II SA/Bk 961/25

II SA/Bk 961/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi D. Sp. j. w S. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2025 r. nr 25.D-II/BŻ/2025 w przedmiocie zakazu prowadzenia produkcji i wprowadzania do obrotu produktów oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 marca 2025 r., nr 25/D-II/BŻ/2025, Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku (dalej: "PPWIS") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sokółce (dalej: "PPIS") nr 23/D/BŻŻ/2024 z 6 grudnia 2024 r.
Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 29 listopada 2024 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej (dalej: "PSSE") w Sokółce wniesiono anonimową interwencję telefoniczną dotyczącą prowadzenia produkcji żywności ("ciast i innych wyrobów ciastkarskich") w niewłaściwych warunkach sanitarnych w pomieszczeniach przy ulicy P. [...], zlokalizowanych na I piętrze budynku należącego do M. i A. D., właścicieli firmy D. sp. j. M. i A. D. z siedzibą w S.
W dniu 2 grudnia 2024 r. upoważnieni pracownicy PSSE (upoważnienie nr 555/2024 z 2 grudnia 2024 r.) przy współudziale funkcjonariusza policji z Komendy Powiatowej Policji w Sokółce, przeprowadzili we wskazanych pomieszczeniach kontrolę interwencyjną. Kontrolę przeprowadzono w obecności współwłaściciela lokalu A.D. oraz jego synów, Ł.D. i J.D. Zgodnie z protokołem kontroli, kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 4 i art. 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku z art. 67 § 1 oraz art. 68 § 1 i 2 k.p.a.
Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały udokumentowane w "Protokole kontroli interwencyjnej" nr BŻŻ/396/2024 z 5 grudnia 2024 r., w którym w części II pkt. 1 odnotowano następujące nieprawidłowości:
1) brak decyzji zatwierdzającej pomieszczeń na I piętrze w budynku przy ul. Plac Kilińskiego 6 w Sokółce na prowadzenie produkcji i magazynowanie,
2) stwierdzenie w pomieszczeniach urządzeń specjalistycznych przeznaczonych do procesu wypalania kawy, prażenia orzechów, produkcji czekolady, produkcji wyrobów ciastkarskich, linii do rozlewania w opakowano szklane (słoiki), co wskazuje na prowadzenie produkcji w pomieszczeniach nie posiadających decyzji zatwierdzającej zezwalającej na prowadzenie działalności oraz niespełniających warunków sanitarno-technicznych.
3) stwierdzenie w pomieszczeniach słoików szklanych o poj. ok. 900 ml nie posiadających obowiązkowego oznakowania, z zawartością przypominającą konsystencją i kolorem masło arachidowe zawierające na wiekach naklejki z odręcznie wykonanymi napisami: "pasta z orzechów 4 kg olej, 1.12.2023 r.",
4) utrudnianie przeprowadzenia kontroli poprzez nieudostępnienie pomieszczeń mroźni, nie udzielanie informacji o przeznaczeniu poszczególnych stwierdzonych urządzeń oraz zawartości w poszczególnych nieoznakowanych opakowaniach przechowywyanych w kontrolowanych pomieszczeniach.
Do protokołu z kontroli dołączono dokumentację fotograficzną (11 zdjęć), obrazującą stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli, wykonaną telefonem służbowym będącym na wyposażeniu PSSE.
Wspólnicy firmy D. sp. j. M. i A. D. (dalej: "Skarżąca", "D. sp.j." lub "Spółka") odmówili podpisania "Protokołu kontroli interwencyjnej" nr BŻŻ/396/2024 z 5 grudnia 2024 r., doręczonego osobiście przez przedstawicieli organu 5 grudnia 2024 r. Odmowę podpisania dokumentu odnotowano w wyznaczonym miejscu w części II. pkt 7 strona 5 protokołu z kontroli.
W dniu 2 grudnia 2024 r. PPIS wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, doręczone osobiście przez przedstawicieli organu 5 grudnia 2024 r., nie zostało przyjęte przez żadnego ze wspólników Spółki, zgodnie z adnotacją widniejącą na zawiadomieniu. Na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. organ odstąpił od zastosowania art. 10 § 1 k.p.a z uwagi na stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości stanowiące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, co odnotowano w decyzji PPIS w Sokółce.
W dniu 6 grudnia 2024 r. PPIS wydał opisaną na wstępie decyzję nr BŻ.23/D/BŻŻ/2024, zakazującą Spółce prowadzenia produkcji oraz magazynowania bez posiadania stosowanej decyzji PPIS w Sokółce oraz zakazującą wprowadzania do obrotu oraz stosowania do produkcji innych środków spożywczych produktów stwierdzonych podczas kontroli, a wymienionych w pkt 2 stwierdzonych nieprawidłowości w protokole kontroli. Rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Wspólnik spółki cywilnej A.D. pismem z 5 stycznia 2025 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji do PPWIS, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W dniu 28 lutego 2025 r. do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Białymstoku wpłynęło pismo strony nazwane "skargą". Pismo to PPWIS potraktował jako stanowisko procesowe w sprawie. Wobec nowych okoliczności, organ II Instancji skierował do PPIS pismo z 7 marca 2025 r. z prośbą o wypowiedzenie się co do podnoszonych zarzutów. Pismem z 10 marca 2025 r. PPIS wypowiedział się w tej sprawie.
Opisaną na wstępie decyzją z 14 marca 2025 r. PPWIS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 6 grudnia 2024 r.
Organ odwoławczy powołał się na art. 4 ust. 1, art. 25 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416, dalej: "u.P.I.S.", a także na art. 76 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2023 r. poz. 1448, dalej: "u.b.ż.ż."). W zakresie przeprowadzonej kontroli wskazał również na art. 48 ust. 11 pkt. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2024 poz. 236, dalej: "ustawa – Prawo przedsiębiorców") w zw. z art. 9 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (...) (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95, str. 1 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych"), a także art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 1 i art. 61 ustawy - Prawo przedsiębiorców. PPWIS w kontekście sporządzenia protokołu przytoczył także art. 67 § 1 i art. 68 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "k.p.a.").
