II SA/Bk 939/25

II SA/Bk 939/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. H. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 6 maja 2025 r. nr AB-II.7840.3.1.2025.KR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 6 maja 2025 r., nr AB-II.7840.3.1.2025.KR, uchylił decyzję Starosty Białostockiego (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 21 stycznia 2025 r., znak: R.6740.1.14.174.2024, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i udzielającej M. H. pozwolenia na budowę biologicznej oczyszczalni ścieków o wydajności do 1,2 m3/dobę do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr geod. (...) w miejscowości K., gm. Zabłudów, pow. białostocki i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja Wojewody wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
W dniu 22 listopada 2024 r. M. H. (dalej: "inwestor", "skarżący") złożył do Starosty wniosek o pozwolenie na budowę biologicznej oczyszczalni ścieków z rabatą liniową o wydajności do 1,2 m3/dobę do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr geod. (...) w miejscowości K., gm. Zabłudów, pow. białostocki. Wraz z w/w wnioskiem inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji.
Zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2024 r. Starosta wszczął postępowanie administracyjne, a po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia 21 stycznia 2025 r., znak: AR.6740.1.14.174.2024, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę biologicznej oczyszczalni ścieków o wydajności do 1,2 m3/dobę do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr geod. (...) w miejscowości K., gm. Zabłudów, pow. białostocki.
Odwołanie od w/w decyzji wnieśli w terminie A. i M. K. Odwołujący zarzucili organowi I instancji m.in. wydanie decyzji w oparciu o jednostronne rozpatrzenie materiału dowodowego, uniemożliwienie im wzięcia udziału na każdym etapie postępowania oraz pominięcie podnoszonych przez nich okoliczności.
Pismem z dnia 2 kwietnia 2025 r. Wojewoda zwrócił się z prośbą do Starosty o przesłanie akt sprawy związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce inwestycyjnej (decyzja z dnia 3 lipca 2023 r. znak: AR.6740.1.14.61.2023). Starosta żądane akta przesłał w dniu 3 kwietnia 2025 r.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 6 maja 2025 r., nr AB-II.7840.3.1.2025.KR, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy krótko opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, po dokonaniu wnikliwej analizy akt sprawy przekazanych przez organ I instancji wraz z odwołaniem, dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Istotne naruszenia prawa winny być usunięte przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, w przeciwnym razie całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Po wydaniu zawiadomienia z dnia 13 grudnia 2024 r. informującego strony zarówno o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, A. i M. K. przedłożyli pismo zawierające swoje uwagi co do lokalizacji przedmiotowej oczyszczalni ścieków. W związku z powyższym organ I instancji wezwał inwestora do ustosunkowania się do tych zarzutów, a inwestor odpowiedział na nie w swoim piśmie z dnia 7 stycznia 2025 r. Odpowiedź Inwestora nie została przed wydaniem decyzji przesłana wszystkim stronom postępowania (jedynie A. i M. K.), a organ nie poinformował stron o możliwości zapoznania się z nowym materiałem, odbierając tym samym stronom postępowania prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na działce o nr geod. nr geod. (...) w miejscowości K., gm. Zabłudów, pow. białostocki. Przedmiotowa inwestycja miałaby obsługiwać budynek mieszkalny znajdujący się na działce inwestycyjnej, na który organ I instancji wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe o poj. 10 m3 (decyzja Starosty Białostockiego z dnia 3 lipca 2023 r. znak: AR.6740.1.14.61.2023).
