II SA/BK 926/23

II SA/Bk 926/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako /przewodniczący/
Marcin Kojło
Paweł Janusz Lewkowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 64a par.1 pkt 1 i par. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 12 października 2023 r. nr 407.187/F-18/I/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr RGK.3160.1.2023.BW Burmistrz Kleszczel (dalej: "Burmistrz", "organ egzekucyjny"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz z art. 7 § 1 i 2, art. 18, 119, 120 § 1, art. 121 § 3, art. 122 i 127 ustawy Ordynacja podatkowa, zastosował wobec Z. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w N. (dalej jako: "skarżąca" bądź "spółka") środek egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym Nr 1/2017 z dnia 23 listopada 2017 r.: (1) nałożył na "firmę Z. Sp. z o. o., z siedzibą przy ul. [...], N." grzywnę w kwocie 50.000 zł; (2) wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania zaskarżonego postanowienia na rachunek bankowy Urzędu Miejskiego w Kleszczelach, nr konta: ...; (3) uprzedził, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; (4) wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Burmistrza Kleszczel Nr 1/2017 z dnia 23 listopada 2017 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania zaskarżonego postanowienia; (5) uprzedził, że w przypadku niewykonania obowiązku ww. terminie, nakładane będą dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, które - zgodnie z art. 121 § 3 u.p.e.a. - nakładane wielokrotnie na osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 200.000 zł; (6) powiadomił o powstaniu z chwilą doręczenia zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 u.p.e.a., po stronie spółki obowiązku uiszczenia opłaty za jego wydanie w kwocie 68 zł.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 października 2023 r. nr 407.187/F-18/1/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania spółki, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniło, że poprzednie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku zostało uchylone przez Kolegium postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023 r. (znak: 407.101/F-18/I/2023), ponieważ postępowanie Burmistrza oceniono jako przeprowadzone z zasadniczymi naruszeniami przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisami z art. 7, 8, 11, 28, 29 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Kolegium uznało, że wprawdzie wydane poprzednio postanowienie (z dnia 24 maja 2023 r.) posiadało uzasadnienie, ale zawierało ono jedynie bardzo ogólne informacje i pouczenia, a organ egzekucyjny nie wyjaśnił w nim, dlaczego ponownie zastosował środek egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia. W ocenie SKO było to tym bardziej istotne, gdyż w wydanym w 2021 r. w tej samej sprawie postanowieniu SKO dokonało oceny, że stosowanie kolejnej grzywny jest niecelowe i należy uznać za zasadne zastosowanie (tak, jak to widziała wówczas i obecnie widzi skarżąca) środka egzekucyjnego wykonania zastępczego, bowiem usunięcie odpadów może wykonać za spółkę każdy podmiot uprawniony do gospodarowania odpadami, a inne środki egzekucyjne okazały się nieskuteczne, bo wymagalny - wówczas - od niemal czterech (a obecnie od ponad pięciu) lat obowiązek ciągle nie został przez spółkę wykonany. Dlatego Kolegium zaleciło, aby w ponownym postępowaniu Burmistrz dokonał stosownych ustaleń co do przypuszczalnych kosztów wykonania zastępczego oraz udokumentował swoje ustalenia. W ocenie organu odwoławczego wydając postanowienie z dnia 24 maja 2023 r. Burmistrz do powyższych zaleceń się nie zastosował. Kolegium zwróciło ponadto uwagę na to, że zamiast zakończyć wszczęte postępowanie egzekucyjne po uzyskaniu informacji o kosztach, jakie należałoby ponieść na zastępcze wykonanie przedmiotowego obowiązku (mieszczących się w przedziale od ok. 860 tys. zł do ok. 7,4 mln zł) organ pierwszej instancji zrezygnował z kontynuowania i zakończenia wszczętego postępowania egzekucyjnego uznając te koszty za zbyt wysokie i - obawiając się, że Gmina Kleszczele sama będzie je musiała ponieść - podjął próbę wszczęcia drugiego postępowania egzekucyjnego tego samego obowiązku. W tym celu powtórzył czynność upomnienia spółki na zasadach z art. 15 u.p.e.a., wystawił kolejny tytuł wykonawczy, którego odpis, wraz postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, doręczył spółce. Taki sposób postępowania SKO oceniło jako niedopuszczalny, naruszający zasadę legalności postępowania egzekucyjnego i uzasadniło prawnie taką ocenę. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego Kolegium uznało za mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, ponieważ Burmistrz nie wykazał, że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od kontynuowania postępowania egzekucyjnego z zastosowaniem środka egzekucyjnego wykonania zastępczego.
