II SA/Bk 973/13

II SA/Bk 973/13 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2014-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1718/14 - Wyrok NSA z 2016-04-29
I OZ 31/14 - Postanowienie NSA z 2014-01-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 10 ust. 5
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod budowę ulicy i przejętą na własność gminy oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Decyzją z dnia [...].04.1995r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. zatwierdził na wniosek S. i N. M. projekt podziału nieruchomości położonej w Z., gmina Z., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. 0,51 ha. Decyzja została wydana w oparciu o art. 10 ust. 1, 3 i 5 w związku z art. 85 ustawy z 27.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W decyzji stwierdzono, że grunty przeznaczone pod budowę nowo projektowanej ulicy, wydzielone z nieruchomości objętej podziałem jako działki o numerze [...] o powierzchni 0,0862 ha i o numerze [...] o powierzchni 0,0107 ha, na mocy art. 10 ust. 5 ww. ustawy przechodzą na własność Miasta I Gminy Z. z dniem uprawomocnienia się decyzji, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania miało nastąpić odrębną decyzją.
Mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydanej dnia [...].08.2012r. stwierdzona została nieważność opisanej wyżej decyzji podziałowej w części dotyczącej stwierdzenia, że grunty wydzielone pod budowę nowo projektowanej ulicy przechodzą na własność Miasta i Gminy w Z. po uprawomocnieniu się decyzji.
Z dniem 1.01.2006r. obszar ewidencyjny Z. włączony został do obszaru miasta na prawach powiatu B. a decyzją z dnia [...].04.2008r. Prezes Rady Ministrów przekazał na rzecz Gminy Miasto B. przysługujące Gminie Z. prawo własności szeregu nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym 25 Z., przeznaczonych pod drogi, w tym działek o numerach [...].
W styczniu 2010 S. M. a w marcu 2011r. spadkobiercy N. M. (M. M., M. J.) wnieśli o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki o numerach [...], położone w Z. Postępowanie administracyjne w sprawie po raz pierwszy zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta B. wydaną dnia [...].10.2012r. ustalającą należne wnioskodawcom od Gminy Z. odszkodowanie na kwotę 119565 złotych. Decyzja powyższa została uchylona przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...].11.2012r. wydaną po rozpoznaniu odwołania Gminy Z. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ II instancji stwierdził, że organ I z naruszeniem prawa uznał, że w dacie zatwierdzania projektu podziału nieruchomości tj. [...].04.1995r. nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg. Obowiązek taki wynikał bowiem z obowiązującej od 1.01.1995r. ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy dodał jednak przy tym, że nawet w sytuacji, gdyby obowiązujący w dacie podziału nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie uwzględniał przebiegu drogi publicznej (na potrzeby budowy której wydzielone zostały działki gruntu z nieruchomości podlegającej podziałowi), obowiązek odszkodowawczy wyprowadzić należałoby z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6.11.2007r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Nadto organ II instancji wskazał w decyzji kasacyjnej na brak podstaw do przypisania statusu strony postępowania Gminie B., która nabyła własność działek przejętych pod budowę drogi, ale nie jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania. Wojewoda stwierdził także utratę aktualności operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania w dniu 27.10.2011r. oraz dostrzegł uchybienia merytoryczne i formalne tego operatu.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w którym sporządzono nowy operat szacunkowy, przeprowadzono rozprawę i dołączono do akt tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. uchwalonego 31.03.1992r., Prezydent Miasta B. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...].07.2013r. ([...]) orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania za przejętą pod budowę drogi w wyniku podziału nieruchomość wnioskodawców w łącznej kwocie 119197,00 złotych zobowiązując do jego wypłaty Gminę Z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na ustawowy obowiązek podmiotu na rzecz którego nastąpiło przejęcie własności gruntów, wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli. Podkreślił, że z obowiązku wypłaty odszkodowania nie zwalnia Gminy Z. zawarta w dniu 29.12.1994r. między S. i N. M. a Urzędem Miasta i Gminy Z., umowa o zwolnieniu beneficjenta podziału z długu wobec byłych właścicieli nieruchomości, albowiem