Teren, na którym planuje się inwestycję nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym do wniosku o pozwolenie na budowę należy zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego dołączyć decyzję o warunkach zabudowy. Tymczasem do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej przydomowej oczyszczalni nie załączono decyzji o warunkach zabudowy, a organ I instancji kwestii tej nie zweryfikował. W projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania terenu) w punkcie 5.1, str. 5, zawarto informację, iż "niniejsza inwestycja nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy". Zdaniem Wojewody niezrozumiałe jest powyższe twierdzenie, gdyż z przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego wprost wynika, jakie dokumenty należy przedłożyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie w przepisie art. 59 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) wskazano, że zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane (tj. oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę) nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale przepis ten odnosi się do obiektów budowlanych realizowanych drogą zgłoszenia. W przypadku inwestycji realizowanych drogą pozwolenia na budowę niezbędne jest przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego wprost wynika, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzenia zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że na potrzeby inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Zabłudowa z dnia 4 marca 2022 r., znak: RGiGG.6730.20.2022, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o nr geod. (...) w obrębie ewid, K., gm. Zabłudów. Jako rozwiązania w w/w decyzji w ustaleniach w zakresie obsługi infrastruktury technicznej w kwestii odprowadzenia ścieków wskazano: zbiornik szczelny o pojemności do 10 m3 lub przydomowa oczyszczalnia ścieków, docelowo; w oparciu o sieć kanalizacyjną na warunkach technicznych, określonych przez Referat Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Zabłudowie. Wobec wydania przez Starostę Białostockiego decyzji z dnia 3 lipca 2023 r. znak: AR.6740.1.14.61.2023 udzielającej pozwolenia na budowę na budynek mieszkalny wraz z szambem szczelnym powyższa decyzja o warunkach zabudowy została skonsumowana. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy, jednak decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest związana realizacją inwestycji w wydanym pozwoleniu na budowę. Natomiast chęć wybudowania nowego lub innego obiektu budowlanego na terenie inwestycji wymaga ponownej oceny wpływu takiego zamierzenia budowlanego na ład przestrzenny. Z uwagi na powyższe w ponownie prowadzonym postępowaniu niezbędne więc jest uzupełnienie materiału dowodowego o decyzję o warunkach zabudowy do przedmiotowej inwestycji.
Jako trzecie naruszenie przepisów organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kopia pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2024 r. znak: BIB.4218.1.2024 stwierdzająca brak potrzeby dokonania zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia służącego do zraszania gruntu ściekami oczyszczonymi w przydomowej oczyszczalni ścieków. Adresatem w/w pisma nie jest inwestor - M. H., lecz zupełnie inna osoba. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zatem zobowiązać inwestora do przedłożenia stanowiska właściwego organu - Wód Polskich odnoszącego się do konkretnej inwestycji, tj. przedmiotowej oczyszczalni ścieków z rabatą liniową na działce inwestycyjnej.
W związku z powyższymi naruszeniami, organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien usunąć wskazane naruszenia prawa mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. zapewni stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu, zbierze niezbędny materiał dowodowy oraz wnikliwie zbada zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z decyzją o warunkach zabudowy. Orzeczenie merytoryczne na etapie postępowania drugoinstancyjnego jest niemożliwe z uwagi na istotne uchybienie procedury administracyjnej skutkujące koniecznością przeprowadzenia postępowania od początku w całości, co w istocie oznaczałoby, iż całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji.
Sprzeciw od powyższej decyzji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł M. H., w którym zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien przeprowadzić w ramach postępowania odwoławczego postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie, po czym utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, ewentualnie uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy poprzez udzielenie pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie;
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w należyty sposób, w kontekście prawidłowego ustalenia spełnienia wymaganych ustawą Prawo budowlane przesłanek do uzyskania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę;
3) art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- brak pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej, przejawiające się w dowolnej, błędnej interpretacji przepisów prawa oraz wprowadzanie nierówności stron wobec prawa;
- wydanie decyzji, której uzasadnienie sprowadza się do zacytowania przepisów prawa i ogólnikowego opisu stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia przesłanek, w oparciu o które organ doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu i udzielająca pozwolenia na budowę zasługuje na uchylenie,
- wydanie decyzji z jej błędnym uzasadnieniem w zakresie podstawy faktycznej i prawnej, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, nie popartych żadnym prawnym uzasadnieniem, sprowadzających się do jednozdaniowej oceny przepisów Prawa budowlanego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wyjaśnił, że żadna z przyczyn uchylenia decyzji przez organ odwoławczy nie zaistniała. Organ I instancji prawidłowo zastosował art. 10 § 1 k.p.a., informując wszystkie strony postępowania o przysługującym prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Z powyższego uprawnienia w niniejszej sprawie skorzystali właściciele sąsiedniej działki o nr ewid. [...] składając pisemne zastrzeżenia. W odpowiedzi na wezwanie organu, inwestor złożył obszerne wyjaśnienia odnosząc się szczegółowo do podnoszonych zastrzeżeń, nie mniej jednak nie dokonując zmian w projekcie zagospodarowania terenu w zakresie lokalizacji oczyszczalni ścieków. Skoro organ zastrzeżenia właścicieli działki o nr ewid. [...] przeanalizował przy udziale inwestora i odpowiedź inwestora przekazał zainteresowanej stronie, a następnie w decyzji merytorycznie wyjaśniając tą kwestie, trudno dopatrzyć się w tym zakresie naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Istotnym jest przy tym to, że zastrzeżenia właścicieli działki o nr ewid. [...] co do których swoje stanowisko zajął inwestor, nie wprowadziły żadnych zmian w zakresie interesu prawnego pozostałych stron postępowania, zatem organ nie miał obowiązku dodatkowego informowania tych stron o przeprowadzonej korespondencji między zainteresowanymi podmiotami.