Organ uznał, że przedstawiciele PPIS dokonali kontroli interwencyjnej na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a podjęte przez nich czynności znajdują oparcie w obowiązujących przepisach. W jego ocenie zawarty w materiale dowodowym stan prawny i faktyczny nie potwierdza zarzutów strony, że "pracownicy wtargnęli do lokalu" pod nieobecność właściciela. Zarówno z protokołu kontroli, jak i treści odwołania strony wynika, że kontrola została przeprowadzona w obecności właściciela pomieszczeń, jego dwóch synów oraz dodatkowo - jako świadka - funkcjonariusza policji z Komendy Powiatowej Policji w Sokółce. Zgodnie z zapisem protokołu kontroli z 5 grudnia 2024 r. kontrolujący okazali właścicielowi lokalu legitymacje służbowe zanim przystąpili do kontroli pomieszczeń będących przedmiotem interwencji, zaś upoważnienie do kontroli dostarczyli stronie w dniu 5 grudnia 2024 r. wraz z protokołem kontroli (strona dokumentów nie przyjęła). Kontrolujący poinformowali właściciela o celu kontroli i jej charakterze (kontrola nieplanowana, interwencyjna, w związku z wniesionym sygnałem).
PPWIS wskazał także, że informacja o podstawie prawnej działań została zawarta w protokole kontroli interwencyjnej oraz upoważnieniu do kontroli, których próbę doręczenia podjęto w ustawowym terminie. Jedyną formą szybkiego kontaktu ze stroną, jaką dysponował na dzień kontroli, był numer telefonu syna właściciela kontrolowanego lokalu. Nie była to osoba prywatna, ale przedsiębiorca, którego dane zawarte są w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli PPIS i zostały tam wprowadzone na podstawie wniosku z 18 czerwca 2024 r. jako właściciela podmiotu "S. sp. z o.o." w S. W wyniku przedmiotowego wniosku PPIS dokonał zmiany podmiotów w prowadzonym rejestrze polegającej na "dopisaniu do podmiotu prowadzącego D. Sp.j. M. i A. D. podmiotu S. Sp. z o.o." (nr wpisu do rejestru 639/1011/2024 dokonany przez PPIS w dniu 2 lipca 2024 r.). Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wyjaśnieniami organu I instancji Ł.D. wielokrotnie był obecny podczas kontroli zakładu "S." należącego do Spółki, odbierał dokumentację pokontrolną jako osoba upoważniona. Organ odwoławczy uznał, że celem dopełnienia należytej staranności pracownicy PSSE prawidłowo wykorzystali dostępne możliwości kontaktu z właścicielem budynku, celem zapewniania mu czynnego udziału w kontroli. Finalnie podjęte starania okazały się skuteczne i A.D. miał możliwość uczestniczenia w kontroli, podobnie jak jego dwóch synów. Zdaniem organu II instancji, zapewnienie stronie przysługujących jej praw nie można traktować w kategoriach uchybień i w tym kontekście zarzut strony jest niezasadny. Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego nie podzielił stanowiska strony, że kontrolujący uniemożliwili stronie czynny udział w prowadzonym postępowaniu kontrolnym.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w Polsce prowadzenie produkcji i magazynowania żywności w pomieszczeniach przeznaczonych na ten cel, bez zgody odpowiednich organów, jest niezgodne z prawem. Zgodnie z przepisami, każda działalność związana z produkcją, obrotem i magazynowaniem żywności, musi spełniać określone wymagania higieniczno-sanitarne. Organ przytoczył w tym aspekcie treść art. 61 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 i 1a u.b.ż.ż. Podkreślił, że z przepisów tych wynika, że jeśli przedsiębiorca chce produkować czy też magazynować żywność, musi uzyskać zatwierdzenie dla zakładu, w którym działalność ta będzie się odbywać. Warunkiem zatwierdzenia jest spełnienie wymagań prawa żywnościowego, w tym dotyczących pomieszczeń, urządzeń oraz ich lokalizacji. Wymagania te zostały określone w załączniku II do Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.04.2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 139, str. 1 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych"). Podkreślił, że przepisy prawa żywnościowego dotyczą wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności (powołał się w tym zakresie na art. 3 pkt 16 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 z późn. zm. – dalej: "Rozporządzenie nr 178/2002"). PPWIS zaznaczył, że nawet jeśli w pomieszczeniach zakładu produkty żywnościowe były co najmniej magazynowane, to działania te zawierają się we wskazanej wyżej definicji i podlegają wymogowi procedury zatwierdzenia.
W ocenie organu odwoławczego przedłożony materiał dowodowy wskazuje, że kontrolowane pomieszczenia, należące do Spółki, zlokalizowane w budynku przy ul. P. w S., zostały bez podstawy prawnej przeznaczone na działalność w branży spożywczej, co jest nielegalne. Z akt sprawy nie wynika, aby strona składała wniosek do PPIS o zatwierdzenie pomieszczeń zakładu zlokalizowanego w budynku pod wyżej wskazanym adresem. Zdaniem PPWIS słusznie zarządzono więc zakaz prowadzenia działalności w tych pomieszczeniach w zakresie produkcji i magazynowania środków spożywczych, do czasu spełnienia wymagań formalnych wynikających z wyżej przytoczonych przepisów.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią protokołu, w trakcie kontroli wskazanych pomieszczeń kontrolujący stwierdzili szereg urządzeń i sprzętu do produkcji środków spożywczych, w tym m.in.: piec do palenia kawy (zdjęcie nr 1), mikser przemysłowy (zdjęcie nr 4), linię produkcyjną do rozlewu do opakowań szklanych z etykieciarką (zdjęcie nr 5), piece do wypieku wyrobów piekarniczych i stojak z blachami piekarniczymi (zdjęcie nr 6 i 7), linię do oblewania czekoladą (zdjęcie nr 11) oraz inne urządzania, które zgodnie z wyjaśnianiami właściciela "nie wie do czego służą". Organ zaznaczył, że większość maszyn i urządzeń, co widać w materiale dowodowym w postaci zdjęć, nosiła ślady bieżącego wykorzystania i użytkowania. Ustalono też, że jedno z pomieszczeń zostało przeznaczone na mroźnię służącą do magazynowania żywności w warunkach chłodniczych, której właściciel nie udostępnił do kontroli. Jednocześnie w pomieszczeniach stwierdzono surowce/półprodukty przeznaczone do produkcji spożywczych wyrobów gotowych w znacznych ilościach: tj.: (-) worki jutowe z kawą zieloną przeznaczoną do palenia (w pomieszczaniu palami, jak i na podestach przez mroźnią w ilościach 12 szt.) oraz ziarna kawy po procesie palenia, (-) orzechy laskowe luzem, (-) pistację całą surową bez łupin w opakowanych kartonowych o masie netto 10 kg, (-) orzech pinii w opakowanych kartonowych o masie netto 10 kg, (-) orzeszki ziemne smażone w opakowanych foliowych o masie netto 5 kg, (-) "malitol" w opakowaniu papierowym o masie netto 25 kg, (-) "Kakao holenderskie" o obniżonej zawartości tłuszczu w opakowaniu o masie netto 25 kg, (-) czekoladę orzechową mleczną w opakowaniach foliowych "masa: 4000", (-) białą czekoladę Superpremium w ilości 40 szt., (-) czekoladę mleczną 40% w ilości 4 wiaderek.