skuteczne rokowania i zrzeczenie się należnego odszkodowania, mogło nastąpić dopiero po przejściu prawa własności gruntu na rzecz gminy. Rokowania przeprowadzone w grudniu 2010r. nie zakończyły się uzgodnieniem wspólnego, akceptowanego przez obie strony stanowiska i dlatego wszczęte zostało – na wniosek uprawnionych – postępowanie odszkodowawcze. Organ ustalił, że podział działki nr [...] w Z. nastąpił zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przebieg ulic wydzielonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału, został wyraźnie określony w planie realizacyjnym, opracowanym dla potrzeb podziału nieruchomości. Plan ten precyzował założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. z 31.03.1992r. i nie pozostawał z tym planem w sprzeczności. Organ podkreślił, że decyzja podziałowa nie została wzruszona w zakresie zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dodał, że ustawa z 12.07.1984r. o planowaniu przestrzennym, obowiązująca w dacie uchwalania planu w 1992r., nie przewidywała obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg. Organ I instancji uzasadniając obowiązek odszkodowawczy Gminy Z., która w konsekwencji włączenia obszaru Z. do granic administracyjnych miasta B., przestała być właścicielem przejętych działek, wskazał, że przekazanie Gminie B. mienia Gminy Z., nie objęło zobowiązań związanych z tym mieniem. Z mocy art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wynikało, że obowiązek odszkodowawczy za grunty wydzielone w wyniku podziału nieruchomości pod budowę dróg, ciążył na podmiocie, który stał się ich właścicielem w wyniku podziału, a tym podmiotem była Gmina Z. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 19.03.1993r. sygn. IV SA 1354/92, Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Ustalenie kwoty odszkodowania nastąpiło w oparciu o nowy operat szacunkowy, sporządzony w kwietniu 2013r. przez wyłonionego w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych rzeczoznawcę – M. O. Operat został oceniony jako poprawny i rzetelny, nienasuwający zastrzeżeń formalnoprawnych.
W odwołaniu od tej decyzji Gmina Z. podniosła zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 10 ust. 5 ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 i 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych. W ocenie odwołującego się nie doszło do przejęcia z mocy prawa wydzielonych gruntów na własność Gminy Z., w związku z czym postępowanie odszkodowawcze powinno zostać umorzone. Ponadto sporne działki stanowią obecnie własność Gminy B. i dlatego Gmina Z. nie jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Zdaniem odwołującego się, organ nie dokonał też rzetelnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w związku z czym wysokość ustalonego odszkodowania została znacznie zawyżona.
Odwołanie nie zostało uwzględnione. Wojewoda P. po jego rozpoznaniu, decyzją z dnia [...].08.2013r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne dokonane w sprawie przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, że zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, trafia w próżnię, ponieważ przepisy ustawy z 1985r. nie były w sprawie stosowane, gdyż ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc obowiązującą z dniem 1.01.1998r. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano mające zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego art. 129 ust. 5 nakazuje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu między innymi w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ II instancji powtórzył za organem I instancji, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości o numerze [...] nastąpiła zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albowiem przebieg ulic wydzielonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału został wyraźnie określony w opracowanym zgodnie z ustaleniami planu, planie realizacyjnym. Zaakcentował, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna i korzysta z przymiotu trwałości. Zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że obowiązująca w dacie podziału ustawa o planowaniu przestrzennym, nie przewidywała obowiązku ustalania w planie, linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Organ II instancji zauważył przy tym, że w dacie obowiązywania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie było konieczne, aby działka drogowa, przeznaczona do obsługi nowopowstałych działek (w wyniku podziału) zaliczona była w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Powyższe stwierdzenie Wojewoda poparł odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz nawiązał do stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Organ odwoławczy zgodził się z przyjęciem, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania pozostaje Gmina Z. na rzecz której z mocy prawa przeszła własność działek przejętych pod drogę i której to gminy odpowiedzialności odszkodowawczej nie wyłączył fakt przekazania mienia – własności gruntu przejętego pod drogę - Gminie Miasta B. Przekazanie Gminie B. mienia stanowiącego poprzednio własność Gminy Z., nie pociągnęło bowiem za sobą przejęcia zobowiązań odszkodowawczych związanych z tym mieniem. Organ odwoławczy podzielił w całości ocenę operatu szacunkowego, wyceniającego rynkową wartość nieruchomości przejętej przez Gminę Z., stwierdzając, że wskazany przez odwołującego się sposób określenia wartości nieruchomości jest niezgodny z obowiązującymi przepisami. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ustalaniu i wypłacaniu odszkodowania odsyła do zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości a zgodnie z art. 134 ust. 2 powyższej ustawy, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
W skardze wywiedzionej na powyższą ostateczną decyzję, Gmina Z. podniosła następujące zarzuty:
- naruszenia art. 138 par. 2 K.p.a. w związku z art. 136 , 12 i 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP wobec rażącego naruszenia wywodzącej się z konstytucji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakładającej na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu I instancji, wiążącej się z tym, że organ II instancji nie kontroluje tylko decyzji organu I instancji, lecz w razie potrzeby korzysta z możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego,
- naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 par. 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli oraz zasad współżycia społecznego,
- naruszenia art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominiecie faktu, że działki gruntu wydzielone zostały pod drogi wewnętrzne a nie publiczne oraz brak ujawnienia wskutek podziału praw Gminy Z. w Księdze wieczystej,
- naruszenia art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z par. 36 ust. 4 i 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.20014r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie odszkodowania według cen obowiązujących w chwili obecnej i dotyczących obrębu miasta Białegostoku a nie według stanu nieruchomości w dacie pozbawienia prawa własności,
- naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie, że podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi mającej status drogi publicznej i wówczas odnosi skutek jej nabycia przez gminę na własność z mocy prawa.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...].04.1995r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o numerze [...] położonej w Z., gmina Z., stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ustęp 5 art. 10 stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z decyzji o podziale wynikało, że wydzielone z nieruchomości objętej podziałem, działki o numerze [...] o powierzchni 0,0862 ha i o numerze [...] o powierzchni 0,0107 ha, na mocy art. 10 ust. 5 ww. ustawy przechodzą na własność Miasta i Gminy Z. z dniem uprawomocnienia się decyzji, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania miało nastąpić odrębną decyzją. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przed wszczęciem kontrolowanego postępowania administracyjnego, nie doszło do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości. Byli właściciele nieruchomości, czy ich spadkobiercy nie utracili prawa do domagania się odszkodowania. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiące podstawę prawną decyzji podziałowej, nie dawały bowiem podstaw do odstąpienia od obowiązku ustalenia odszkodowania za przejmowane z mocy prawa nieruchomości.
Nie można uznać za trafny zarzutu skargi, że z podziałem nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] nie wynikało wydzielenie gruntów pod drogi o charakterze ogólnodostępnym, czyli takich z przejęciem których przez gminę z mocy prawa nie wiązał się obowiązek odszkodowawczy. Zasadnie organy przyjęły, ze podział był zgodny z ustaleniami obowiązującego w dacie zatwierdzania projektu podziału, miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Zabłudów, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Zabłudowie Nr XIX/111/92 z dnia 31.03.1992r. (Dz. Urz. WB Nr 9, poz. 53). Plan ten przeznaczał teren podlegający podziałowi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stwierdzając, że wyznaczony duży kompleks tej zabudowy wymaga opracowania planów realizacyjnych cząstkowych względnie kompleksowego planu