II SA/Bk 931/22

II SA/Bk 931/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-03-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.
W dniu [...] września 2022 r. podmiot prowadzący działalność gospodarczą pn. "Biuro usług geodezyjno-kartograficznych T. T." zawiadomił Starostę S. o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych dotyczących podziału nieruchomości składającej się z dwóch działek o numerach [...] i [...], położonych w obrębie K., gm. P. Organ przeprowadzający weryfikację zwrócił wykonawcy w dniu [...] września 2022 r. dokumentację wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Uprawniony geodeta nie zgodził się usterkami wykazanymi przez Starostę S. i w dniu [...] września 2022 r. na piśmie ustosunkował się do wyników weryfikacji. Organ nie uwzględnił jednak jego argumentów i dniu [...] października 2022r. wydał decyzję, w której odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów powstałych w wyniku wykonania przez skarżącego – T. T., prowadzącego działalność gospodarczą pn. "Biuro usług geodezyjno-kartograficznych T. T." pracy geodezyjnej, której celem było sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości o numerach działek [...] i [...], położonych w obrębie K., gm. P.
W uzasadnieniu decyzji Starosta S. i jako podstawę odmowy wskazał
nieprawidłowości wyszczególnione w protokole z dnia [...] września 2022 r. z weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Dokumentacja otrzymała ocenę negatywną ponieważ przekazywane rezultaty wykonanych prac geodezyjnych były niekompletne. Stwierdzono brak zamieszczenia zaświadczenia z gminy o przeznaczeniu nieruchomości oraz naruszenie przepisu § 7 ust. 7 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2021 poz. 1390). W ocenie organu I instancji praca została wykonana niezgodnie z celem wskazanym w zgłoszeniu pracy geodezyjnej, określonym jako podział nieruchomości. Z operatu wynika, że na mapie z projektem podziału nieruchomości rolnej, granica podziałowa pokrywa się z istniejącą granicą działek [...] i [...], stąd wynikałoby, że podziałowi uległa tylko działka o numerze [...]. Natomiast na szkicu wyznaczenia projektowanych działek linia podziałowa podzieliła działkę o numerze [...] na trzy nowe działki, a z działki o numerze [...] wydzielone zostały dwie działki. Z treści dokumentacji wynika zatem, że w jednym operacie technicznym wykonane zostały dwa asortymenty prac geodezyjnych: połączenie działek o numerach [...] i [...], a następnie ich podział.
Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji i dniu [...] października 2022 r. złożył odwołanie Podtrzymał w nim stanowisko zawarte w wystosowanej do Starosty S. odpowiedzi z dnia [...] września 2022r. odnoszącej się do nieprawidłowości wskazanych w protokole z weryfikacji z dnia [...] września 2022 r. Skarżący wskazał, że podział nieruchomości o działkach [...] i [...], położonych w obrębie K., gm. P. wykonany został jako podział nieruchomości rolnej. Wykonawca odniósł się do usterki w protokole z weryfikacji dotyczącego braku zamieszczenia w operacie technicznym zaświadczenia z gminy o przeznaczeniu nieruchomości. Stwierdził, że usterka została wytknięta bez podania podstawy prawnej dla obowiązku załączania zaświadczenia do dokumentacji. W opinii skarżącego, dane dotyczące przeznaczenia nieruchomości są zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gm. Perlejewo i są ogólnie dostępne w BIP urzędu gminy. Zgodnie z zapisami planu, przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem MR, który oznacza tereny zabudowy zagrodowej. Łączna powierzchnia obu działek objętych opracowaniem wynosiła 0.6498 ha, dlatego też wykonawca uważał, że możliwe jest wykonanie podziału nieruchomości w trybie podziału nieruchomości rolnej celem wydzielenia działek o powierzchni każdej z nich większej niż 0,3000 ha. Według skarżącego, weryfikacja i przejmowanie do zasobu prac geodezyjnych i kartograficznych są czynnościami administracyjnymi, a co za tym idzie mają do nich zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołał swoją odpowiedź do Starosty S. z dnia [...] września 2022 r. w której wskazywał na zapisy art. 220 §1 pkt. 1 lit. b K.p.a., wyłączającego żądanie zaświadczenia na okoliczność dostępną dla organu w oparciu o elektroniczny wzajemny dostęp organów do dokumentacji.