Stwierdzono też materiały opakowaniowe - opakowania kartonowe oraz puste etykiety. Ponadto zastano duże ilości wyrobów gotowych tj.: (-) masło arachidowe oznakowane "S." w słoikach szklanych o poj. 900 ml - umieszczone w kartonach w ilości 476 szt., (-) krem z pistacji w słoikach szklanych ok. 200 g oznakowany "[...]" i "zamów na www.[...].com" - umieszczone w kartonach po 48 szt. - 8 kartonów, (-) "orzech arachidowy miazga 100 %" oraz "orzech arachidowy ciemny 100 %" w pojemnikach plastikowych 3 kg, producent D.sp.j. M. i A. D., ul. P. [...], [...] S. – w łącznej ilości 236 szt., (-) produkt jak "masło arachidowe" w słoikach szklanych 900 ml bez oznakowania - umieszczone w skrzynkach plastikowych w ilości 100 szt. (zdjęcie nr 9 i 10).
PPWIS wskazał, że strona w odwołaniu próbuje przekonać, że "przedmiotowe produkty są związane z próbami technicznymi i technologicznymi", nie precyzuje natomiast, jakie konkretnie produkty i które asortymenty miały by być testowane. W ocenie organu strona nie udowodniła na żadnym etapie postępowania, w tym przed organem II instancji, że ustawione linie technologiczne i zewidencjonowane surowce służą jedynie prowadzeniu prób technologicznych, a wyprodukowane wyroby gotowe są wynikiem jakichkolwiek testów. Stwierdzone ilości ww. produktów też na to nie wskazują. Organ nadmienił, że interwencja dotyczyła wypieku wyrobów ciastkarskich. Na miejscu inspektorzy stwierdzili m.in. blachy piekarnicze pokryte papierem do pieczenia ze śladami użycia i wykorzystania, czy ślady mąki na taśmie, zaś wniesiona skarga dotyczyła wynoszenia blach z wypiekami z kontrolowanych pomieszczeń. Powyższe nie wskazuje na "produkcję testową" i podważa zapewnienia strony, że w "przedmiotowych pomieszczeniach nie była i nie jest prowadzona działalność produkcyjna i magazynowa artykułów spożywczych z przeznaczeniem do obrotu".
Ponadto organ podkreślił, że w prawie polskim i europejskim brak jest zapisów dotyczących produkcji żywności "testowej" czy "na próbę". Wskazał w tym zakresie na z art. 2 ust. 1 pkt. 1 u.b.ż.ż. Ponadto właściciel pomieszczeń nie chciał udzielać informacji i wyjaśnień w trakcie trwania kontroli oraz nie wniósł uwag do stwierdzonego stanu faktycznego. Nie przedstawił żadnej dokumentacji potwierdzającej, że prowadzone w lokalu działania i czynności prowadzone są w ramach "fazy testowej nowych produktów". Strona, odmawiając zapoznania się i podpisania protokołu, z własnej i nieprzymuszonej woli pozbawiła siebie prawa do wniesienia zastrzeżeń do ustaleń stanu faktycznego w terminie 7 dni od daty doręczenia protokołu. W materiale dowodowym nie znajdują się też żadne inne dowody, które potwierdzałby argumentację strony, że "przedmiotowe produkty są związane z próbami technicznymi i technologicznymi". Przedsiębiorca nie wykazał się staraniem, aby takie dowody dostarczyć do organu II instancji na etapie postępowania odwoławczego. W trakcie kontroli interwencyjnej przeprowadzonej w 2 grudnia 2024 r. w skontrolowanych pomieszczeniach stwierdzono produkty nieidentyfikowalne, bez oznakowania lub z oznakowaniem, które nie pozwalało na ich pełną identyfikowalność jako środków spożywczych. Organ zaznaczył, że produkty te zostały wyszczególnione w protokole kontroli oraz pkt 2 zaskarżonej decyzji.
Dalej PPWIS podkreślił, że organy urzędowej kontroli żywności działają na rzecz ochrony interesów konsumentów, a w niniejszej sprawie powzięto wątpliwości co do bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów, których identyfikowalności nie dało się ustalić. PPWIS wskazał na art. 18 ust. 4 wyżej cytowanego Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 oraz art. 6 ust. 1 i 6a ust. 1 u.b.ż.ż.
Organ odwoławczy stwierdził, że zakaz wprowadzony w pkt 2 decyzji PPIS miał uzasadnienie prawne, a przytoczone przepisy są adekwatne do stwierdzonego naruszenia. Jak wynika z pisma Spółki z 27 lutego 2025 r., strona ostatecznie usunęła produkty nieidentyfikowalne, tym samym wykonując zalecenia pkt 2 zaskarżonej decyzji.
W dalszej części uzasadnienia organ nie zgodził się z zarzutami odwołania, w z tymi dotyczącymi zarzutów wobec Kierownika Oddziału BŻ PSSE w Sokółce. Organ wskazał, że brak jest podstaw uzasadniających wyłączenie organu, co obok właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej organu administracji, przesądza o jego zdolności do prowadzenia nadzoru nad zakładami należącymi do Spółki
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Decyzji PPWIS zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:
1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało w nieuprawnionym przyjęciu przez organ, że Skarżący prowadził działalność na rynku spożywczym (produkcja i magazynowanie) w pomieszczeniu nieposiadającym decyzji zatwierdzającej PPIS oraz że wprowadzał bądź miał zamiar wprowadzić produkty znajdujące się w pomieszczeniu do obrotu, w sytuacji gdy nie powyższe ustalenia nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a wyłącznie na poczynionych przez organ przypuszczeniach, opartych na wyrywkowych elementach materiału dowodowego, w konsekwencji czego decyzja organu I instancji była bezprzedmiotowa, a tym samym niniejsze postępowanie winno zostać umorzone;
2) art. 81 k.p.a. i art. 45 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nastąpił brak doręczenia Skarżącej protokołu z kontroli i w związku z tym uniemożliwiono Skarżącej czynny udziału w sprawie oraz wypowiedzenia się co do treści protokołu i zebranego w ramach kontroli materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia przez PPIS, że Spółka prowadziła działalność na rynku spożywczym (produkcja i magazynowanie) w pomieszczeniu nieposiadającym decyzji zatwierdzającej PPIS oraz że wprowadzała/miała zamiar wprowadzić produkty znajdujące się w pomieszczeniu do obrotu;
3) art. 81a k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego nie da się przypisać Spółce, aby prowadziła działalność na rynku spożywczym (produkcja i magazynowanie) w pomieszczeniu nieposiadającym decyzji zatwierdzającej PPIS oraz że wprowadzał/miał zamiar wprowadzić produkty znajdujące się w pomieszczeniu do obrotu, wobec czego organ winien był rozstrzygać na korzyść strony;
Zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W przypadku prawidłowego przeprowadzenia postępowania, decyzja organu I instancji nie powinna była się ostać jako bezprzedmiotowa, natomiast postępowanie powinno było zostać w całości umorzone, bowiem nie można zakazać prowadzenia działalności w miejscu, w którym Skarżący działalności spożywczej nie prowadzi.
Ponadto, decyzji organu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
4) załącznika II Rozporządzenia w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie na mocy art. 1 ust. 2 tego Rozporządzenia;
5) art. 18 ust. 4 Rozporządzenia nr 178/2002, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie na mocy art. 1 ust. 2 tego Rozporządzenia;
6) art. 6 ust. 1, art. 6a i art. 63 u.b.ż.ż, poprzez ich zastosowanie podczas gdy Skarżący nie podejmował działalności, o której stanowią te przepisy, w konsekwencji czego nie zaistniała zatem hipoteza uzasadniająca wypełnienie dyspozycji normy prawnej;
Zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż Spółka nie prowadzi i nie prowadził działalności spożywczej w przedmiotowym lokalu, o której stanowią zastosowane przez organ przepisy, nie istniały podstawy do wydania decyzji PPIS, w konsekwencji czego decyzja organu I instancji nie powinna była się ostać jako bezprzedmiotowa, natomiast postępowanie powinno było zostać w całości umorzone.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i umorzenie postępowania oraz zasadzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.
W toku rozprawy w dniu 28 sierpnia 2025 r. przedstawiciel Spółki stwierdziła, że rozruch technologiczny urządzeń do produkcji żywności w pomieszczeniach siedziby administracyjnej miał miejsce ze względu planowane utworzenie w budynku siedziby administracyjnej zakładu produkcyjnego. Na dzień dzisiejszy Spółka wystąpiła do PPIS o zatwierdzenie zakładu produkcyjnego w budynku administracyjnym. Ponadto wskazał, że naklejki na słoikach znajdowały się dlatego, że słoiki wykorzystywano po raz kolejny i na użytek własny. Podkreślił, że żaden z produktów wytworzonych w budynku przy ul. P. nie został wprowadzony do obrotu na rynek. Z kolei organ stwierdził, że produkcja testowa i rozruch technologiczny urządzeń do produkcji żywności może się odbywać wyłącznie w zatwierdzonym zakładzie produkcji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja PPWIS z 14 marca 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję PPIS z 6 grudnia 2024 r., zakazującą Spółce prowadzenia produkcji oraz magazynowania – działalności na rynku spożywczym, nieposiadającej decyzji zatwierdzającej PPIS, prowadzonej w nieodpowiednich warunkach (pkt 1), a także zakazującą wprowadzania do obrotu oraz stosowania do produkcji innych środków spożywczych wskazanych produktów (pkt 2). Rozstrzygnięciu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Zarysowując ramy prawne niniejszej sprawy wskazać trzeba przede wszystkim na Rozporządzenie (WE) nr 178/2002, powszechnie określane jako "konstytucja prawa żywnościowego". Rozporządzenie to jest podstawowym aktem prawnym Unii Europejskiej regulującym kwestie bezpieczeństwa żywności i pasz na wszystkich etapach produkcji i dystrybucji. Dokument ten określa ogólne zasady dotyczące bezpieczeństwa żywności, zawiera wymogi identyfikowalności, a także nakłada obowiązki na przedsiębiorców w zakresie wycofywania produktów z rynku i informowania odpowiednich organów w przypadku zagrożenia.
Przepis art. 17 ust. 1 Rozporządzenia nr 178/2002 przewiduje, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Ponadto ust. 2 stwierdza, że państwa członkowskie wprowadzają w życie prawo żywnościowe oraz monitorują i kontrolują przestrzeganie przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Dalej art. 17 wskazuje, że w tym celu Państwa Członkowskie zachowują system oficjalnych kontroli i innych działań stosownych do okoliczności, z uwzględnieniem informowania opinii publicznej o bezpieczeństwie i ryzyku związanym z żywnością i paszami, nadzorem nad bezpieczeństwem żywności i pasz oraz innych działaniach monitorujących, obejmujących wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
A zatem główna odpowiedzialność za zgodność wprowadzanych na rynek środków spożywczych z wymaganiami prawa żywnościowego spoczywa na przedsiębiorcach prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze, czyli na producentach, przetwórcach, dystrybutorach, sprzedawcach. Państwa członkowskie zostały jednak zobligowane do monitorowania i kontroli przestrzegania tych wymogów przez przedsiębiorców na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji.
Na gruncie Rozporządzenia "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania (art. 3 ust. 8), zaś "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" to jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz (art. 3 ust. 16). W tym miejscu Sąd podkreśla, a czego zdaje się nie dostrzegać Skarżąca, że już samo przechowywanie (magazynowanie) żywności podlega ścisłym rygorom określonym w unijnym prawie żywnościowym. Oznacza to m.in. uzyskanie dla pomieszczenia, w którym taka żywność jest przechowywana, stosownego zatwierdzenia przez właściwy organ.
Stosownie do art. 1 pkt 6 ustawy o P.I.S., Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytkowych.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zakazu nałożonego w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji. Wprawdzie jego sformułowanie mogłoby być bardziej czytelne, niemniej jednak treść rozstrzygnięcia w zestawieniu z uzasadnieniem decyzji jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości.
W tym zakresie podkreślić trzeba, że Państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest organem właściwym w sprawach rejestracji oraz zatwierdzania, warunkowego zatwierdzania, przedłużania warunkowego zatwierdzenia, zawieszania oraz cofania zatwierdzenia zakładów, które: 1) produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego, 2) wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, nieobjętych urzędową kontrolą organów Inspekcji Weterynaryjnej, 3) produkują lub wprowadzają do obrotu żywność zawierającą jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, z wyłączeniem zakładów prowadzących rolniczy handel detaliczny, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 6, 4) działają na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, w tym zakładów prowadzonych przez podmioty zajmujące się recyklingiem - w trybie i na zasadach określonych w Rozporządzeniu nr 852/2004 i Rozporządzeniu nr 882/2004 (art. 61 u.b.ż.ż.).
Właściwy ze względu na siedzibę zakładu lub miejsce prowadzenia przez zakład działalności państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia, przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, zawieszenia lub cofania zatwierdzenia zakładów określonych w art. 61 oraz odmowy wpisu do rejestru zakładów, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 31 ust. 2 Rozporządzenia nr 882/2004 (art. 62 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż.). Jak wynika z art. 31 ust. 2 lit. a Rozporządzenia nr 882/2004, to właściwe organy ustanawiają procedury, które mają być stosowane przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe przy składaniu wniosku o zatwierdzenie ich zakładów, zgodnie m.in. z Rozporządzeniem nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych.
Zakłady, o których mowa w art. 61, mogą rozpocząć działalność po zatwierdzeniu lub warunkowym zatwierdzeniu, a w przypadkach określonych w ust. 2, po uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów (art. 63 ust. 1 u.b.ż.ż.). Zatwierdzanie jest dokonywane na podstawie wniosku podmiotu działającego na rynku spożywczym prowadzącego zakład (art. 63 ust. 1a u.b.ż.ż.). Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 pkt 54 u.b.ż.ż. "zakład" oznacza przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002. Jak stanowi zaś art. 3 pkt 2 i 3 Rozporządzenia nr 178/2002 przedsiębiorstwo spożywcze oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, zaś podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 2 Rozporządzenie nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych każde przedsiębiorstwo sektora spożywczego powiadamia właściwy organ, w sposób, jakiego wymaga ten ostatni, o każdym przedsiębiorstwie pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w celu rejestracji każdego z tych przedsiębiorstw.
A zatem przedsiębiorstwo, które wykonuje jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, jest przedsiębiorstwem spożywczym, do którego znajdują zastosowanie przepisy Rozporządzenia nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych. Ponadto każdy podmiot działający na rynku spożywczym musi spełniać wymagania higieniczne i techniczne w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności na wszystkich etapach produkcji, obrotu czy dystrybucji. Przepisy wymagają również, aby przedsiębiorstwo spożywcze przed rozpoczęciem działalności dysponowało stosowną decyzja zatwierdzającą, względnie wpisem do rejestru zakładów. W przypadku zatwierdzania pomieszczeń do produkcji i magazynowania żywności muszą one odpowiadać wymaganiom ujętym w Załączniku II do Rozporządzenia nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych, wprowadzającym ogólne wymogi higieny dla wszystkich podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze (z wyjątkiem przypadków gdy ma zastosowanie załącznik I).
W niniejszej sprawie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że Skarżąca prowadzi przedsiębiorstwo spożywcze, do którego znajdują zastosowanie przepisy Rozporządzenia nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych, ponadto, że przedsiębiorstwo to prowadzi działalność związaną z produkcją, przetwarzaniem i dystrybucją żywności. Tym samym Spółka jest odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w prowadzonym przedsiębiorstwie. Oznacza to, że Skarżąca musiała dla pomieszczenia magazynowo-produkcyjnego znajdującego się na I piętrze w budynku przy ul. Plac Kilińskiego 6 w Sokółce uzyskać decyzję zatwierdzającą, o której mowa w art. 63 ust. 1 u.b.ż.ż. Tego jednak nie uczyniła, lecz bezprawnie w pomieszczeniu tym magazynowała oraz produkowała żywność. PPIS był zatem kompetentny do zakazania prowadzenia produkcji oraz magazynowania żywności w tym pomieszczeniu, o czym prawidłowo orzekł w pkt 1 decyzji z 6 grudnia 2024 r. W ocenie Sądu próba kwestionowania powyższego stanu faktycznego oraz prawnego nie daje się obronić w konfrontacji ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zasadami doświadczenia życiowego.
Zasadnie także organ zakazał wprowadzania do obrotu oraz stosowania do produkcji innych środków spożywczych stwierdzonych podczas kontroli. Zakaz ten dotyczył ok. 100 sztuk gotowych wyrobów w słoikach szklanych o poj. ok. 900 ml, bez oznakowania, konsystencją i kolorem [wyglądających] jak masło arachidowe, a także środka spożywczego w białych pojemnikach ze sztucznego tworzywa (wiadrach o poj. 20 l.), zawierające na wiekach naklejki z odręcznie wykonanymi napisami "Pasta z orzechów + 4 kg olej, 1.12.2023". W tym zakresie organ trafnie powołał się na art. 18 ust. 4 Rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 6 i 6a u.b.ż.ż. Przepis unijny stanowi, że żywność lub pasze wprowadzane na rynek lub, które mogą być wprowadzone na ten rynek we Wspólnocie, powinny być stosownie etykietowane lub oznakowane w celu ułatwienia możliwości ich śledzenia, za pomocą stosownej dokumentacji lub informacji, zgodnie z odnośnymi wymogami lub bardziej szczegółowymi przepisami. Z kolei art. 6 u.b.ż.ż., zawarty w dziale dotyczącym wymagań zdrowotnych i znakowania żywności, przewiduje, że środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto art. 6a u.b.ż.ż. stwierdza, że środki spożywcze niespełniające wymagań zdrowotnych określonych w przepisach niniejszego działu i w przepisach Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być stosowane do produkcji innych środków spożywczych. Przy czym na gruncie ustawy nie ma zasadniczej różnicy pomiędzy środkiem spożywczy a żywnością – zob. art. 3 ust. 1 u.b.ż.ż. w zw. art. 2 Rozporządzenia nr 178/2002. Skoro zatem zidentyfikowane przez organ w trakcie oględzin i opisane w pkt 2 decyzji środki spożywcze nie spełniały wymogów z art. 18 ust. 4 Rozporządzenia nr 178/2002 to nie mogły być one ani wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ani też stosowane do produkcji innych środków spożywczych i wymagały stosownej decyzji zakazującej.
Przy czym w ocenie Sądu wskazana w decyzji PPIS ogólna norma kompetencyjna z art. 27 ust. 1 u.P.I.S. (umożliwiająca organowi nakazanie "usunięcia stwierdzonych uchybień") nie jest w pełni adekwatna dla wydania decyzji zakazującej wprowadzanie do obrotu środków spożywczych oraz zakazującej stosowania ich do produkcji innych środków spożywczych. Zdaniem Sądu właściwa norma została wprost określona w art. 138 ust. 1 w zw. z ust. 2 lit. d oraz w zw. z ust. 3 Rozporządzenia nr 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych, na którą także powołał się PPIS. Zgodnie z artykułem 138 ust. 1, w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu (lit. a); oraz wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności (lit. b). Na podstawie zdania drugiego, przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności. W ust. 2 art. 138 określono, że działając zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu, właściwe organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, obejmujące następujące działania, ale nieograniczające się do nich: d) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozu zwierząt i towarów (...).
Sąd stwierdza zatem, że organ dysponował podstawą prawną do wydania zakazu z pkt 2 oraz zasadnie ocenił, że zakwestionowane środki spożywcze nie mogą być wprowadzane do obrotu oraz stosowane do produkcji innych środków spożywczych.
Strona skarżąca zarówno w toku postępowania jak i w skardze konsekwentnie stawia zarzuty odnoszące się do licznych nieprawidłowości w toku kontroli urzędowej. W tym zakresie wskazać trzeba, że podstawowym aktem prawnym regulującym zasady urzędowych kontroli żywności w Unii Europejskiej jest przytoczone powyżej Rozporządzenie nr 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych. Zostało ono uchwalone w celu zharmonizowania przepisów unijnych dotyczących urzędowej kontroli żywności i w tym celu uchyliło oraz zmieniło wiele wcześniejszych uregulowań prawnych (art. 146-165). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt a Rozporządzenie 2017/625 ma zastosowanie do kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu weryfikacji zgodności z przepisami przyjętymi na szczeblu unijnym lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii w obszarach: a) żywności i bezpieczeństwa żywności, jej integralności i jakości zdrowotnej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w tym z przepisami mającymi na celu zapewnienie uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę interesów konsumentów i zapewnienie im prawa do informacji, a także dotyczącymi wytwarzania i wykorzystywania materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością (zob. szerzej K. Krzewska, Urzędowa kontrola żywności - zmiany wprowadzane przez rozporządzenie 2017/625., LEX/el. 2017 oraz A. Szymecka-Wesołowska, Nowa regulacja urzędowych kontroli żywności, LEX/el. 2019).
Szczegółowe zasady dotyczące kontroli ustanawia także ustawa - Prawo przedsiębiorców. Jak stanowi bowiem art. 37 ust. 2 u.P.I.S., do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do tego, czy organ przed przystąpieniem do kontroli był zobowiązany do zawiadomienia o powyższym Skarżącej. Sąd podziela pogląd organu, że nie było takiej konieczności. Co prawda, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Jednak jak stanowi ust. 11 pkt 1 wskazanego artykułu, zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 9 ust. 4 zd. pierwsze Rozporządzenia w sprawie kontroli urzędowych kontrole urzędowe prowadzone są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć, i odpowiednio uzasadnione. Zestawiając treść ww. przepisu z przytoczonym już art. 1 ust. 2 lit. a cyt. Rozporządzenia, stwierdzić należy, że niewątpliwie przedmiotowa kontrola służyła celom wskazanym w omawianym akcie prawnym. Związana była bowiem z działalnością Spółki (podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze), związaną z produkcją oraz magazynowaniem żywności oraz środków spożywczych, bez posiadania stosowanej decyzji zatwierdzającej, a także używania w produkcji surowców niewiadomego pochodzenia, bez stosownego oznakowania. Kontrola była zatem przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej z obszaru żywności i bezpieczeństwa żywności i wynikała z pozyskanej przez organ wiedzy o zagrożeniu niespełniania wymogów określonych w unijnych regulacjach. Tym samym organ nie był zobowiązany, zgodnie z art. 48 ust. 11 pkt 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców, do zawiadamiania Spółki o zamiarze wszczęcia kontroli, a zatem zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne. Sąd odnotowuje, że ww. przepisy zwalniające z obowiązku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli zostały wskazane przez organ już w protokole kontroli z 5 grudnia 2024 r.
W ocenie Sądu organ spełnił również pozostałe zasady dotyczące kontroli, określone w ustawie – Prawo przedsiębiorców. W szczególności w kontroli brał udział A.D., wspólnik skarżącej Spółki, a także dwaj jego synowie – Ł. i J. D.. Wynika to jednoznacznie z treści protokołu. Spełniono zatem wymóg z art. 50 ust. 1 ustawy. Co więcej, pomimo obecności przedsiębiorcy, w kontroli uczestniczył także funkcjonariusz publiczny, mł. asp. G.Z. z KPP w Sokółce (zob. art. 50 ust. 5 ustawy). Można zatem stwierdzić, że organ zadbał o prawidłowość i rzetelność przeprowadzenia kontroli ponad ustawowe minimum.
Pracownicy PPIS nie naruszyli także art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców. Z protokołu wynika, że do pomieszczenia weszli po okazaniu legitymacji służbowej, zaś do protokołu dołączono upoważnienie nr [....] z [...] grudnia 2024 r., wydane na pracowników PSSE M.K. oraz P.K.
Ponadto w sprawie zastosowanie miał art. 61 ww. ustawy. W przepisie tym ustawodawca wyłączył stosowanie przepisów o prowadzeniu więcej niż jednej kontroli (art. 54) oraz o czasie trwania kontroli (art. 55) w odniesieniu w szczególności do działalności, która jest objęta nadzorem sanitarnym. Powyższe wyłączenie wynika ze specyfiki takiej działalności i jest uzasadnione ze względu na chronione dobra, jakim jest życie i zdrowie ludzi (por. K. Krzal, M. Szeplik, komentarz do art. 61 [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, Warszawa 2019 i przytaczany tam wyrok NSA z 12 maja 2015 r., II OSK 45/14).
W kontekście uprawnień organu podkreślić należy, że – stosownie do art. 76 ust. 1 u.b.ż.ż. – organom urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 73 ust. 1, w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli, przysługuje prawo: 1) wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze; 2) badania procesów technologicznych i receptur w zakresie niezbędnym do zrealizowania celu kontroli; 3) przeglądania ksiąg i innych dokumentów kontrolowanego zakładu, jeżeli jest to niezbędne ze względu na cel przeprowadzanej kontroli; 4) podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością w celu wykonania badań laboratoryjnych. Wskazane kompetencje korespondują z art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. b u.P.I.S., zgodnie z którym państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny ma prawo wstępu na terenie miast i wsi do obiektów użyteczności publicznej, obiektów handlowych, ogrodów działkowych i nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład. Ponadto art. 25 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.P.I.S. uprawnia organ kontrolujący do żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób, żądania okazania dokumentów i udostępniania wszelkich danych oraz pobierania próbek do badań laboratoryjnych. Wskazać należy również na art. 14 Rozporządzenia w sprawie kontroli urzędowych, który również wyposaża organ we wskazane tam szczegółowo metody i techniki kontroli. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu PPIS w niniejszej sprawie był w pełni uprawniony do dokonania czynności przeprowadzonych 2 grudnia 2024 r.
Wbrew zarzutom skargi organ zasadniczo dopełnił wymogów regulujących sporządzanie i doręczenie protokołu (art. 67-71 k.p.a.), zaś ewentualne uchybienia w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim z protokołu z 5 grudnia 2024 r. wynika kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Treści zawarte w protokole są czytelne, jednoznaczne i nie budzą wątpliwości co do przebiegu kontroli interwencyjnej. W sposób precyzyjny i wyczerpujący opisują podjęte czynności. Protokół mógł więc stanowić podstawę do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie.
Sąd ma na względzie, że protokół nie został sporządzony na miejscu oględzin i w dniu kontroli, lecz dopiero na trzeci dzień, w siedzibie organu. W tym aspekcie zaznaczyć trzeba, że protokół powinien powstawać – co do zasady – w czasie trwania czynności. Jednocześnie jednak podzielić należy wyrażony w piśmiennictwie pogląd, że sam ustawodawca nie wskazał, kiedy protokół powinien zostać sporządzony. Jeśli zatem nie ma możliwości sporządzenia go na bieżąco, to jego sporządzenie może zostać odłożone w czasie, z wyjątkiem sytuacji unormowanej w art. 69 k.p.a. (M. Bursztynowicz, M. Sługocka, komentarz do art. 68 [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020). Podobnie NSA w wyroku z 26 sierpnia 1999 r. (I SA 2212/98, LEX nr 48715) przyjął, że w przeciwieństwie do art. 69 § 1 k.p.a., z przytoczonej formuły [art. 68 § 2] nie wynika, że protokół z czynności postępowania ma być osobom biorącym w niej udział odczytany i przedstawiony do podpisu niezwłocznie po jej dokonaniu. NSA nadmienił, że nawet w wypadku przyjęcia wymogu odczytania i przedstawienia kwestionowanego protokołu do podpisu osobom biorącym udział w czynności bezzwłocznie po jej zakończeniu, nie można traktować uchybienia w tej mierze za naruszenie postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyższy pogląd.
W ocenie Sądu dopuszczenie, aby protokół nie był sporządzany w trakcie przeprowadzanej czynności procesowej, nabiera znaczenia w sytuacji jak w sprawie niniejszej, w której dynamika przeprowadzanych czynności oraz warunki lokalowe istotnie utrudniały uczynienie zadość temu wymogowi. Co więcej, wzgląd na spójność, czytelność i przejrzystość protokołu (co leży głównie w interesie strony) przekonuje, że uzasadnionym może być sporządzenie go w formie tekstu elektronicznego ("maszynopisu"), a nie spisanie pismem ręcznym. Z oczywistych względów zazwyczaj będzie to wymagać opracowania i wydrukowania protokołu w siedzibie organu. Z punktu widzenia ochrony praw kontrolowanego istotne jest, aby protokół został odczytany wszystkim osobom biorącym udział w czynności urzędowej oraz aby został podpisany przez te osoby, a przynajmniej aby miały one możliwość złożenia podpisu. Organ musi też zadbać o możliwość zgłoszenia zastrzeżeń i poprawek do protokołu przed jego podpisaniem. W niniejszej sprawie A.D. konsekwentnie odmawiał podpisania protokołu. Okoliczność ta nie umniejsza jednak jego wartości dowodowej, gdyż ustawodawca w art. 68 § 2 zd. 2 k.p.a. przewidział tego rodzaju sytuację – wówczas organ ma obowiązek omówić tę okoliczność w protokole. Tak też uczyniono, zamieszczając stosowną adnotację na s. 5 protokołu (k. 6 akt admin.). PPIS podkreślił, że podjął próbę dostarczenia protokołu, lecz obecni wspólnicy Spółki nie zapoznali się z jego treścią i odmówili złożenia podpisu. Należy zatem stwierdzić, że w ten sposób strona z własnej woli pozbawiła się prawa do zapoznania z protokołem oraz wniesienia zastrzeżeń. Trudno w przypadku tego rodzaju zachowań kontrolowanego podmiotu stawiać organowi zarzut, że nie dopełnił wymogów z art. 68 k.p.a.
W tym miejscu odnotować trzeba, że już w trakcie kontroli przedstawiciel Spółki utrudniał przeprowadzanie kontroli poprzez nieudostępnienie pomieszczeń mroźni oraz nieudzielanie informacji o przeznaczeniu urządzeń oraz zawartości nieoznakowanych opakowań. Tym samym Spółka sama nie dopełniła obowiązków, o których mowa w art. 15 Rozporządzenia w sprawie kontroli urzędowych. Przepis ten stanowi, że w zakresie, w jakim jest to niezbędne do przeprowadzenia kontroli urzędowych lub innych czynności urzędowych, jeżeli wymagają tego właściwe organy, podmioty umożliwiają właściwym organom dostęp do: a) wyposażenia, środków transportu, obiektów i innych miejsc pod ich kontrolą oraz ich otoczenia; b) swoich komputerowych systemów zarządzania informacjami; c) zwierząt i towarów będących pod ich kontrolą; d) swoich dokumentów i wszelkich innych odpowiednich informacji (ust. 1). Ponadto podczas przeprowadzania kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych podmioty udzielają pracownikom właściwych organów i organów kontrolnych produkcji ekologicznej pomocy w wypełnianiu ich zadań oraz współpracują z nimi (ust. 2). Z akt wynika zatem, że Skarżąca zarzuca organowi liczne zarzuty natury formalnej, a jednocześnie – pomimo ww. obowiązków – sama nie wykazała żadnej woli współpracy z organem. Co więcej, uniemożliwiła pracownikom PSSE przeprowadzenie kontroli pomieszczenia mroźni, co czego byli oni w pełni uprawnieni.
W ocenie Sądu organ zgromadził materiał wystarczający do wydania decyzji. Oprócz protokołu z kontroli w aktach sprawy znajdują się liczne zdjęcia, obrazujące ciąg technologiczny, służący do produkcji żywności i wypieku pieczywa. Są na nich uwidocznione profesjonalne piece konwekcyjne, sprzęt i urządzenia służące do produkcji. W pomieszczeniu znajdowały się także niedawno użyte blachy, wyłożone zużytym papierem do pieczenia. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że ilość zgromadzonego sprzętu i jego przemysłowy charakter dowodzi, że nie sposób mówić o produkcji na użytek własny. Wyjaśnienia Skarżącej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie, są wręcz próbą zaprzeczenia oczywistym faktom, wynikającym z materiału dowodowego. Sąd nie dał wiary wyjaśnieniom Spółki, że produkcja żywności w przedmiotowym pomieszczeniu prowadzona była w ramach testów technologicznych czy też rozruchu technologicznego, a także że wspólnicy Spółki czynili to na użytek własny. Wyjaśnienia te są nielogiczne i niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Nie sposób dać wiarę, że tak znaczne ilości żywności były jedynie "testowane" czy też wykorzystywane do prywatnej konsumpcji przez rodzinę D., a nadto, że do produkcji własnej używano zaawansowanych maszyn przemysłowych o wysokiej wydajności. Przeczy temu również fakt, że w toku kontroli stwierdzono opakowania kartonowe oraz puste etykiety, a także, że na słoikach z kremem pistacjowym umieszczona była etykieta: "[...]" oraz "zamów na www.[....].com". Zapewnienia strony o "produkcji testowej" nie wytrzymują również konfrontacji z faktem, że interwencja PPIS związana była z zawiadomieniem o wynoszeniu z pomieszczenia blach z wypiekami. W tym zakresie organ zidentyfikował blachy piekarnicze pokryte papierem do pieczenia ze śladami użycia i wykorzystania.
Trafnie też zauważył PPWIS, że w prawie polskim i unijnym nie ma przepisów dotyczących produkcji żywności testowej. Prawodawca unijny w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych oraz ustawodawca krajowy w art. 2 ust. 1 u.b.ż.ż. nie przewidzieli wyłączeń dla "prób technicznych i testów technologicznych". Sąd podziela ocenę organu, że jeżeli proces produkcji (w tym testowanie na etapie tworzenia i rozwoju produktu) obejmuje przygotowanie żywności w pomieszczeniu, które jest wykorzystywane do produkcji komercyjnej, pomieszczenie to powinno spełniać wymagania sanitarno-higieniczne i zostać zatwierdzone. Trafnie też zauważył organ, że testów technologicznych na taką skalę nie przeprowadza się na użytek prywatny. Na użytek prywatny nie znakuje się też produktu, określając producenta i datę minimalnej trwałości.
Zdaniem Sądu gotowe wyroby zidentyfikowane w kontrolowanych pomieszczeniach oraz te wskazane w zgłoszeniu nie mogły być produkowane, jak podaje Spółka, w "pomieszczeniach, co do których PPIS wydał odpowiednie zezwolenia". Zgodnie bowiem z aktami sprawy, wydane na Spółkę decyzje zatwierdzające obejmują zgodę na produkcję lodów tradycyjnych, dań od surowca do wyrobu gotowego wymagających obróbki wstępnej, kawy parzonej z ziarna palonego we własnym zakresie oraz napojów alkoholowych w naczyniach wielokrotnego użytku z konsumpcją na miejscu sprzedaży. Ponadto Skarżąca na żadnym etapie postępowania (zwłaszcza w formie zastrzeżeń do protokołu) nie podnosiła, że wykryta przez organ żywność została wyprodukowana w innym zakładzie, który posiadał stosowne zezwolenia. Podnoszenie tego argumentu dopiero na etapie skargi uznać należy za linię obrony, która jednak nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
W świetle powyższego nie zasługiwały na uwzględnienie wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postepowania oraz prawa materialnego. Organ nie uchybił art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. PPWIS nie naruszył także art. 45 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś doręczenie uznać należy za skuteczne. Wprawdzie protokołu nie doręczono w głównej (oficjalnej) siedzibie Spółki, niemniej jednak uczyniono to, do rąk osoby upoważnionej, w zakładzie gastronomicznym przy ul. Ściegiennego 39, w którym faktycznie prowadzona jest działalność gospodarcza. Właściciel mógł więc przyjąć protokół we własnym lokalu, zapoznać się z nim i wnieść do niego uwagi. Niemniej jednak odmówił, o czym była już mowa. Stwierdzić zatem należy, że organ umożliwił upoważnionemu przedstawicielowi Spółki odebranie pisma (protokołu) w miejscu prowadzenia działalności, co w ocenie Sądu na tyle gwarantowało prawa strony, że nie sposób twierdzić, że zaistniałe uchybienie normie z art. 45 k.p.a. mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Również autor skargi nie wykazał takiego związku przyczynowego.
Organ nie naruszył też art. 10 § 1 k.p.a. (i tym samym art. 81), albowiem zasadnie powołał się na wyłączenie zasady czynnego udziału strony, przewidziane w § 2. Na mocy art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W ocenie Sądu skorzystanie z tego wyłączenia było w niniejszej sprawie uzasadnione z uwagi na bezpieczeństwo konsumentów oraz ryzyko wprowadzenia do obrotu żywności nienadającej się do spożycia. Niezależnie od powyższego Skarżąca w niniejszej sprawie miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska, w tym zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu czy też złożenia wyjaśnień w odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie, z czego jednak świadomie nie skorzystała.
Sąd nie stwierdził naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Reasumując, Sąd stwierdza, że zakazy określone przez organ pierwszej instancji są zgodnie z prawem, zaś PPWIS postąpił prawidłowo, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Argumentacja skargi stanowi jedynie próbę polemiki z prawidłową oceną dokonaną przez organ, nie znajdującą jednakże uzasadnienia w przytoczonych regulacjach prawa krajowego oraz unijnego.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.