realizacyjnego zagospodarowania całego obszaru. Przy opracowaniach cząstkowych – wedle zapisów planu – należało uwzględniać przyszłe potrzeby zagospodarowania terenów stykowych, które zostały już opracowane i zagospodarowane i które mogą być w przyszłości zainwestowane. Opracowania powyższe – jak stwierdzał plan - winne w szczególności uwzględniać właściwą obsługę komunikacyjną, ściekową i energetyczną. Akta administracyjne sprawy podziałowej wskazują, że dla potrzeb zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o numerze [...], został opracowany wymagany planem zagospodarowania przestrzennego, plan realizacyjny, który przewidywał wydzielenie dróg do projektowanych działek budowlanych. Drogi zostały wydzielone w postaci działek o numerach [...]. Przebieg ulic wydzielonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości, określony w cząstkowym planie realizacyjnym, precyzował założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie pozostawał z tym planem w sprzeczności. Nie budzi wątpliwości fakt wydzielenia przy dokonanym w 1995r. podziale nieruchomości N. i S. M. o numerze geodezyjnym [...], działek na utworzenie dróg dojazdowych o charakterze ogólnodostępnym do powstałych działek budowlanych. Ich ogólnodostępność na dzień dzisiejszy potwierdzona została funkcjonowaniem tych dróg w systemie ulic B., a publiczny charakter uzasadniały zapisy obowiązującego w dacie podziału nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nakazywał dokonywanie podziału terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną w sposób zapewniający właściwą obsługę komunikacyjną, ściekową i energetyczną wydzielanych działek budowlanych. Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6.08.2009r. sygn. I OSK 1091/08 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w dacie obowiązywania przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie było konieczne, aby działka drogowa przeznaczona do obsługi nowopowstałych działek zaliczona była w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych . Ustawodawca w art. 10 ust. 5 ww. ustawy posłużył się pojęciem grunty wydzielone pod budowę "ulic", a nie określeniem pod budowę "dróg publicznych". Także na gruncie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego aktualny odpowiednik instytucji podziału nieruchomości na wniosek właściciela i związanego z podziałem wydzielania gruntu pod budowę dróg koniecznych dla zapewnienia wyodrębnianym działkom właściwej komunikacji, przyjęte jest, by zwrot "pod drogi publiczne" interpretować przy uwzględnianiu treści art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. jedynie jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w ustawie z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych. Nie chodzi zatem już o wybudowaną drogę, będącą drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych, ani nawet o zaprojektowaną drogę, ale o planistyczne przeznaczenie wydzielonego w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę. (vide: wyrok NSA z dnia 29.11.2012r. sygn. I OSK 1384/11, dostępny w CBOSA). Zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego faktu wydzielenia gruntów pod drogi przy dokonanym w 1995r. podziale nieruchomości państwa M., nie została formalnie podważona. Wyeliminowanie w trybie nadzwyczajnym w 2012r. z treści decyzji o podziale, zapisu o przejęciu z mocy prawa przez Miasto i Gminę Z. gruntów przejętych pod budowę ulic, nastąpiło wyłącznie z powodu braku konieczności zamieszczania w sentencji decyzji o podziale stwierdzenia faktu, którego zaistnienie następowało z mocy samego prawa, tj. wynikało z treści art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przejście własności gruntu wydzielonego pod budowę ulic następowało z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. Takie przejęcie własności nie wymagało zamieszczania w decyzji podziałowej wyjaśniania treści przepisów o przejściu własności na rzecz gminy z mocy prawa, ani tym bardziej wyodrębnionego w treści decyzji lub też osobnego (dodatkowego) orzeczenia o przejściu własności za odszkodowaniem na rzecz gminy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 7.07.2010r. sygn. IISA/Po 219/10, Lex Nr 674348). Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. z dnia [...].08.2012r. wynika wprost, że mimo decyzji pozostają nienaruszone zarówno skutek przejścia prawa własności gruntu na rzecz gminy, jak i prawa właścicieli dzielonej nieruchomości do uzyskania odszkodowania i wiążący się z tym prawem obowiązek gminy do poniesienia ciężaru odszkodowania po wydaniu w sprawie stosownej decyzji przez właściwy organ (k. 224 akt sądowych). Akta administracyjne sprawy potwierdzają przy tym, że w konsekwencji przejęcia z mocy prawa przez Gminę Z. własności działek o numerach [...] doszło do wprowadzenia stosownej zmiany podmiotu właściciela ww. nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków oraz do wyłączenia z Księgi wieczystej urządzonej dla dzielonej nieruchomości, działek przejętych z mocy prawa przez Gminę Z. i ujawnienia własności tego podmiotu w stosunku do nabytej nieruchomości w założonej Księdze wieczystej o numerze Kw [...] (dowód: odpis zawiadomienia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. z dnia 23.04.1996r. – k. 501 akt administracyjnych). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że nawet nieujawnienie prawa własności nowego właściciela, nie miałoby wpływu na ocenę, czy doszło do przejścia prawa własności, skoro skutek przejścia własności następował z mocy prawa z datą ostateczności decyzji o podziale (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2005r. sygn. ISA/Wa 32/05, Lex Nr 198973, wyrok NSA z dnia 6.08.2009r. sygn. I OSK 1091/08, CBOSA)
Podstawa prawna do uzyskania odszkodowania za działki wydzielone pod budowę ulic przy podziałach nieruchomości dokonywanych w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a za które nie ustalono dotychczas odszkodowania, wynika wprost z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten statuuje zasadę decyzyjnego ustalenia odszkodowania we wszystkich przypadkach, w których w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1.01.1998r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania, o ile obowiązujące obecnie przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że art. 98 ust. 3 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowi odpowiednik instytucji opisanej art. 10 ust. 5 ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. przepisu, który stanowił podstawę prawną decyzji o podziale nieruchomości N. i S. M. Nowa ustawa regulując przejęcie z mocy prawa własności gruntów wydzielonych pod drogę publiczną, utrzymała obowiązek odszkodowawczy wprowadzając w pierwszej kolejności jedynie wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za te grunty. Kiedy do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości (jego następców) ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w świetle mających zastosowanie zasad odpowiedzialności odszkodowawczej wywłaszczeniowej, pozostaje beneficjent decyzji podziałowej. Przepis art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje bowiem zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość tego wyłącznie podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (vide: teza wyroku WSA w Białymstoku z dnia 29.08.2013r. sygn. IISA/Bk 102/13, CBOSA). Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest powstanie szkody, związane z momentem pozbawienia podmiotu wywłaszczanego prawa własności nieruchomości. Przy decyzjach podziałowych związane zatem z momentem przejścia z mocy prawa na własność gminy, prawa własności gruntu wydzielonego pod budowę dróg. Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony przepisem art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z tezie prawomocnych wyroków z 20.10.2005r. sygn. IISA/Bk 408/05 i IISA/Bk 409/05 (również dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, ani też nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Nie będąc obciążeniem "przylegającym" do nieruchomości, roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości. Z tych przyczyn, fakt włączenia z dniem 1.01.2006r. gruntów obrębu Z. do obszaru miasta na prawach powiatu B. i przekazania własności działek przejętych w wyniku podziału przez Gminę Z. na rzecz gminy Miasto B., nie zdjął z pierwotnego beneficjenta podziału, odpowiedzialności odszkodowawczej względem byłych właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców). Odpowiedzialności tej nie wyłączyło również oświadczenie właścicieli dzielonej nieruchomości o zwolnieniu Gminy Z. z ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Co do zasady nie mogło ono wywołać żadnych skutków prawnych w kontekście zagwarantowanego art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odszkodowania. Niezależnie od wymienionej wyżej ustawowej gwarancji uzyskania odszkodowania, zauważyć należy, że oświadczenie złożone zostało zanim odszkodowanie stało się wymagalne tj. przed wydaniem decyzji o podziale, z ostatecznością której wiązał się prawny skutek przejścia własności wydzielonych pod ulice gruntów na rzecz gminy, otwierający wymagalność roszczenia odszkodowawczego i z tych przyczyn również deklaracja zaniechania dochodzenia odszkodowania, nie mogła być uznana za skuteczną.