Jednocześnie Kolegium odniosło się do stanowiska skarżącej co do konieczności wykluczenia wykorzystania do egzekucji obowiązku wynikającego z ww. decyzji z 2017 r. środka egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia. Zwrócono tu uwagę na to, że zasada posługiwania się takim środkiem egzekucyjnym do realizacji obowiązków, których nie może wykonać inna osoba niż zobowiązany, nie ma charakteru bezwzględnego, a stosownie do art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę taką nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W ocenie organu II instancji w sytuacji, w której zobowiązany może być zmuszony do poniesienia kosztów wykonania zastępczego na poziomie 1 mln zł, nałożenie grzywny w celu wykonania obowiązku można byłoby uzasadnić jako środek mniej uciążliwy, a zastosowanie środka wykonania zastępczego - za niecelowe. Ponieważ uzasadnienia wyboru właśnie takiego środka w zaskarżonym postanowieniu z 24 maja 2023 r. zabrakło, SKO - przyjmując, że nie jest organem, który jako pierwszy powinien uzasadniać taki wybór i z uwagi na to, że organ odwoławczy nie jest w stanie przejąć roli wybierającego wykonawcę zastępczego - zdecydowało się postanowienie to uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Kolegium wyjaśniło, że w poprzednio wydanym postanowieniu organ odwoławczy uzasadnił także powód niemożliwości uwzględnienie wniosków spółki, aby wraz z uchyleniem zaskarżonego postanowienia umorzyć postępowanie przed organem I instancji, a także - w przypadku nieuwzględnienia zażalenia - rozłożenia należności z tytułu grzywny na raty. Uzasadniając wymierzenie (kolejnej) grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, ustanowionego ww. decyzją Burmistrza Kleszczel z dnia 9 maja 2017 r. (usunięcia ww. odpadów), organ egzekucyjny powtórzył, że spółka nie wykonała tego obowiązku, który stał się wymagalny z dniem 31 sierpnia 2017 r. pomimo kilkukrotnego nakładania na nią grzywien w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku (w 2017, 2020 i 2021 r.). Nadmienił również o zastosowaniu w 2021 r. środka egzekucyjnego wykonania zastępczego, którego koszty oszacowano na ok. 25.000 zł, a także - o uchyleniu wydawanych w tej materii postanowień przez Kolegium.
Uzasadniając w zaskarżonym postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2023 r. wybór zastosowanego środka egzekucyjnego, który będzie najodpowiedniejszy w danej sytuacji, organ egzekucyjny zauważył, że mając do wyboru określone przepisami ustawy środki egzekucji zobowiązań niepieniężnych (tj. grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni) winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Dlatego uznał, że jeżeli ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady. Następnie przytoczono przepis art. 119 § 1 u.p.e.a. i zakomunikowano, że organ egzekucyjny poczynił stosowne rozważania i (...) postanowił o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na Z. Sp. z o. o. Wybór taki Burmistrz w pierwszej kolejności tłumaczy tym, że ciążący na spółce od kilku lat obowiązek nie został wykonany. Jego upór w braku dobrowolnej realizacji ciążącego obowiązku sprawia wrażenie zachowania wręcz nieracjonalnego, a takie zachowanie miałoby dodatkowo świadczyć o braku podporządkowania się wiążącemu ją nakazowi i dlatego za zasadne uznano wymierzenie kolejnej grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem Burmistrza grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia spółki do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań faktycznych i ewentualnie środków prawnych skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną, a jej wysokość nie narusza prawa i stanowi współmierną dolegliwość dla zobowiązanego.
Burmistrz zwrócił uwagę, że koszt wykonania zastępczego usunięcia ww. odpadów mieści się w przedziale od ok. 860 tys. zł do ok. 7,4 mln zł, co skłoniło go aby zrezygnował z kontynuowania postępowania egzekucyjnego w sprawie z zastosowaniem środka wykonania zastępczego. Wskazał, że zapytanie ofertowe, którego wyniki przedstawiają zaprezentowane ramy kosztów takiego wykonania, przeprowadzone było w 2021 r., a od tamtej pory minęły 2 lata, dlatego należy się spodziewać, że koszty te będą wyższe. Organ I instancji zauważył też, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zatem w sytuacji, w której spółka może być zmuszona do poniesienia kosztów wykonania zastępczego na poziomie ok. 1 mln zł (gdyż najtańsza oferta w 2021 r. to 861.840 zł brutto za całość zadania), nałożenie grzywny w celu wykonania obowiązku jest środkiem mniej uciążliwym, a zastosowanie środka wykonania zastępczego należałoby uznać za niecelowe, zwłaszcza, że zobowiązany w piśmie z dnia 5 czerwca 2023 r. wnosi o rozłożenie na 10 równych rat grzywny w celu przymuszenia ze względu na zachwianie płynności finansowej.