Skarżący wyjaśnił ponadto, że jego zdaniem, na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem rodzaj inwestycji budowlanych, które wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazany jest w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). W art. 59 ust. 2a u.p.z.p. mowa jest o zmianie zagospodarowania terenu dotyczącej obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wśród nich jest inwestycja obejmująca budowę oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5m3/dobę. W art. 59 ust. 2b u.p.z.p. wskazano natomiast cztery przypadki, kiedy nie stosuje się zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale w sprawie niniejszej one nie występują. Należy zatem stwierdzić, że budowa oczyszczalni ścieków z rabatą liniową o wydajności do 1,2 m3/dobę do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. na dz. nr (...) nie znajduje się w żadnej ze szczególnych form ochrony przyrody i nie wymaga obecnie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Potwierdza to również jednoznaczne stanowisko organów samorządu terytorialnego (gmin), które w konsekwencji wniosków o wydanie warunków zabudowy na tego rodzaju inwestycję stwierdzają bezprzedmiotowość postępowania właśnie z uwagi na znowelizowaną treść art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji należy stwierdzić, że interpretacja Wojewody jest błędna i wprowadza nierówność stron wobec prawa, gdyż budowa takiej samej oczyszczalni na podstawie tzw. zgłoszenia jest bardziej uprzywilejowana niż budowa w oparciu o pozwolenie na budowę.
Skarżący nie zgodził się też z organem odwoławczym, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zobowiązać inwestora do przedłożenia stanowiska właściwego organu - Wód Polskich odnoszącego się do konkretnej inwestycji, tj. przedmiotowej oczyszczalni ścieków z rabatą liniową na działce inwestycyjnej. Zdaniem skarżącego projektowana oczyszczalnia nie rozsącza ścieków w ziemi, a w/w procesy zachodzą na powierzchni terenu. Tymczasem wg. art. 394 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie urządzeń służących do wprowadzenia do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Na podstawie wyżej wymienionego przepisu oraz technologii urządzenia w postaci biologicznej oczyszczalni ścieków z rabatą liniową, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wydało pismo nr BIB.4218.1.2024 z dnia 30 stycznia 2024r. informujące, iż działanie takiego urządzenia nie można uznać jako wprowadzenie oczyszczonych ścieków do ziemi i będą one kwalifikowane jako urządzenia wodne, które nie wymagają zgłoszenia wodnoprawnego. Wydane pismo dotyczy sposobu działania samego urządzenia, a nie zgody dla podmiotu na urządzenie wodne. W związku z tym bezzasadne jest twierdzenie przez organ odwoławczy, że należy uzyskiwać takie pismo każdorazowo do konkretnej inwestycji. Zasada działania takiego urządzenia jest taka sama, niezależnie od lokalizacji inwestycji. Również kwestia podmiotu, który jest adresatem stanowiska właściwego organu (Wód Polskich), nie powinna stanowić podstawy do zanegowania jego prawidłowości. Istotne jest, że odnosi się ono do przedmiotu sprawy.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:
Sprzeciw podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 6 maja 2025 r., nr AB-II.7840.3.1.2025.KR, która uchyliła decyzję Starosty z dnia 21 stycznia 2025 r., znak: R.6740.1.14.174.2024, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i udzielającej M. H. pozwolenia na budowę biologicznej oczyszczalni ścieków o wydajności do 1,2 m3/dobę do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr geod. (...) w miejscowości K., gm. Zabłudów, pow. białostocki i sprawę przekazała do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sąd, dokonując kontroli legalności decyzji Wojewody z dnia 6 maja 2025 r., nr AB-II.7840.3.1.2025.KR, w oparciu o art. 64e p.p.s.a., miał na względzie, że ocena zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprowadza się do badania, czy zachodziły ustawowe przesłanki zastosowania tej formy rozstrzygnięcia, tj. czy zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a okoliczności wymagające wyjaśnienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że jak wskazano w wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 880/25, w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Również zauważenia wymaga, że przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 792/25).