W opinii uprawnionego geodety T. T., nie miał on zatem obowiązku zamieszczania w wykonanej dokumentacji zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomosci. Zarzucił również organowi I instancji, że w decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych zgłoszonych pod nr: [...], organ błędnie dodatkowo powołał się na przepis § 36 pkt. 8 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2022 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej "rozporządzenie w sprawie standardów"), który nie był przywołany w protokole z weryfikacji z dnia [...] września 2022 r. W dalszej części odwołania skarżący odniósł się do drugiej usterki wykazanej przez Starostę S., dotyczącej naruszenia §7 ust. 7 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W jego ocenie przepis ten odnosi się jedynie do sposobu numeracji działek po podziale i nie stanowi podstawy prawnej wykonania samego podziału. Podkreślił również, że w sporządzonym operacie technicznym przebieg nowej granicy został zaprojektowany a współrzędne żadnego z nowych punktów nie pokrywają się z pozyskanymi z zasobu a zatem nie było możliwości, żeby linia podziału pokrywała się z istniejącą granicą między działkami, co szczegółowo wykazane zostało na szkicu wyznaczenia projektowanych działek.
Odwołanie nie zostało uwzględnione. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2022r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ w pierwszej kolejności wskazał na zasady przyjmowania do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego zgłuszonych prac geodezyjnych i w tym celu przytoczył brzmienie art. 2 pkt 10, art. 2 pkt 1 oraz 12 a ust. 1 i 12 b ust. 1 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Stwierdził, że pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych oraz do ich zarejestrowania w ewidencji materiałów tego zasobu. Negatywny wynik weryfikacji skutkuje zaś zwrotem wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac wraz z protokołem stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 ustawy Pgik). W takim przypadku wykonawca prac może ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu (art. 12b ust. 7 ustawy Pgik). Następstwem nieuwzględnienia przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych jest decyzja administracyjna o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 ustawy Pgik), od której służy stronie odwołanie do organu II instancji - Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za pośrednictwem właściwego Starosty w terminie 14 dni od daty doręczenia ww. decyzji.
Stosownie do art. 12 ust. 1 pkt. 3 ustawy Pgik wykonawca zgłasza prace geodezyjne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostwom, jeżeli celem tych prac jest – między innymi - sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości.
Zgłoszenie prac powinno zawierać: dane identyfikujące wykonawcę oraz kierownika (wraz z numerem jego uprawnień zawodowych) zgłaszanych prac geodezyjnych, cel zgłaszanych prac geodezyjnych, dane określające obszar objęty zgłaszanymi pracami geodezyjnymi, termin rozpoczęcia zgłaszanych prac, przewidywany termin przekazania do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12 a ust. 1, nie dłuższy niż rok od dnia rozpoczęcia zgłaszanych prac geodezyjnych. Szczegółowy sposób wykonywania i przekazywania wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonywanych na potrzeby podziałów nieruchomości, określa rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670). Rozporządzenie w sprawie standardów w § 24 ust. 1 pkt. 1 określa jakie mapy do celów prawnych wykonuje się na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych. Są to – między innymi - mapy z projektem podziału nieruchomości, do których nie mają zastosowania przepisy działu III rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami, zwane dalej "mapami z projektem podziału nieruchomości rolnej lub leśnej".
Stosownie do art. 2 pkt. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), ewidencję gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju – między innymi - informacji o gruntach: ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzaju użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczeniu KW lub innych dokumentów.
Zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków został rozszerzony w drodze rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz.1390 ze zm.). W § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego zdefiniowane zostało czym jest działka ewidencyjna. Jest nią ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. Stosownie do § 7 ust. 2 rozporządzenia, sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli:
1. zostały wyodrębnione w wyniku podziału nieruchomości, a materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych związanych z tym podziałem zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,
2. są wyszczególnione w istniejących dokumentach określających stan prawny nieruchomości, w szczególności w księgach wieczystych, zbiorach dokumentów, aktach notarialnych, prawomocnych orzeczeniach sądowych i ostatecznych decyzjach administracyjnych, a jednocześnie są działkami gruntu lub działkami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
3. obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe lub rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych lub ze względu na ich rożne nazwy urzędowe.
Rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa również rodzaje użytków gruntowych oraz szczegółowy sposób zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (Załącznik nr 1). W grupie użytków zabudowanych i zurbanizowanych wyszczególnione są między innymi tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B. Do takich użytków należą grunty niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, zajęte między innymi pod budynki mieszkalne oraz położone w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych.