W uzasadnieniu postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny wyrażono też stanowisko, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się i dlatego nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Dlatego wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Tłumacząc dokonany wybór środka egzekucyjnego zauważono ponadto, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku oraz najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje też powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów (poza tymi, które są związane z wykonaniem nakazu). Dlatego - zdaniem organu egzekucyjnego - to od zobowiązanego zależy, czy wykonany zostanie nałożony na niego obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Natomiast szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego - w ocenie Burmistrza - środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.
Składając zażalenie spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. polegające na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy z uwagi na charakter czynności do wykonania możliwym jest spełnienie tejże przez inną osobę za zobowiązanego, a w okolicznościach niniejszej sprawy celowym jest wykonawstwo zastępcze, co do którego postępowanie jest w dalszym ciągu w toku. Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Uzasadniając zgłoszony zarzut wyrażono ocenę, że podstawą do nałożenia przedmiotowej grzywny (traktowanej przez nią jako kara) jest art. 119 § 1 u.p.e.a. Jej zdaniem, z uwagi na możliwość użycia środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego (co jest możliwe, osoba trzecia może wykonać czynności za zobowiązanego), celowym byłoby użycie właśnie tego środka. Ponieważ tylko grzywna "trafia" na rachunek bankowy organu, stanowiąc dochód budżetowy gminy, w przekonaniu spółki należy uznać, że gmina skłonna będzie w miejsce wykonawstwa zastępczego właśnie do nałożenia grzywny. Nawiązując do zawartych w zaskarżonym postanowieniu informacji o otrzymaniu przez Burmistrza ofert na realizację ew. wykonania zastępczego, zaczynających się od kwoty 860 tys. zł, a kończących się na kwocie do 7,4 min zł, spółka wskazałą na treść postanowienia organu egzekucyjnego z dnia 30 czerwca 2021 r. (znak RGK.3160.1.2021) o zastosowaniu wykonania zastępczego (zgodnie z którym koszt wykonawstwa zastępczego miał wynieść 25 tys. złotych). W ocenie spółki już sam fakt tak znacznej rozbieżności pomiędzy wskazanymi cenami (różnica wynosi 6.540.000 zł) czyni wątpliwym ustalenie faktycznych kosztów usunięcia ww. odpadów zważając, że sam organ otrzymał ofertę opiewającą na 25.000 zł, czego nie uwzględnił w swoich rozważaniach w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Spółka zwróciła przy tym uwagę, że ze względu na uchybienia postanowienia w przedmiocie wykonawstwa zastępczego - przedmiotowe postanowienie zostało uprzednio uchylone. Skarżąca wskazała ponadto, że nie otrzymała informacji o rozstrzygnięciu postępowania w przedmiocie postanowienia Burmistrza Kleszczel z dnia 30 czerwca 2021 r. o zastosowaniu środka egzekucyjnego wykonania zastępczego obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr 1/2021 z dnia 22 czerwca 2021 r. Zauważyła, że w postępowaniu tym określono koszt wykonania zastępczego na kwotę 25.000 zł tj. na połowę sumy grzywny, co miałoby świadczyć o represyjnym charakterze postanowienia o nałożeniu grzyw, które nie prowadzi do wykonania przez stronę obowiązku. Jej zdaniem, skoro - zgodnie z art. 127 u.p.e.a. - wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt to niecelowym jest nakładanie na nią grzywny w celu przymuszenia. W zakończeniu wniesionego zażalenia zaznaczono, że A. Sp. z o.o. podejmuje środki, mające na celu usunięcie odpadów, polegające na przekazania tychże odpadów do budowy drogi S19. Jednak z uwagi na pandemię oraz wojnę na Ukrainie wszelkie terminy przetargów/robót zostały przesunięte, w tym także pozyskiwanie dokumentacji niezbędnej do wbudowania odpadu przez generalnego wykonawcę. Nadmieniono też, że odpad o kodzie 10 01 03 nie jest odpadem niebezpiecznym, a na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami odpady te utracą status odpadu z chwilą ich wbudowania.