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Dostrzeżone przez ten organ naruszenia przepisów postępowania i wskazane do uwzględnienia okoliczności, w świetle prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, nie uzasadniały zastosowania decyzji kasacyjnej. Tym bardziej, że jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 471/21, wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji.
W ocenie Sądu, podnoszone przez Wojewodę naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., polegające na nieprzekazaniu wszystkim stronom postępowania odpowiedzi inwestora na zastrzeżenia właścicieli działki sąsiedniej, nie może być uznane za okoliczność uzasadniającą uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestor ustosunkował się do zarzutów sąsiadów, a jego stanowisko zostało tym sąsiadom udostępnione, co de facto zapewniło im możliwość odniesienia się do całości materiału dowodowego. Nie sposób przy tym przyjąć, że brak doręczenia stanowiska inwestora pozostałym sąsiadom, a więc ewentualne uchybienie procesowe organu I instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 965/15, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W sprawie zaś niniejszej, żaden z uczestników takiego zarzutu nie podniósł, a organ odwoławczy w żadnej mierze nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło tym uczestnikom dokonanie jakichś konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy.
Również za bezzasadne należy uznać stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności przedkładania indywidualnego stanowiska organu Wód Polskich dla każdej inwestycji z wykorzystaniem tożsamego rozwiązania technologicznego. Z pisma Wód Polskich z dnia 30 stycznia 2024 r., mimo że nie było ono adresowane imiennie do inwestora, wynika jednoznaczna i generalna interpretacja obowiązujących przepisów w odniesieniu do biologicznych oczyszczalni ścieków z rabatą liniową. Tego rodzaju dokument ma walor opinii techniczno-prawnej i może być brany pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, w szczególności przy ocenie obowiązku uzyskania zgłoszenia wodnoprawnego.
Zasadniczym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była kwestia, czy w stanie faktycznym sprawy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 1,2 m³/dobę – zlokalizowanej na działce nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, jako załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ I instancji przyjął, że w tym przypadku decyzja o warunkach zabudowy nie była konieczna, zaś organ odwoławczy stwierdził, że decyzja taka jest konieczna.
Zanim Sąd przejdzie do analizy powyższego zagadnienia wyjaśnić trzeba kilka kwestii. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że organ I instancji przystąpił do oceny wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przyjął, że oczyszczalnia ścieków ma obsługiwać dom mieszkalny położony na tej samej działce, nie badając w ogóle, dlaczego inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę tej oczyszczalni zamiast dokonać stosownego zgłoszenia. Z kolei organ odwoławczy sprawdził (zażądał decyzji), że omawiany dom mieszkalny wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (szczelne szambo) miał zostać wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 lipca 2023 r., nr AR.6740.1.14.61.2023. Organ odwoławczy nie wyjaśnił natomiast, czy inwestor w ramach powyższego pozwolenia na budowę wybudował dom wraz ze szczelnym szambem i czy użytkuje te obiekty w sposób legalny. Nie wiadomo zatem, czy przedmiotowa oczyszczalnia ścieków ma zastąpić wybudowane (lub niewybudowane szczelne szambo) czy też funkcjonować równolegle z tym szambem albo zamiast niego. Organ ten pośrednio przyjął tylko, że budowa przedmiotowej oczyszczalni ścieków jest inwestycją nową, nie tłumacząc bliżej co to oznacza. W sprawie niniejszej nie wiemy zatem jaki jest stan faktyczny i prawny wynikający z istnienia w obrocie prawnym i następnie realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 lipca 2023 r., nr AR.6740.1.14.61.2023 oraz jakie odniesienie do inwestycji tam opisanej ma niniejsza inwestycja w postaci budowy oczyszczalni ścieków mającej obsługiwać ten sam budynek mieszkalny.