W tezie wyroku z dnia 14.02.2008r. sygn. IISA/Bk 504/07 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Wojewódzki Sąd Administracyjny na tle sprawy także dotyczącej odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic przy podziale dokonanym na podstawie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w której przedmiotem sporu była kwestia publicznego charakteru dróg na potrzeby których wydzielono grunty, wypowiedział pogląd następujący. W sprawach, w których podział nieruchomości odbywał się pod rządem poprzedniej regulacji prawnej – art. 10 ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie wymieniającej katalogu dróg publicznych, a używającej ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic" lub "pod drogi", nie można przy interpretacji art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami posługiwać się ścisłą, gramatyczną wykładnią wskazanego przepisu, a wykładni należy dokonywać zgodnie z zasadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ścisła wykładnia naruszałaby bowiem przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd rozwinął argumentację przytoczonej tezy w sposób następujący. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. "Odjęcie" gruntu pod drogi związane z podziałem własności stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, mimo że ustawodawca nie nakazał rozstrzygać w decyzji o podziale w przedmiocie utraty własności, przesądzając jedynie kwestię jej nabycia z mocy prawa przez gminę lub Skarb Państwa. Bezsprzecznie dotychczasowy właściciel w wyniku podziału nieruchomości, w szczególności przejęcia gruntu pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, doznaje ograniczenia swego konstytucyjnego prawa własności, które może być ograniczone tylko zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP tj. w zakresie, w jakim ograniczenie nie narusza istoty własności i przy zachowaniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Prawidłowo organy obu instancji dopatrując się podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy Z. nawiązały do treści Protokołów Nr 1 i 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonych w Paryżu 20.03.1952 r. i Strasburgu dnia 16.09.1963r., ratyfikowanych przez Polskę. W świetle tych protokołów każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Pozbawienie własności może nastąpić wyłącznie w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych w ustawie oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego oraz za odszkodowaniem. W sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w wyroku z dnia 6.11.2007r. sygn. 22531/05 stwierdził, że odszkodowanie należy się także za grunty przejęte pod drogi niezakwalifikowane formalnie do dróg publicznych o ile połączone one są z siecią dróg publicznych, służącą mieszkańcom i ogółowi użytkowników, a w konsekwencji są ogólnodostępne. Poprzez fakt otwartego dostępu do takich dróg dla wszystkich, nie mogą być takie drogi traktowane jako wewnętrzne, ale jako mające charakter dróg publicznych, za które należy się odszkodowanie.
Oceniając zaskarżoną decyzję poprzez pryzmat opisanych wyżej regulacji prawnych i wypracowaną linię, przytoczonego jedynie częściowo, orzecznictwa krajowego i europejskiego, Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do prawidłowości przypisania Gminie Z. odpowiedzialności odszkodowawczej za działki o numerach [...] przejęte przez tę gminę pod drogi w następstwie dokonanego w 1995r. podziału nieruchomości państwa M. Sąd nie znalazł także podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia kwoty należnego odszkodowania.
Odszkodowanie za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 par. 3 zdanie ostatnie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie, koniecznych do przeprowadzenia, który podlega, jak każdy dowód, ocenie organu administracji stosownie do dyspozycji art. 77 K.p.a.. Organ ocenia zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu (vide: między innymi wyroki WSA w Warszawie z dnia 12.12.2007r. sygn. I SA/Wa 1484/07, Lex Nr 464055, NSA z dnia 26.01.2006r. sygn. II OSK 459/05, Lex Nr 206473 i z dnia 4.10.2006r. sygn. I OSK 417/06, Lex Nr 281387). Treść operatu szacunkowego winna odpowiadać przepisowi par. 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami i wymienione wyżej rozporządzenie wykonawcze regulują w sposób szczegółowy zasady wyceny nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 – 4 podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jak stanowi art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeznaczenie nieruchomości ustala się, w przypadku braku planu miejscowego, na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku braku planu, studium lub decyzji o warunkach zabudowy, według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość rynkową nieruchomości określić można przy zastosowaniu różnych podejść (porównawczego, dochodowego lub mieszanego), uzależnionych od przyjętych czynników wpływających na tę wartość, przy czym zgodnie z art. 152 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości określa się, co do zasady, przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego. Według zaś art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod inwestycję drogową, powinien odpowiadać przepisowi par. 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Lektura zapisów poszczególnych ustępów par. 36 ww. rozporządzenia w ich wzajemnym powiązaniu, pozwala na wyprowadzenie wniosków, że przy szacowaniu nieruchomości przejętych z mocy prawa pod drogi przy podziale nieruchomości dokonywanym na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązują następujące reguły:
- wycenia się wartość rynkową takich nieruchomości,
- wyceny dokonuje się według cen z daty ustalenia odszkodowania,
- wyceny dokonuje się według stanu nieruchomości z daty wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości a zatem bez uwzględnienia zmian spowodowanych decyzją o podziale
- wyceny dokonuje się według przeznaczenia nieruchomości ustalonego zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia ustaleń decyzji.
Sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy M. O. prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działek [...] wydzielonych pod drogi z gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Operat, wbrew zarzutom skargi odpowiada wymogom par. 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawia bowiem sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot wyceny, określa cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie nieruchomości (tu wynikające z obowiązującego w dacie podziału planu zagospodarowania przestrzennego), analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny. Podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie podważyła ani poprawności formalnej ani prawidłowości merytorycznej dokonanej wyceny nieruchomości. Pierwsze zarzuty podważające wiarygodność dowodu z operatu szacunkowego pojawiły się dopiero w odwołaniu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w świetle art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Dopiero negatywna ocena organizacji rzeczoznawców majątkowych operatu szacunkowego skutkowałaby utratą przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości (vide: art. 157 ust. 1 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oceny prawidłowości sporządzenia operatu może żądać podmiot wobec którego zamawiający posługuje się wyceną, czyli strona postępowania odszkodowawczego, zwłaszcza w sytuacji, gdy także zamówi wycenę tej samej nieruchomości, a jej treść będzie znacznie się różnić od wyceny, którą posługuje się organ (tak G. Bieniek, S. Kalus, E. Mzyk, Z. Marmaj w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2010).
Zdaniem Sądu przy wycenie nieruchomości nie doszło do zarzuconego skargą naruszenia art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z par. 36 ust. 4 i 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje, że przy odrębnej decyzji o odszkodowaniu za grunty "odebrane" przy podziale nieruchomości (98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale, co w odniesieniu do okoliczności kontrolowanej sprawy oznaczało konieczność wyceny niezabudowanego gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powyższej konkluzji nie zmienia treść par. 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten wskazuje na sytuacje, w których możliwa jest wycena tzw. nieruchomości drogowych przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Chodzi tu jednak o przypadki odebrania (przejęcia z mocy prawa) na realizacje inwestycji drogowych gruntów wprost przeznaczonych pod inwestycje drogowe i istnieje przy tym porównawczy rynek transakcji nieruchomościami tzw. drogowymi. Pojęcie "przeznaczenia" nieruchomości ma charakter normatywny. Przepis art. 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego mówiąc o przeznaczeniu nieruchomości odwołuje się do art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem jednakże niemożności uwzględniania ustaleń decyzji wywłaszczeniowej lub każdej zrównanej skutkami z decyzją wywłaszczeniową, co oznacza, że ma znaczenie to, z jakich gruntów a konkretnie na co normatywnie przeznaczonych, wydzielone zostały i "odebrane" dotychczasowemu właścicielowi wyceniane nieruchomości. Rozwinięty w uzasadnieniu skargi zarzut braku sięgnięcia przez rzeczoznawcę do regionalnego rynku nieruchomości, jest nietrafny z tej przyczyny, że w świetle par. 26 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poszukiwanie dla porównań cen transakcyjnych nieruchomości poza rynkiem lokalnym, jest dopuszczalne jedynie w przypadku braku bazy porównawczej nieruchomości podobnych do wycenianej na lokalnym rynku nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika natomiast, że na lokalnym rynku nieruchomości (na terenie miasta B.) przedmiotem obrotu była wystarczająca dla dokonania porównań ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Co prawda, zgodzić się należy z zarzutem skargi spłycenia w uzasadnieniu decyzji odwoławczej argumentacji wskazującej na poprawność operatu, tym niemniej uwzględnienie tego zarzutu przez Sąd w sposób prowadzący do uchylenia zaskarżonej decyzji, wymagałoby wykazania przez stronę skarżącą, że lakoniczność oceny organu prawidłowości operatu realnie mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczyło zatem odwołanie się do reguł prawidłowej oceny dowodu. Strona kwestionująca prawidłowość oceny wiarygodności operatu szacunkowego nieruchomości, powinna wykazać jego niezgodność z zasadami wyceny nieruchomości, przy czym zawsze czynić to w nawiązaniu do okoliczności faktycznych danej sprawy, a nie jedynie teoretycznie. Twierdzenie, że strona skarżąca z powodu niepełnego opisu nieruchomości przyjętych do porównań, nie mogła ich zidentyfikować jest gołosłowne w kontekście wyraźnego wskazania w operacie miejsca usytuowania nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe orzeczono o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).