Rozpatrując ponownie sprawę, w której wydano czwarte już postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ciążącego na spółce, objętego ww. tytułem wykonawczym, Kolegium doszło do wniosku, że postępowanie organu egzekucyjnego przeprowadzone zostało bez zasadniczych naruszeń przepisów o postępowaniu egzekucyjnym oraz mających w tym postępowaniu odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. Organ egzekucyjny odstąpił od kontynuacji prób prowadzenia odrębnych postępowań egzekucyjnych w sprawie przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z jednej decyzji administracyjnej. Prawidłowo bowiem wskazuje w zaskarżonym postanowieniu, że jest ono wydane w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Burmistrza Kleszczel Nr 1/2017 z dnia 23 listopada 2017 r. Kolegium wyjaśniło, że fakt wystawienia tytułu wykonawczego do przeprowadzenia egzekucji obowiązku nałożonego ww. decyzją Burmistrza z 2017 r. z zastosowaniem środka egzekucyjnego wykonania zastępczego i wydanie ww. postanowienia z 30 czerwca 2021 r. o zastosowaniu wobec skarżącej takiego środka nie spowodowało wszczęcia odrębnego postępowania egzekucyjnego, które jak oczekuje spółka - nie zostało zakończone rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego. W ramach jednego postępowania egzekucyjnego, w oparciu jeden i ten sam tytuł wykonawczy, mogą być zastosowane - o ile jest to w danej sytuacji dopuszczalne - różne środki egzekucyjne. Nie ma żadnych podstaw prawnych, aby po uchyleniu postanowienia o zastosowania środka egzekucyjnego wykonania zastępczego w wyniku rozpatrzenia zażalenia organ prowadzący postępowanie egzekucyjne wydawał postanowienie rozstrzygające o zakończeniu postępowania w sprawie zastosowania takiego środka.
Kolegium uznało, że nie wszystkie argumenty Burmistrza mające przemawiać za zasadnością dokonanego wyboru środka egzekucyjnego w sprawie zasługują na akceptację, jednak pomimo drobnych braków organ odwoławczy uznał jego stanowisko za racjonalne i wskazujące na właściwe rozumienie i zastosowanie przepisów u.p.e.a. Zdaniem SKO nie ma racji spółka twierdząc, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest niecelowe, skoro egzekwowany obowiązek może wykonać ktoś inny. Zarządzenie zastępczego wykonania takiego obowiązku nie ma charakteru obligatoryjnego. Również ten środek może być uznany za niecelowy. Jest on też powszechnie uznawany w orzecznictwie sądowym za bardziej uciążliwy od wykonania zastępczego, którego konsekwencje finansowe dla zobowiązanych są bezwzględne i przeważnie znacznie większe od kwoty stanowiącej sumę wymierzanych grzywien w celu przymuszenia (od obowiązku poniesienia konsekwencji których podmiot, na którym ciąży egzekwowany obowiązek może się uwolnić). Odnosząc się do twierdzenia skarżącej że z uwagi na to, iż grzywna "trafia" na rachunek bankowy organu, stanowiąc dochód budżetowy gminy, co w przekonaniu spółki należy uznać za skłaniające gminę do wyboru - w miejsce wykonawstwa zastępczego - właśnie grzywny w celu przymuszenia, SKO jest zdania, że nie jest to argumentacja mogąca wpłynąć na zmianę stanowiska co do prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego. Po pierwsze dlatego, że wymierzenie takiej grzywnę jest jedynie zagrożeniem koniecznością poniesienia wydatku na jej opłacenie, a wykonanie obowiązku przez zobowiązanego (i to nie tylko we wskazanym mu terminie) spowoduje wygaśnięcie obowiązku poniesienia należności (art. 125 § 1 u.p.e.a.) lub - w przypadku jej wpłacenia bądź ściągnięcia przed jego wykonaniem - możliwość odzyskania poniesionej należności (art. 126 u.p.e.a.). Po drugie - dochodem gminy będzie każda wpłacona lub ściągnięta przymusowo kwota nałożonej grzywny. Zatem wskazany argument oznaczałby - w przypadku uznania go za prawidłowy - pozbawienie organu egzekucyjnego możliwości doboru najwłaściwszego i skutecznego środka egzekucyjnego.
Odpowiadając na zgłoszone wątpliwości co do wiarygodności informacji zawartych w zaskarżonym postanowieniu na temat wysokości kwot, za jakie przedsiębiorcy uczestniczący w 2021 r. w procedurze wyłaniania potencjalnego wykonawcy zastępczego gotowi byliby usunąć przedmiotowe odpady z ww. nieruchomości Kolegium wskazało, że kwoty wskazane w zaskarżonym postanowieniu są jak najbardziej wiarygodne, bo potwierdzone stosownymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Znaczna rozpiętość między zgłaszanymi sumami nie czyni ich niewiarygodnymi (koszt usunięcia odpadów zależy od tego, w jakich okolicznościach będzie działał wykonawca, a zwłaszcza skąd i dokąd będzie organizował i realizował niezbędny do tego transport), ale pozwalała dokonać przed dwoma laty odpowiedni wybór. Dziś, w warunkach postępującej inflacji, konieczna do poniesienia kwota za wykonanie zastępcze niewątpliwie przekroczyłaby milion złotych. Celowość i realność jej poniesienia - pierwotnie przez spółkę w ramach zaliczki - może budzić uzasadnione wątpliwości, skoro skarżąca zgłasza sygnał o braku możliwości jednorazowego poniesienia kosztów wymierzonej grzywny. Trudno natomiast oczekiwać od gminy, że mając możliwość żądania wniesienia zaliczki odstąpi od tergo i sama narazi się na takie koszty). Natomiast nałożenie kolejnej grzywny ma w ocenie Kolegium szansę na doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Jeśli natomiast spółka jest przekonana, że egzekwowany obowiązek można wykonać mniejszym kosztem, powinna podjąć w tym kierunku stosowne kroki.
Podnoszona okoliczność, że sporne odpady nie są zaliczane do niebezpiecznych może być uznana za przemawiającą zarówno za zastosowaniem grzywny w celu przymuszenia (bo konieczność ich usunięcia nie jest paląca), jak i za zastosowaniem środka wykonania zastępczego (bo znalezienie sposobu i wykonawcy realizacji obowiązku może być łatwiejsze niż w przypadku odpadów niebezpiecznych). Zdaniem Kolegium, podjęte postanowienie nałożono zgodnie z art. 121 § 2 i 3 oraz art. 122 § 1 u.p.e.a., zawiera wszelkie elementy wymaganie przepisami ustawy (art. 122 § 1), zostało uzasadnione faktycznie i prawnie, co przemawiało za utrzymaniem go w mocy.
Odnosząc się do wniosku skarżącej, aby w przypadku nieuwzględnienia jej wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania rozłożyć należność z tytułu grzywny na raty, Kolegium wyjaśniło, że rozstrzyganie o ewentualnym rozkładaniu należności z tytułu wymierzonej grzywny na raty może stanowić przedmiot odrębnego postępowania, do którego przeprowadzenia właściwym byłby Burmistrz jako organ wykonawczy gminy (a nie jako organ egzekucyjny). W tym celu należy zwrócić się do tego organu z odrębnym podaniem. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Burmistrz odniósł się także do zarzutu do prowadzonej przez niego egzekucji administracyjnej. W tym zakresie zauważył, że przepis art. 33 u.p.e.a. określa zasady oraz zawiera wyliczenie przesłanek, kiedy wnosi się zarzut do prowadzonej egzekucji administracyjnej. Jego zdaniem, zaistnienie okoliczności wymienionych w tym przepisie skutkuje uznaniem zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, a w przedmiotowej sprawie przesłanki te nie zaistniały. SKO zauważyło, że postępowanie z zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego nie może dotyczyć okoliczności mogących stanowić przedmiot zarzutu do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Obejmuje ono wyłącznie kwestię zastosowania środka egzekucyjnego uregulowanego przepisami art. 119-126 u.p.e.a. Zarzuty składane w oparciu o art. 33 u.p.e.a. podlegają rozpoznaniu przez organ będący wierzycielem w odrębnym postanowieniu (art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a.), ale mogą być wnoszone jedynie w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (co nastąpiło w 2017 r.). Kolegium wyjaśniło, że jeżeli spółka oczekuje wydania rozstrzygnięcia w sprawie zarzutów do prowadzenia egzekucji, winna zwrócić się o to do Burmistrza z odrębnym podaniem.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie:
1) 1) 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w zakresie podejmowania działań przez Z. Sp. z o.o., mających na celu wykonanie zobowiązania w postaci usunięcia odpadów w terminie poprzez ich przetworzenie na działce nr [...] w miejscowości S, i użycie tychże do wytworzenia materiału na budowę drogi ekspresowej S19, skutkujące niezasadnym uznaniem, że zasadnym jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji w której skarżąca podejmuje wszelkie kroki zmierzające do zadośćuczynieniu decyzji Burmistrza Kleszczel z dnia 9 maja 2017r. toteż nakładanie jakichkolwiek środków z tego tytułu jest nadmierne;
2) pominięcie w rozstrzygnięciu treści rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 27 października 2022 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów powstających w procesie energetycznego spalania paliw.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Kleszczel z dnia 21 sierpnia 2023 r. oraz umorzenie postępowania; względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do powyższych zarzutów należy zaznaczyć, iż istotą sporu i przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego w toku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci grzywny w celu przymuszenia. W takim postępowaniu powinno zostać ustalone, na co słusznie wskazał organ, czy zastosowanie danego środka egzekucyjnego jest dopuszczalne oraz czy nie jest on nadmiernie uciążliwy dla zobowiązanych, a także, czy tryb jego zastosowania był zgodny z przepisami regulującymi korzystanie ze środków egzekucyjnych. Podejmując postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego organ egzekucyjny (ani jego organ wyższego stopnia) nie może natomiast oceniać zasadności i wymagalności obowiązku, którego wykonaniu dany środek egzekucyjny ma służyć. Jednak powinien wziąć pod uwagę, czy nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie, że egzekwowany obowiązek został wykonany lub stał się bezprzedmiotowy, co wynika z art. 7 § 3 u.p.e.a. Idąc tym torem rozumowania, Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 7 i 77 Kpa (treść skargi wskazuje, że Skarżąca uznaje jako naruszony przepis § 1 tego artykułu). W szczególności za bezpodstawny należy uznać zarzut niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego w zakresie podejmowania przez Spółkę "działań mających na celu wykonanie zobowiązania w postaci usunięcia odpadów w terminie poprzez ich przetworzenie na działce". Od dnia, w którym decyzja nakładająca na Spółkę egzekwowany obowiązek stała się ostateczna i podlega wykonaniu minęło w dniu wydania zaskarżonego postanowienia niemal sześć lat. Nie można zatem racjonalnie twierdzić, że podejmuje ona działania mające na celu wykonanie ciążącego na niej obowiązku w terminie. Sam fakt podejmowania działań mających na celu wykonanie przedmiotowego obowiązku nie był kwestionowany ani przez organ egzekucyjny, ani przez organ wyższego stopnia. Wręcz odwrotnie, w zaskarżonym postanowieniu Kolegium słusznie wyjaśniło, dlaczego uznaje za celowe i konieczne zastosowanie środka egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia oraz niecelowości korzystania z innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Także organ egzekucyjny - zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego - wyjaśnił powody odstąpienia od wykorzystania innego środka egzekucyjnego, z czym należy się w pełni zgodzić. Można nawet twierdzić, że sama Spółka dostarcza argumentów świadczących o tym, że w przedmiotowej sprawie konieczne i celowe jest wykorzystanie i nałożenie takiej grzywny. Skoro widzi ona możliwość uniknięcia działań polegających na przewiezieniu odpadów zgromadzonych na spornej działce przez uprawniony do tego podmiot do miejsca składowania odpadów tego typu i wykorzystania ich do budowy drogi publicznej, to zastosowanie innego środka egzekucyjnego faktycznie stałoby się niecelowe, a zastosowana grzywna może przymusić Skarżącą do skutecznego zadbania o to, aby opisany w skardze sposób usunięcia ww. odpadów z miejsca, w którym się znajdują, został zrealizowany. Drugi ze zgłoszonych zarzutów również należy uznać za nieuzasadniony. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy wskazać w jego rozstrzygnięciu przepisy ww. rozporządzenia. Także wówczas, gdy uznamy nawiązanie do "rozstrzygnięcia" zaskarżonego postanowienia za przejęzyczenie i pełnomocnikowi Skarżącej w istocie chodzi o pominięcie regulacji tego aktu normatywnego w podjętych postanowieniach organów obu instancji, to należy zauważyć, że regulacja ta w żadnym stopniu nie wpływa na ocenę okoliczności faktycznych i prawnych istotnych w sprawie. Jest to raczej regulacja pozwalająca na to, aby doprowadzić do wykonania egzekwowanego obowiązku w sposób najprostszy i najefektywniejszy ekonomicznie. Nie zmienia jednak faktu, że dopóki nie dojdzie do wykorzystania materii zalegającej na ww. działce poprzez jej wmieszanie w substancję stanowiącą budulec budowanej drogi publicznej, stanowi ona odpad o wskazanym kodzie podlegający usunięciu zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza Kleszczel.
W tym stanie rzeczy, ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.