Ponadto rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków przedstawia sposób numerowania działek ewidencyjnych. W § 7 ust. 6 i 7 opisuje szczegółowo zasady nadawania numerów nowym powstałym działkom. W myśl tych przepisów w przypadku połączenia działek ewidencyjnych lub podziału nieruchomości składającej się z co najmniej dwóch sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych nowo powstałe działki ewidencyjne oznacza się kolejnymi liczbami naturalnymi po najwyższym wykorzystanym numerze działki ewidencyjnej w obrębie ewidencyjnym. Natomiast podczas podziału nieruchomości nowe działki ewidencyjne oznacza się numerami w postaci ułamka q/p, w którym q jest liczbą naturalną oznaczającą numer działki ewidencyjnej pierwotnej podlegającej podziałowi, zaś p jest najmniejszą liczbą naturalną umożliwiającą wyróżnienie każdej nowej działki ewidencyjnej.
W treści protokołu weryfikacji spornej dokumentacji organ I instancji stwierdził następujące braki i nieprawidłowości:
1. brak zamieszczenia w operacie zaświadczenia z gminy o przeznaczeniu nieruchomości,
2. naruszenie § 7 ust. 7 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków polegające na tym, że podział dotyczy tylko jednej działki o numerze [...] a linia podziału pokrywa się z istniejącą granicą.
Wykonawca w odpowiedzi na zarzuty powołał się na art. 220 §1 pkt. 2 lit. b
K.p.a., z którego wynika niemożność żądania zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne do których organ ma dostęp w drodze
elektronicznej. Ponadto stwierdził, że obowiązujące przepisy dotyczą podziału nieruchomości a nie podziału działki. Skoro zatem obie działki tworzą jedną nieruchomość, to jej podział nie narusza przepisów prawa.
Dokonując oceny rozstrzygnięcia Starosty S. w kontekście zarzutów odwołania i argumentacji strony, organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji. Powołał się na stanowiska sądów administracyjnych zaprezentowane w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 maja 2017r. sygn. II SA/Go 221/17 a także w wyroku WSA w Kielcach z 18 października 2018 r. sygn.
II SA/Ke 566/18)
Odnosząc się do usterki wykazanej przez organ I instancji w protokole z weryfikacji dotyczącej "braku zaświadczenia z gminy o przeznaczeniu" organ II instancji przyjął, że Starosta miał prawo żądać od wykonawcy uzupełnienia brakujących dokumentów w formie urzędowo poświadczonej. W omawianym przypadku istotne było bowiem określenie jakie przeznaczenie posiadała nieruchomość aby można było właściwie ocenić według jakich przepisów dokonywany będzie podział tj. czy w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Obowiązek ustalenia reżimu prawnego, według którego wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych wykona dokumentację podziałową, spoczywa na tym wykonawcy. Wymagają tego wprost zapisy art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA w Kielcach z 18 października 2018 r. znak: II SA/Ke 566/18). Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organ dokonujący weryfikacji powinien we własnym zakresie określić przeznaczenie nieruchomości na podstawie opublikowanego w BIP danego urzędu gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił uwagę, że dokumenty opublikowane na stronie internetowej urzędu gminy, mają na celu wypełnienie obowiązku informacyjnego organu. W związku z tym dane pozyskane z treści dokumentu zamieszczonej w BIP urzędu, nie mogą być podstawą do jakichkolwiek działań prawnych, a w tym przypadku rozstrzygających o przeznaczeniu nieruchomości.
Organ II instancji zauważył, że zarzut skarżącego dotyczący powoływania się Starosty S. w wydanej decyzji na przepisy, które nie zostały wymienione w protokole, tj. § 36 pkt. 8 rozporządzenia w sprawie standardów opracowań geodezyjnych, jest niezasadny. Powołanie się na przepis miało na celu jedynie rozwinięcie uzasadnienia decyzji wydanej przez Starostę S.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 poz. 503), rada gminy może realizować planistyczne zamierzenia poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokument ten
jest aktem prawa miejscowego, w którym zawarte są ustalenia dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania poszczególnych terenów oraz określone, konieczne dla osiągnięcia zamierzonych celów, nakazy, zakazy i warunki (np. wskazanie możliwości połączenia działek, sposób ich podziału). Przeznaczenie danego terenu w planie determinuje możliwość przyszłego wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cele w nim wskazane. Tereny, których przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ulega zmianie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że został ustalony inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W operacie ewidencji gruntów część działki o numerze [...], objętej zgłoszeniem pracy geodezyjnej, wykazana została jako tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B, do których należą grunty niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, zajęte m.in. pod budynki mieszkalne oraz położone w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych. Informacje dotyczące działek zawarte w ewidencji gruntów i budynków powinny odzwierciedlać stan faktyczny i powinny być wprowadzone przez organ na podstawie odpowiednich dokumentów. Zatem wchodząca w skład dzielonej nieruchomości działka o numerze [...] do czasu zmiany jej przeznaczenia do zgodnego z zapisami planu miejscowego, nie stanowi działki rolnej (nie jest użytkiem rolnym). Skarżący zrealizował zatem podział nieruchomości rolnej, podczas gdy załączone do operatu technicznego dokumenty w postaci wypisów z rejestru gruntów potwierdzały, że dzielona działka jest nieruchomością gruntową zabudowaną i zurbanizowaną.
Działki o numerach [...] i [...] znajdują się w jednej Księdze wieczystej. Stanowią zatem jedną nieruchomość w sensie wieczystoksięgowym. W opisanym przypadku możliwe było zatem połączenie działek w jedną nieruchomość w trybie zmiany ewidencyjnej, polegającej na wykreśleniu z rejestru gruntów tych dwóch działek i ujawnieniu nowej jednej działki o nowym numerze. Podział nieruchomości stanowi natomiast odrębną procedurę. Słuszne było zatem wskazanie w decyzji organu I instancji, że - stosownie do przepisu art. 12 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - zgłoszenie pracy geodezyjnej służy realizacji tylko jednego wskazanego celu. Procedura jednoczesnego połączenia i ponownego podziału działek gruntu możliwa jest jedynie w oparciu o przepisy art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami (na zgodny wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych, których ukształtowanie nieruchomości sprawie, że nie można nimi racjonalnie gospodarować) lub art. 104-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dotyczących scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych na cele inne niż rolne i leśne).
Oceniając poprawność zrealizowanej pracy, organ II instancji zwrócił uwagę na nielogiczność twierdzeń skarżącego, który w ramach zrealizowanej pracy dokonał połączenia dwóch działek oznaczonych pierwotnie numerami [...] i [...], a następnie podzielił je uzyskując w efekcie ponownie dwie działki oznaczone numerami [...] i [...]. Ponadto skarżący dokonując podziału dwóch sąsiadujących ze sobą działek uznał, że istotne dla wykonanej pracy są tylko granice zewnętrzne połączonej nieruchomości, natomiast granica rozdzielająca działki [...] i [...] może ulec zmianom bez żadnych ograniczeń. Czynności, które przeprowadził geodeta były zatem działaniami pozaprawnymi, gdyż połączenie działek wymagało zastosowania odrębnych procedur i powinno być wykonane przed dokonaniem podziału.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną T. T. podtrzymał wcześniejsze stanowisko i zarzucił decyzjom organów obu instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) a mianowicie:
1) art. 12 K.p.a. poprzez brak wnikliwej oceny wyników pracy geodezyjnej;
2) art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu § 36 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w związku z żądaniem od wykonawcy prac geodezyjnych "zaświadczenia z gminy o przeznaczeniu działki"
3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 12 ust. 2 b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 7 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Prac i Technologii z 27 lipca 2021r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z twierdzeniem, że podział nieruchomości składającej się z dwóch sąsiadujących działek ewidencyjnych nie służy realizacji jednego celu zgłoszonej pracy geodezyjnej oraz że podziału nieruchomości nie można dokonać bez wcześniejszego połączenia działek ewidencyjnych
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Z dniem 12 lipca 2014r. mocą ustawy z 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r., poz. 897), do ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021r., poz. 1990) dodany został art. 12 b regulujący tryb postępowania w sprawie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych praz geodezyjnych. Ustawodawca nakłada na wykonawcę prac geodezyjnych obowiązek zgłoszenia ich wyników właściwym organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Celem przekazania wyników zgłoszonych uprzednio prac jest ich weryfikacja pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12 a ust.1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego z prowadzonymi przez ten organ bazami danych. Wynik weryfikacji (pozytywne albo negatywny) uwzględniony zostaje w protokole, o czym się informuje wykonawcę. Pozytywny wynik weryfikacji daje podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w drodze czynności materialno – technicznej. Negatywny wynik weryfikacji nakłada na organ obowiązek zwrotu wykonawcy prac geodezyjnych, przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac oraz doręczenia mu protokołu weryfikacji zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca ma prawo do ustosunkowania się do treści protokołu w terminie 14 dni lub przekazania w terminie trzech miesięcy poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Jeżeli wykonawca negatywnie ustosunkuje się do protokołu weryfikacji a organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy, wówczas wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Podstawę prawną takiej decyzji stanowi art. 12 b ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Zaskarżona decyzja jest decyzją administracyjną o odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyniku pracy geodezyjnej zgłoszonej jako podział nieruchomości rolnej w sytuacji, gdy organ nie uwzględnił stanowiska wykonawcy zajętego względem negatywnego wyniku weryfikacji wyniku pracy geodezyjnej. Jak wynika z protokołu weryfikacji organ kierujący zasobem geodezyjnym i kartograficznym wytknął skarżącemu dwa uchybienia:
1) brak załączenia do dokumentacji zaświadczenia Wójta Gminy Perlejewo o przeznaczeniu nieruchomości objętej podziałem;
2) naruszenie § 7 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Rozwoju , Pracy i Technologii z 27 lipca 2021r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021r., poz. 1390)
Zdaniem sądu odmowa przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyniku pracy geodezyjnej wykonanej przez skarżącego była zgodna z prawem.
Wbrew stanowisku skarżącego, wykonawca prac geodezyjnych nie może przerzucać na organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny obowiązku ustalania przeznaczenia nieruchomości objętej realizowanym celem zgłoszonej pracy geodezyjnej, w oparciu o ogólną dostępność treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, opublikowanych w BIP urzędów gminy. Trafnie organ zwrócił uwagę, że dostępność planów zagospodarowania przestrzennego na stronach internetowych urzędów gminy, wyczerpuje obowiązek informacyjny wobec społeczeństwa ale nie stanowi urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Urzędowe potwierdzenie - stosownym zaświadczeniem wójta gminy - przeznaczenia nieruchomości podlegającej podziałowi znajduje podstawę formalnoprawną i materialnoprawną.
Od strony formalnoprawnej weryfikacja przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wyników zgłoszonych prac geodezyjnych obejmuje elementy wymienione w przepisie art. 12 b ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ weryfikuje wyniki pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
b) kompletności przekazywanych wyników;
c) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12 a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
Zawartość operatu technicznego podziału nieruchomości a tym samym elementy kompletności takiego operatu wymienia przepis § 36 Rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1670). Operat techniczny obowiązkowo zawierać powinien poświadczone za zgodność z oryginałem kopie innych dokumentów niepochodzących z zasobu, które zostały wykorzystane przez wykonawcę (vide:§ 36 pkt 8 rozporządzenia).
Skoro zatem wykonawca do ustalenia przeznaczenia dzielonej nieruchomości wykorzystał treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to fakt zgodności z treścią tego planu ustalenia przeznaczenia nieruchomości powinien był udokumentować stosownym zaświadczeniem wójta gminy.
Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przewidziane przy tym planem linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania wcale nie muszą się pokrywać z liniami granic ewidencyjnych nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że część jednej z działek wchodzących w skład dzielonej nieruchomości, oznaczona numerem [...], w operacie ewidencji gruntów wykazana została jako tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B, do których należą grunty niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych. Istniała zatem wątpliwość, czy dzielona nieruchomość ma przeznaczenie rolne a w konsekwencji, czy jej podział był dopuszczalny poza reżimem ustawy Prawo o gospodarce nieruchomościami.
Powyższa wątpliwość wiąże się z materialnoprawnym aspektem usterki wytkniętej w punkcie pierwszym protokołu weryfikacji. Zasady podziałów nieruchomości określa bowiem ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 344). Z art. 92 ust. 1 tej ustawy wynika, że przepisów ustawy dotyczących podziałów nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Z ustępu 2 art.92 wynika natomiast, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wykonawca negatywnie zweryfikowanego wyniku pracy geodezyjnej musiał stosownym dokumentem wykazać, że nieruchomość, której podziału dokonał przedłożonym operatem, wyłączona była spod reżimu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomością rolną w odniesieniu do stosowania przepisów podziałowych ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przede wszystkim taka nieruchomość, która na cele gospodarki rolnej została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie nieruchomości w planie jest okolicznością prawną, determinującą stan prawny nieruchomości w zakresie możliwości jej zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i dlatego wraz innymi przepisami kształtuje wykonywanie prawa własności nieruchomości (vide: art.6 ust.1 i 14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nieruchomości). Oznacza to powiązanie definicji nieruchomości rolnej z prawnomaterialną dopuszczalnością jej zagospodarowania tylko na takie cele, w tym przypadku rolne, które zostały określone w planie. Tylko w sytuacji gdy nieruchomość w planie miejscowym została przeznaczona na cele rolne, jej ewidencyjny podział dokonywany jest bowiem z wyłączeniem materialnoprawnych i procesowych warunków określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w art.92 ust.1 ustawy. Jeżeli zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają na nieruchomości jakikolwiek inny niż rolny sposób jej zagospodarowania, to w takim przypadku nieruchomość nie może być traktowana jako przeznaczona jedynie na cele rolne. Wówczas je poddział ewidencyjny może być dokonany jedynie na warunkach i w procedurze określonej ustawą o gospodarce nieruchomościami, tak, jakby nieruchomość ta była przeznaczona na inne cele niż rolne.
Grunty nieruchomości objętej podziałem częściowo są sklasyfikowane jako użytki nienależące do grupy użytków rolnych ani do wchodzących w skład nieruchomości rolnych użytków kopalnych, nieużytków i dróg (stanowią tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B). W przypadku gdy w obszarze nieruchomości mającej być podzieloną znajdują się użytki gruntowe także z innych grup, określonych w § 9 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wówczas w ujęciu normatywnym zdefiniowanym w art.92 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami takiej nieruchomości nie można uznać za wykorzystywaną jedynie na cele rolne. W takiej sytuacji podział nieruchomości możliwy jest tylko na zasadach i w procedurze określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć należy, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków, w tym dotyczące rodzaju użytków gruntowych, objęte są domniemaniem ich aktualności.
Podzielona nieruchomość według wykorzystania nie stanowi nieruchomości rolnej a według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jej charakter nie został wykazany stosownym zaświadczeniem. Skoro wykonawca pracy geodezyjnej nie przedłożył dokumentu potwierdzającego, że do nieruchomości podlegającej podziałowi nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o podziale nieruchomości, wynik pracy geodezyjnej nie mógł być przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Skład orzekający podzielił także zasadność stanowiska organu co do wytknięcia także drugiej usterki operatu podziałowego, prowadzącej do naruszenia § 7 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021r., poz. 1390). Podział ewidencyjny (geodezyjny) polega na wydzieleniu z dotychczas istniejącej i oznaczonej konkretnym numerem jednej działki ewidencyjnej, nowo utworzonych dwóch lub więcej działek ewidencyjnych. Nowe działki ewidencyjne oznacza się numerami w postaci ułamka q/p, w którym q jest liczbą naturalną oznaczającą numer działki ewidencyjnej pierwotnej podlegającej podziałowi, zaś p jest najmniejszą liczbą naturalną umożliwiającą wyróżnienie każdej nowej działki ewidencyjnej (vide: § 7 ust.6 Rozporządzenia w sprawie ewidencji grunt owi budynków). Jak stanowi § 7 ust. 7 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w przypadku połączenia działek ewidencyjnych lub podziału nieruchomości składającej się z co najmniej dwóch sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych nowo powstałe działki ewidencyjne oznacza się kolejnymi liczbami naturalnymi po najwyższym wykorzystanym numerze działki ewidencyjnej w obrębie ewidencyjnym. Zdaniem sądu skarżący w rzeczywistości zrealizował pracą geodezyjną dwa cele, mimo, że zgłosił tylko jeden tj. podziału nieruchomości rolnej. Skoro nieruchomość przed podziałem składała się z dwóch działek ewidencyjnych i w wyniku podziału też utworzono z niej dwie działki ewidencyjne tylko w zmienionej konfiguracji przestrzennej, w rzeczywistości doszło najpierw do połączenia pierwotnych działek a następnie podziału nieruchomości na nowe działki. W opisanym przypadku zatem – jak trafnie zauważył organ II instancji - konieczne było poprzedzenie podziału nieruchomości połączeniem działek w jedną nieruchomość w trybie zmiany ewidencyjnej, polegającej na wykreśleniu z rejestru gruntów tych dwóch działek i ujawnieniu nowej jednej działki o nowym numerze. Podział nieruchomości stanowi procedurę odrębną względem połączenia działek ewidencyjnych. Słuszne było zatem wytknięcie skarżącemu, że - stosownie do przepisu art. 12 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - zgłoszenie pracy geodezyjnej służy realizacji tylko jednego wskazanego celu.
Mając powyższe na uwadze sąd nie podzielił zarzutów skargi a w konsekwencji skargę oddalił (art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).