Na tym etapie organy nie wyjaśniły więc intencji inwestora, tzn. dlaczego wystąpił on o pozwolenie na budowę przedmiotowej oczyszczalni ścieków skoro prawdopodobnie mógł i winien wystąpić ze stosownym zgłoszeniem na jej budowę. Gdyby bowiem dokonał zgłoszenia, to jak przyznał organ odwoławczy, inwestor na pewno nie musiałby posiadać decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem więc Sądu podkreślenia wymaga, że to rolą organów administracyjnych jest ustalenie, czym kieruje się inwestor podczas wyboru trybu do realizacji przedmiotowej inwestycji oraz czy wybór przez inwestora trybu uzyskania pozwolenia na budowę zamiast przewidzianego prawem dokonania zgłoszenia nie stanowi czasami próby obejścia prawa. Aby jednak możliwa była prawidłowa ocena takiego wniosku, organy powinny w pierwszej kolejności precyzyjnie ustalić stan faktyczny, w tym zamiary i intencje inwestora, dokonać oceny charakterystyki planowanej inwestycji (oczyszczalnia ścieków) w powiazaniu z już istniejącą inwestycją (dom i szczelne szambo). Tego zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło.
Do tego wszystkiego należy jeszcze dodać, że organ odwoławczy nie wypowiedział się, czy w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki określone w art. 30 ust. 7 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418; dalej: "P.b.") oraz w art. 59 ust. 2b pkt 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."). Wojewoda w zaskarżonej decyzji przyjął tylko, że skoro inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę oczyszczalni ścieków, to z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. musiał dołączyć do wniosku decyzję o warunkach zabudowy dotyczącej tego obiektu. W jego ocenie obowiązek taki wynika z art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b.
Zdaniem Sądu, przy tak ustalonym stanie faktycznym i niewyjaśnieniu podstawowych kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, stanowisko organu odwoławczego (które z mocy art. 138 § 2a k.p.a. wiąże organ I instancji) wyrażone w jego decyzji nie zasługuje na akceptację. Wykładnia przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. w powiązaniu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z art. 59 ust. 2a i 2b tej ustawy, prowadzi do wniosku odmiennego niż ten zaprezentowany przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy – jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów odrębnych, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, to właśnie ta ostatnia ustawa determinuje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 2a u.p.z.p., w aktualnym brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r., jednoznacznie wskazuje, że zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1–5, 5b, 6, 6a i 7 ustawy – Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W art. 29 ust. 1 pkt 5 P.b. mowa zaś jest m.in. o budowie przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m³ na dobę.
Gdyby przyjąć (co jednak wymaga zbadania), że nie ma żadnych przeciwwskazań do budowy przedmiotowej oczyszczalni ścieków, to w sprawie mamy do czynienia z inwestycją obejmującą budowę przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 1,2 m³/dobę, a zatem znacznie poniżej granicznej wartości określonej w art. 29 ust. 1 pkt 5 P.b. Przepis art. 59 ust. 2a u.p.z.p. ma zatem bezpośrednie zastosowanie do tej sytuacji i stanowi podstawę do uznania, że dla takiej inwestycji nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, niezależnie od tego, czy inwestor ubiega się o pozwolenie na budowę, czy realizuje inwestycję na podstawie zgłoszenia (pod warunkiem, że nie występują inne przeszkody). Wbrew stanowisku organu odwoławczego, przepis art. 59 ust. 2a u.p.z.p. nie różnicuje sytuacji w zależności od trybu realizacji inwestycji. Zarówno inwestycje zgłoszeniowe, jak i te wymagające pozwolenia na budowę, są objęte zakresem zastosowania tego przepisu, pod warunkiem że dotyczą obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1–7 P.b., co w niniejszej sprawie ma miejsce.
Nie można też zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., nakładający na organ obowiązek weryfikacji zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, tworzy domniemanie, że taka decyzja musi zawsze istnieć. Przepis ten ma charakter wtórny – odnosi się bowiem do sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy została wydana, a nie przesądza o jej obowiązkowym charakterze w każdej sprawie.
W tym kontekście Sąd podziela również argumentację skarżącego, że różnicowanie sytuacji inwestorów w zależności od trybu realizacji inwestycji (tj. zgłoszenie albo pozwolenie na budowę) prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania osób dokonujących inwestycji w trybie zgłoszenia, co byłoby sprzeczne z zasadą równego traktowania i racjonalnego ustawodawcy. Takie rozróżnienie nie znajduje oparcia w przepisach ustawy planistycznej, a wprowadzenie go drogą interpretacyjną – jak uczynił to organ odwoławczy – stanowi wykroczenie poza uprawnienia organu administracji publicznej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł.