 2 530 zł - za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący dokonał terminowej zapłaty opłaty zmiennej.
Zawiadomieniem z 12 listopada 2024 r. Dyrektor ZZ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia Prezydentowi Miasta Białegostoku jako zobowiązanemu administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód, tj. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód (ul. H. w Bi., wyrok [...], przy ROD) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I i II kwartału 2024 r.
W piśmie z 21 listopada 2024 r. zobowiązany wniósł o odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej wskazując na okoliczności związane z długim okresem postępowania administracyjnego z wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (wniosek wpłynął 21 sierpnia 2023 r., pozwolenie wydano 17 kwietnia 2024 r.). Wskazał, że uzupełnianie braków formalnych tego wniosku znacznie wydłużyło procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (wezwanie do uzupełnienia braków, pierwsze, wystosowano dopiero 17 października 2023 r.), wnioskodawca nie mógł przewidzieć, że termin wydania decyzji przedłuży się, a decyzja stanie się ostateczna dopiero 17 maja 2024 r.
Decyzją z 23 grudnia 2024 r., na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 472c w związku z art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 oraz art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024r., poz. 1087, dalej: p.w.) Dyrektor Zarządu Zlewni wymierzył Prezydentowi Miasta Białegostoku administracyjną karę pieniężną w wysokości: 1) 63 815 zł za korzystanie z wód, tj. odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (ul. H. przy ROD, wylot [...]) w okresie I kwartału 2024 r.; 2) 12 650 zł za korzystanie z wód, tj. odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (ul. H. przy ROD, wylot [...]) w okresie II kwartału 2024 r.
Organ wskazał, że zobowiązany posiadał wcześniej pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód z ww. terenu udzielone decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z 9 grudnia 2010 r., które obowiązywało do 8 grudnia 2020 r. Po upływie terminu ważności pozwolenia, korzystanie odbywało się bez wymaganej zgody wodnoprawnej, co w sprawie niniejszej uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej za I i II kwartał 2024 r. na podstawie art. 472aa p.w., który to przepis wszedł w życie 1 stycznia 2024 r. Odnosząc się do zarzutu wydłużenia procedury uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, przez między innymi niewłaściwe działanie organu, Dyrektor ZZ wskazał, że w przepisach p.w. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie uwzględniono wykazania braku odpowiedzialności za korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego, jako przesłanki uprawniającej organ do odstąpienia czy też zastosowania ulgi w wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. Organ dokonał oceny zaistnienia podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189f k.p.a. i uznał, że w sprawie nie zachodzą. Organ odstępuje od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jeśli wystąpią łącznie dwie przesłanki, tj. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Spełnienie tylko jednej z nich nie daje podstaw do zastosowania odstąpienia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ nie stwierdził wystąpienia okoliczności pozwalających na zastosowanie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Końcowo wskazał, że kara została wymierzona w wysokości obliczonej zgodnie z art. 472aa ust. 3 pkt 3 p.w.
Odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta Miasta Białegostoku. Zarzucono błędne uznanie, że w postępowaniu nie jest możliwe zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazano, że w momencie wszczęcia postępowania dotyczącego wymierzenia kary administracyjnej za brak pozwolenia wodnoprawnego w I i II kwartale 2024 r., prawomocna była już decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z 17 kwietnia 2024 r., więc został spełniony warunek zaprzestania naruszenia prawa. Ponadto podczas korzystania z usługi wodnej w okresie braku pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków dla środowiska, zasobów wodnych czy osób trzecich. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje w okresie opadów atmosferycznych niezmiennie od momentu wybudowania urządzenia wodnego - wylotu [...] i nie wpływa tak drastycznie na środowisko jak np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ponadto, przed zrzutem wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem do rowu, a następnie cieku B., wody podczyszczane są w urządzeniu podczyszczającym, które zgodnie z § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego i warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1311) jest przeglądane dwa razy w roku oraz w razie potrzeby czyszczone. Oprócz tego w badanych próbkach wody opadowej z wylotu [...] nigdy nie odnotowano przekroczeń zawartości substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. Sporne korzystanie z wód nie narusza też ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 p.w.
Zaskarżoną decyzją z 29 kwietnia 2025 r. Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał na zastosowane w sprawie przepisy ustawy p.w. podkreślając, że przepis art. 472aa został wprowadzony do tej ustawy - ustawą o rewitalizacji rzeki Odry z dnia 13 lipca 2023r. (Dz.U.2023 r. poz. 1963) i wszedł w życie 1 stycznia 2024 r. A zatem wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa p.w., które miały miejsce po 1 stycznia 2024 r. albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po 1 stycznia 2024 r., wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej.
Organ drugiej instancji podkreślił, że skarżący przedłożył w dniu 25 kwietnia 2024 r. do Dyrektora ZZ oświadczenie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. W oświadczeniu wykazano ilość wód opadowych odprowadzonych bez pozwolenia (20 421 m3). Z kolei 15 lipca 2024 r. podmiot zobowiązany przedłożył dwa oświadczenia: pierwsze dotyczyło ilości wód odprowadzanych bez pozwolenia (4 048 m3), drugie za pozwoleniem (373 m3)
Na podstawie tych oświadczeń organ informacjami z 13 maja 2024 r. i z 22 lipca 2024 r. ustalił wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne w kwocie 12 763 zł za I kwartał i 2 530 zł za II kwartał. Podmiot zobowiązany dokonał terminowo zapłaty przedmiotowej opłaty zmiennej i nie kwestionował jej zasadności czy wysokości w trybie reklamacyjnym określonym w art. 273 ust. 1 p.w.
Dyrektor RZGW wskazał, że podmiot zobowiązany nie skorzystał z możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji z 17 kwietnia 2024 r. udzielającej na nowy okres pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem [...] ani nie wystąpił z prośbą do organu, aby ten zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej uprawnień, co wpłynęłoby na skrócenie korzystania z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym na wysokość administracyjnej kary pieniężnej
W kwestii zastosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpienia od nałożenia kary organ odwoławczy wskazał, że regulacja ta wymaga spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek; znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Bezspornie odwołujący się z własnej inicjatywy dopełnił ostatecznie obowiązku uzyskania właściwego pozwolenia wodnoprawnego, a więc należy uznać, że doszło do zaprzestania naruszenia prawa. Jednak waga naruszenia prawa nie jest znikoma. W okresie 1 stycznia – 16 maja 2024 r. zobowiązany nie legitymował się pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych wylotem [...] i miał tego świadomość. Zgodnie z oświadczeniem o ilości wód odprowadzonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, które złożone zostało 25 kwietnia i 15 lipca 2024 r., wystawiona została informacja o wysokości opłaty zmiennej, która nie została zareklamowana.
Dalej organ odwoławczy podkreślił znaczenie pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego instrument służący zarządzaniu zasobami wodnymi, ograniczający wolność korzystania z wód lub gruntów z uwagi na interes publiczny w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą i nadmierną eksploatacją. Zobowiązany w przeszłości dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych wylotem [...], udzielonym decyzją z 9 grudnia 2010 r. Pozwolenia tego udzielono na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne do 8 grudnia 2020 r. W trakcie obowiązywania ww. pozwolenia zmieniły się przepisy regulujące gospodarkę wodną - weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa p.w., która zmieniła kwalifikację odprowadzania wód opadowych i roztopowych ze szczególnego korzystania z wód na usługę wodną. Jednakże dotychczas udzielone pozwolenia wodnoprawne nie straciły ważności.
Podmiot zobowiązany, jako podmiot, który winien działać zgodnie z przepisami prawa, powinien był - stosownie do treści art. 414 ust. 2 p.w. - w terminie co najmniej 90 dni przed upływem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, wystąpić do właściwego organu Wód Polskich o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, ewentualnie wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego odpowiednio wcześniej, tak aby uniknąć korzystania z usługi wodnej w sposób bezprawny, czego jednak nie uczynił. Wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną złożony został do Dyrektora ZZ dopiero w piśmie z 21 sierpnia 2023 r. Dodatkowo obarczony był brakami formalnymi, które nie pozwoliły na wszczęcie postępowania; wymagał szeregu uzupełnień oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień.
Dalej Dyrektor RZGW wyjaśniał, że postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego zakończyło się decyzją Dyrektora ZZ z 17 kwietnia 2024 r., która ostateczna stała się 17 maja 2024 r. W sytuacji, gdyby wniosek był w pełni kompletny, organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego mógłby w krótszym czasie zakończyć postępowanie. Podkreślił, że wnioskodawca nie skorzystał z prawa do ponaglenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż podmiot zobowiązany przez dłuższy czas korzystał z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, nie dochowując obowiązku wskazanego wprost w ustawie. W okresie od 1 stycznia – 16 maja 2024 r. podmiot zobowiązany, nie legitymując się pozwoleniem na usługę wodną (a z niej korzystając), nie ponosił opłaty stałej wynikającej z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy, czym naraził Skarb Państwa na straty. W tych okolicznościach organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów k.p.a. ani innych przepisów proceduralnych.
Skargę na powyższą decyzję wniosło do sądu administracyjnego Miasto Białystok. Zarzuciło naruszenie:
- art. 189b k.p.a. w związku z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. przez wymierzenie kary podmiotowi, na którym nie ciążył obowiązek, gdyż nie jest osobą fizyczną ani prawną, ani też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej; Prezydent Miasta Białegostoku nie korzystał z usługi wodnej, o której mowa w decyzji;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne (niekompletne) ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy,
- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo istnienia przesłanek umożliwiających taką decyzję.
Uzasadniając pierwszy zarzut skarżący wskazał, że decyzje zostały skierowane do Prezydenta Miasta Białegostoku, który jest organem reprezentującym Gminę Białystok (Miasto Białystok). Zgodnie z art. 189b k.p.a. administracyjna kara pieniężna może zostać nałożona w drodze decyzji w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie tego organu jako strony postępowania (zamiast osoby prawnej) oraz nałożenie nakazów i zakazów na ten organ jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną. W konsekwencji decyzja jest dotknięta wada nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Adresatem decyzji wodnoprawnej na przedmiotową usługę prawną jest Miasto Białystok a nie Prezydent Miasta Białegostoku. Dlatego postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 k.p.a.
Uzasadniając kolejne zarzuty skarżący wskazał, że Miasto Białystok w celu zaprzestania naruszenia prawa i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wyłoniło wykonawcę, który na podstawie zawartej umowy z 18 kwietnia 2023 r. oraz udzielonego pełnomocnictwa z 28 kwietnia 2023 r. opracował operat wodnoprawny i złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną. Wniosek wpłynął do Zarządu Zlewni 21 sierpnia 2023 r., a dopiero 17 października 2023 r. Zarząd Zlewni wystawił wezwanie do uzupełnienia jego braków formalnych wniosku i złożenia wyjaśnień. Działanie organu znacząco wydłużyło procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Gdyby wezwanie wystosowano zgodnie z 64 § 2 k.p.a., a nie po tak długim czasie od złożenia, decyzja zostałaby wydana w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i mogłaby się uprawomocnić znacznie wcześniej.
Skarżący zauważył także, że ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry, która wprowadziła do p.w. administracyjne kary pieniężne obowiązujące od 1 stycznia 2024 r., została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej 22 września 2023 r. Wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony znacznie wcześniej.
Skarżący podkreślił, że w momencie wszczęcia postępowania o wymierzenie kary administracyjnej za brak pozwolenia wodnoprawnego w I i II kwartale 2024 r. decyzja z 17 kwietnia 2024 r. była już prawomocna, więc został spełniony warunek zaprzestania naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji zignorował okoliczności, które mogłyby przemawiać na korzyść skarżącego, tj. znaczne przedłużanie postępowania o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący zwrócił uwagę, że aby stwierdzić ciężar gatunkowy naruszenia prawa należałoby każdą sytuację rozpatrywać indywidualnie, biorąc pod uwagę wszystkie zaistniałe okoliczności oraz wszelkie istotne przesłanki, tj. czy w 2024 r. podczas braku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wystąpiły szkodliwe skutki mające negatywny wpływ na środowisko/zasoby wodne/osoby trzecie, rodzaj usługi wodnej pod względem ryzyka wystąpienia możliwych skutków dla środowiska/ zasobów wodnych (np. czy usługa wodna dotyczy np. odprowadzania do wód opadowych lub roztopowych, wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, czy poboru wód podziemnych lub powierzchniowych), czy usługa wodna narusza ustalenia wynikające z innych aktów i przepisów prawa, na jakim etapie jest procedura uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, czy w przeszłości wystąpiły okoliczności mające negatywny wpływ na środowisko/zasoby wodne/osoby trzecie, czy realizowane są inne obowiązki wynikające z przepisów prawa. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że korzystając z usługi wodnej w momencie braku pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje w okresie opadów atmosferycznych niezmiennie od momentu wybudowania urządzenia wodnego i nie wpływa tak negatywnie na środowisko jak np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ponadto przed zrzutem wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym wylotem do rowu, a później do cieku B., wody podczyszczane są w urządzeniu podczyszczającym. Oprócz tego w badanych próbkach wody opadowej z wylotu [...] nigdy nie odnotowano przekroczeń zawartości substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych wskazanych w ww. rozporządzeniu. Dodatkowo podczas postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, korzystanie z wód nie naruszało ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 p.w.
Skarżący w dniu 25 kwietnia 2024 r. i 15 lipca 2024 r. złożył do Zarządu Zlewni oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Ponieważ okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie obejmował dni od 1 stycznia do 16 maja 2024 r., złożone zostały dwa oświadczenia odpowiadające stanowi faktycznemu. Naruszenie przepisów wynikające z braku pozwolenia wodnoprawnego w tym okresie nie nastąpiło z jego winy, a było wynikiem opieszałości organu. Obie opłaty zmienne, ustalone przez organ pierwszej instancji, zostały uiszczone w terminie. W tych okolicznościach brak pozwolenia wodnoprawnego w I i w części II kwartału 2024 r. można uznać za znikomą wagę naruszenia prawa, które nie wyrządziło żadnych szkód. Nie jest sprawiedliwe karanie za brak pozwolenia wodnoprawnego, zwłaszcza że działania mające na celu jego uzyskanie zostały podjęte niemal pół roku wcześniej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli z punktu widzenia kryterium legalności jest w sprawie niniejszej ostateczna decyzja Dyrektora RZGW wymierzająca skarżącemu administracyjną karę pieniężną za korzystanie z wód przez odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I i II kwartału 2024 r.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 z późn. zm.), dalej: p.w., która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi.
Zgodnie z art. 389 pkt 1 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w., odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą zgodnie z art. 389 pkt 1 p.w. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.
Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 późn. zm), dalej: p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 472aa ust. 1 p.w., dodany do ustawy p.w. na mocy art. 13 pkt 32 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry (Dz. U. z 2023 r., poz. 1963) z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2024 r., stanowi że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi:
1) art. 343 ust. 1, mimo wezwania Wód Polskich, nie usuwa w terminie określonym przez Wody Polskie zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku albo prawnie chronionemu interesowi osób trzecich;
2) art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej;
3) art. 101a ust. 1 lub 3 na obszarze, na którym jest zlokalizowany odbiornik ścieków danego zakładu, w okresach obowiązywania ostrzeżenia przed suszą hydrologiczną nie wstrzymuje lub nie ogranicza wprowadzania do wód ścieków przemysłowych lub wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany.
Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. W myśl ust. 3 pkt 3 tej regulacji wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.
Zgodnie z art. 472c ust. 3 p.w. w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa k.pa.
Z zacytowanej treści norm wynika kategoryczność między innymi sankcji finansowej nakładanej na podmiot, który bez pozwolenia wodnoprawnego odprowadza do wód wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kategoryczność i automatyzm sankcji mogą być złagodzone poprzez zastosowanie – między innymi - odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., do którego to przepisu jako zawartego w przepisach działu IVa k.p.a. odsyła wprost art. 472c ust. 3 p.w.
W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia odprowadzania przez Miasto Białystok - jako właściciela systemów kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych i systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta - wód opadowych i roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I i części II kwartału 2024 r. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną, opisanego w art. 472aa ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 389 pkt 1 p.w. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez strony postępowania, w tym stronę skarżącą.
Spór w sprawie sprowadzał się natomiast do tego, czy ziściły się ustawowe przesłanki do odstąpienia przez organ od wymierzenia skarżącemu za ww. delikt administracyjnej kary pieniężnej, przy zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., o co w toku postępowania administracyjnego wniósł zobowiązany podmiot.
Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powyższego wynika, że obie wymienione przesłanki: znikoma waga naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia prawa muszą zaistnieć łącznie, aby organ mógł odstąpić od administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.
O ile ziszczenie się w sprawie przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa" nie budzi wątpliwości, gdyż organ drugiej instancji w ostatecznej decyzji przyznał, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa i z własnej inicjatywy dopełnił ostatecznie obowiązku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, o tyle ocena wagi naruszenia prawa dokonana przez organy obu instancji jest sporna.
Organy obu instancji uznały, że ciężar gatunkowy naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący, jest znaczący, a zatem nie ma możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Uzasadniając powyższe stanowisko organy przeprowadziły rozważania w zakresie zdefiniowania pojęcia "wagi naruszenia", ostatecznie uznając że skarżący uprzednio dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych. Zdaniem organów skarżący, jako podmiot, który powinien w szczególności działać zgodnie z przepisami prawa, zobowiązany był wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego odpowiednio wcześniej, a uczynił to dopiero wnioskiem złożonym 21 sierpnia 2023 r. W tym stanie rzecz skarżący w okresie 1 stycznia – 16 maja 2024 r. odprowadzał wody opadowe lub roztopowe bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, czym naraził Skarb Państwa na straty związane z brakiem uiszczenia opłaty stałej. Organy skoncentrowały się na fakcie niedysponowania przez skarżącego w ww. okresie pozwoleniem na usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu.
Zasadniczo stanowisko organów jest prawidłowe. Nie powinna bowiem mieć miejsca sytuacja, w której korzystanie z usługi wodnej odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego, a podmiot który już w przeszłości takie pozwolenie posiadał zwleka z uzyskaniem go na kolejny okres i korzysta z usługi wodnej przez pewien czas bez pozwolenia. W okolicznościach tej konkretnej sprawy istotne znaczenie ma jednak nie tylko i nie przede wszystkim to, że – bezspornie – miało miejsce korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, ale to za jaki okres i w jakim stanie prawnym wymierzana jest kara pieniężna na podstawie art. 472aa ust. 1 p.w.
Przepis art. 472aa ust. 1 p.w. wszedł w życie 1 stycznia 2024 r. Wprowadzono w nim kary pieniężne za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec braku przepisów intertemporalnych i zasady niedziałania prawa wstecz, w szczególności zakazu wstecznego działania norm o charakterze sankcyjnym, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od 1 stycznia 2024 r. Oznacza to w sprawie niniejszej, że ustalając czy wystąpiła przesłanka "znikomości naruszenia prawa" organ może brać pod uwagę tylko ten okres nieposiadania przez skarżącego naruszenia prawa, który przypadał po 1 stycznia 2024 r. A zatem nieprawidłowa i niemogąca mieć istotnego znaczenia w sprawie jest argumentacja organu odwoławczego, że: "wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa P.w., które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r. wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej". W ocenie sądu nie można użyć w sprawie niniejszej, jako argumentu wykluczającego wystąpienie przesłanki "znikomego naruszenia prawa", nieposiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego w okresie sprzed 1 stycznia 2024 r. Tym bardziej, że brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na reakcję właściwych organów na ten bezprawny stan trwający do 31 grudnia 2023r.
Powyższe rozumowanie znajduje potwierdzenie w nowelizacji art. 280 pkt 1 p.w., która również nastąpiła z dniem 1 stycznia 2024 r. Otóż do 31 grudnia 2023 r. korzystanie z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego – sankcjonowane było opłatą podwyższoną. Opłata ta została zniesiona 1 stycznia 2024 r. i zastąpiła ją kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 472aa p.w. Odmienność sankcji wymierzanych za korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego do 31 grudnia 2023 r. i od 1 stycznia 2024 r. nie pozwala uwzględniać w argumentacji dotyczącej dopuszczalności odstąpienia od sankcji za okres od 1 stycznia 2024 r. - nieposiadania przez stronę pozwolenia wodnoprawnego za okres do 31 grudnia 2023 r. Zaakceptowanie innego poglądu prowadziłoby do uwzględnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy dotyczącej okresu od 1 stycznia 2024 r., okoliczności które nie tylko nastąpiły przed tą datą, ale i były odrębnie sankcjonowane.
Sąd nadto podkreśla, że okres od 1 stycznia 2024 r. (istotny z punktu widzenia zasadności wymierzenia w sprawie niniejszej sankcji z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w.) w całości przypada w trakcie pozostawania od kilku miesięcy w toku postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniu tym, do którego mają zastosowanie przepisy art. 35 i 36 k.p.a. dotyczące długości prowadzenia postępowania administracyjnego, wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku wystosowano do strony 17 października 2023 r., a zatem po dwóch miesiącach od jego wpływu (21 sierpnia 2023 r.). W ocenie sądu nie może to pozostawać bez znaczenia dla zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a., co w niewystarczający sposób organ rozważył.
Sądowi w sprawie niniejszej znane jest stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 224/25 (w nieprawomocnym wyroku z 23 lipca 2025 r.). W sprawie tej sąd oddalił skargę od decyzji wymierzającej karę pieniężną na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. w stanie faktycznym, w którym skarżącej Gminie poprzednie pozwolenie wodnoprawne wygasło w 2020 r. a o kolejne wystąpiła 17 października 2023 r., a następnie – po uzupełnieniu braków formalnych wniosku w dniu 8 grudnia 2023 r. – uzyskała pozwolenie wodnoprawne 2 lipca 2024 r. Postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego trwało zatem około 8 miesięcy. Sąd oddalając skargę wskazał, że korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego godziło w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, zatem nie można twierdzić o znikomości naruszenia, zaś opieszałość organu w prowadzeniu postępowania podlega odrębnemu zaskarżeniu skargą na bezczynność. Nie kwestionując powyższego, co do zasady, sąd w sprawie niniejszej zwraca jednak ponownie uwagę i podkreśla, że kara pieniężna z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. dotyczy stanu faktycznego mającego miejsce po 1 stycznia 2024 r., odrębnie sankcjonowanego niż podobny stan faktyczny występujący do 31 grudnia 2023 r. Nie było to przedmiotem rozważań w sprawie II SA/Gd 224/25, mimo że ma istotne znaczenie dla oceny przesłanki odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. w kontekście "znikomego naruszenia prawa".
Zdaniem sądu, ocena przesłanki istotności naruszenia prawa w okresie objętym sankcją wymagała ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Powyższe stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2023 r., III OSK 2411/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który wprawdzie dotyczył zastosowania instytucji odstąpienia od kary w oparciu o normę z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. na tle naruszenia norm ustawy z 14 grudnia 2011 r. o odpadach a nie ustawy p.w., tym niemniej NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku zaprezentował uniwersalne wskazówki dla oceny "wagi naruszenia prawa" przy stosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Także w późniejszym wyroku z 27 maja 2025 r. w sprawie III OSK 1598/23, Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył przedstawione wyżej stanowisko na tle stosowania sankcji przewidzianej p.w. (konkretnie na tle opłaty podwyższonej, którą w następstwie ustawy nowelizującej z ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry zastąpiła administracyjna kara pieniężna), stwierdzając, że oceniając ziszczenie się przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wagi naruszenia prawa i zaprzestania naruszania prawa, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Tu także, jak w poprzednim wyroku NSA odwołał się do literatury przedmiotu, tj. Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego (wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f, a dodatkowo do wyroku NSA z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano przy tym, że stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (vide wyroki: z 2 marca 2023 r., II SA/Go 749/22 oraz z 22 września 2022 r., III SA/Gd 8/22).
W niniejszej sprawie organy, w wydanych decyzjach, skoncentrowały się na fakcie niedysponowania przez skarżącego w okresie 1 stycznia – 16 maja 2024 r. pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu. Organy obu instancji nie rozważyły jednak wszystkich okoliczności, które skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji w piśmie z 21 listopada 2024 r., a przed organem drugiej instancji dodatkowo w odwołaniu. Tymczasem podnoszone przez stronę okoliczności po ich wyjaśnieniu mogły – w świetle wynikających z literatury przedmiotu i orzecznictwa NSA kryteriów oceny wagi naruszenia prawa - znacząco wpłynąć na ocenę przesłanek zastosowania odstąpienia od nałożenia kary. Organy, poza przywołaniem formalnego braku pozwolenia wodnoprawnego w I i w części II kwartału 2024 r., nie tylko nie odniosły się do podnoszonego przez stronę braku wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska naturalnego odprowadzaniem bez pozwolenia wód opadowych i roztopowych, a także szczegółowo do okoliczności długiego czasu trwania postępowania o nowe pozwolenie wodnoprawne i wpływu tych okoliczności na wagę naruszenia prawa.
Skarżący podmiot konsekwentnie podnosił, że w okresie świadczenia usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie. Brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nie wyrządził, zdaniem skarżącego, żadnych szkód dla środowiska. Ochrona wód została zapewniona .
Należy zgodzić się ze skarżącym, że organy nie rozważyły też w wystarczający sposób ewentualnego zawinienia przez skarżącego przedłużającego się postępowania zainicjowanego wnioskiem z 21 sierpnia 2023 r. Skarżący, od momentu złożenia wniosku, miał niewielki wpływ na długość trwającego postępowania, który sprowadzał się w istocie do terminowego uzupełnienia zauważonych przez organ braków wniosku. Organ dopiero 17 października 2023 r. wystawił wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku i wyjaśnień. Rację ma zatem skarżący, że gdyby decyzja została wydana w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. mogłaby się uprawomocnić znacznie wcześniej.
Mając na uwadze powyższe sąd dostrzega w postępowaniu organów brak dokładnej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego. Konieczność przeprowadzenia takiej analizy potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98. Uchwała ta odnosi się do wymierzenia opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, jednak w zakresie oceny można ją odnieść do niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Do okoliczności tych zaliczyć można między innymi to czy skarżący w poprzednim okresie dysponował pozwoleniem na określoną usługę, czas wystąpienia o wydanie nowego pozwolenia oraz przebieg tego postępowania, ale także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Na konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z 17 maja 2024 r., III OSK 4289/21 oraz w uchwale z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, w której stwierdzono, że: "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W ww. uchwale zwrócono także uwagę, że: "przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową". Zupełnie odmiennie należy bowiem oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat (zob. wyrok NSA z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23).
W kontekście indywidulanej oceny, jak wynika z wyżej cytowanych orzeczeń, znaczenie ma więc fakt, że skarżący jest podmiotem, który prowadzi działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego od co najmniej kilkudziesięciu lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez pewien czas, a przez część tego czasu oczekuje na wydanie nowej decyzji. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący dysponuje nowym pozwoleniem od 17 kwietnia 2024 r. (ostatecznym od 17 maja 2024 r.), które istniało w momencie wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I i II kwartał u 2024 r. (12 listopada 2024 r.).
Odnośnie zarzutu nieważności postępowania z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to Sąd nie dostrzega podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z wyżej wskazanego powodu. W istocie, w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, administracyjną karę pieniężną za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego skierowano do Prezydenta Miasta Białegostoku, zamiast do prawidłowo określonego podmiotu zobowiązanego, tj. Miasta Białystok. Nie stanowi to jednak w tej konkretnej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że nieważność decyzji jest kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy takich przypadków wadliwości decyzji, gdy zawiera ona rozstrzygnięcie sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej (tak np. w wyroku z 21 listopada 2017 r., VI SA/Wa 831/17). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiotem wobec którego toczyło się postępowanie o ustalenie opłaty stałej było Miasto Białystok. Reprezentuje je Prezydent Miasta Białegostoku. Fakt skierowania decyzji do Prezydenta, jako organu wykonawczego Miasta, która to jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem usytuowanych w granicach administracyjnych miasta systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych i systemów kanalizacji zbiorczej, jest nieprawidłowością, jednak nie rodzącą wątpliwości co do podmiotu zobowiązanego, czyli Miasta Białystok. Jest tu uchybienie nie mające wpływu na treść samego rozstrzygnięcia. Stąd też nie zaistniała w sprawie sytuacja skierowania decyzji do podmiotu w ogóle niebędącego stroną w sprawie. W konsekwencji, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawach II SA/Bk 331/18, II SA/Bk 333/18, II SA/Bk 356/18, II SA/Bk 357/18 i II SA/Bk 358/18.
Należy wskazać, że sąd z urzędu zmienił oznaczenie strony skarżącej.
Konkludując powyższe rozważania sąd wskazuje, że przy rozważaniu możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej w przedmiotowej sprawie, organy powinny dokonać kompleksowej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego, uwzględnić okoliczności związane z charakterem prowadzonej przez niego działalności. Istotna jest także kwestia oceny przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego w omawianym okresie, czas wystąpienia o wydanie nowego pozwolenia oraz przebieg tego postępowania, ale także rozważenie czy brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego wyrządził jakiekolwiek negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych.
Z wyżej wskazanych powodów za zasadne sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w kontekście możliwości zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Organy nie wyjaśniły kompleksowo zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, a dokładnie przesłanki "wagi naruszenia prawa" (istotności).
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając uiszczony wpis od skargi.
W punkcie 3 wyroku sąd zdecydował o odstąpieniu od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego na zasadzie art. 206 p.p.s.a. W ocenie sądu sprawa niniejsza jest kolejną tego typu sprawą rozpoznawaną przed tutejszym sądem w ciągu ostatnich kilku tygodni, która charakteryzuje się tożsamą z poprzednimi sprawami treścią decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, tożsamą treścią odwołań i skarg a także odpowiedzi na skargę. Sprawy te różnią się wyłącznie datami uzyskanych pozwoleń wodnoprawnych i ich ostateczności, miejscami odprowadzania wód (numerami i lokalizacją wylotów), natomiast cała prawna argumentacja jest w każdej z nich tożsama – i w efekcie powielana w każdym piśmie procesowym. Oznacza to, że nakład pracy stron, w tym strony skarżącej, w kolejnych sprawach rozpoznanych na posiedzeniu w dniu 21 października 2025 r. był nieporównywalnie niższy niż w sprawach rozpoznanych na poprzednich posiedzeniach sądu w dniach 7 i 9 października 2025 r., na których ukształtowała się linia orzecznicza tutejszego sądu zaakceptowana w całości również w sprawie niniejszej. Zwraca też uwagę, że na posiedzeniu w dniu 21 października 2025 r. nie stawił się pełnomocnik skarżącego Miasta, załączając dzień wcześniej udzielone pełnomocnictwo i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazana powtarzalność spraw w ich całokształcie, w tym tożsamość argumentacji i identyczność stanów faktycznych – uzasadniała miarkowanie w zakresie orzeczenia o zasądzeniu kosztów zastępstwa procesowego na posiedzeniu w dniu 21 października 2025 r. Dlatego też sąd zasądził koszty zastępstwa procesowego wyłącznie na pierwszej z pięciu spraw zainicjowanych tożsamymi skargami Miasta Białystok, a w sprawach kolejnych, w tym niniejszej, od zasądzania tych kosztów odstąpił.