II SA/Bk 919/23

II SA/Bk 919/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 36 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Tezy
1. Opłata planistyczna stanowi niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym i do spraw dotyczących tej należności, nieuregulowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy stosować przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p.– art. 60 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych;
2. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.;
3. Zanieczyszczenie gruntu to stan techniczno-użytkowy nieruchomości (art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami), który powinien być uwzględniony w procesie jej wyceny tak jak inne cechy takie jak: położenie nieruchomości, powierzchnia i kształt nieruchomości czy też dostęp do uzbrojenia.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 6 października 2023 r. nr 400.119/C-10/8/2023 w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza C. z dnia 10 lipca 2023 r. numer G-III.6725.8.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego K. P. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z 6 października 2023 r. nr 400.119/C-10/8/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, działając w oparciu o treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej powoływana jako ustawa), art. 150 ust. 1 i ust. 2, art. 152 ust. 1 i ust. 2, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.) w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555; dalej powoływane jako rozporządzenie) w zw. z uchwałą nr XXV/252/2017 Rady Miejskiej w Choroszczy z 25 kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz (część wsi Żółtki i miasta Choroszcz) - Dz. Urz. Woj. Podl. z 2017 r., poz. 1818, po rozpatrzeniu odwołania K. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Choroszczy z 10 lipca 2023 r. nr G-III.6725.8.2021 na podstawie której:
1. ustalono z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K, P,- zbywcy własności nieruchomości położonej w obrębie Żółtki, gm. Choroszcz, oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...] w wysokości 73 814,60 zł;
2. zobowiązano do uiszczenia tej opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;
3. stwierdzono, że opłata nie uiszczona w terminie podlegać będzie ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Decyzja ta jest czwartą decyzją w sprawie i została wydana na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 17 marca 2021 r. w związku z ustaleniem, że K. P. zbył nieruchomość (składającą się z działek nr geod. [...]) przed upływem pięciu lat, od dnia wejścia w życie postanowień planu zmieniającego. Plan zmieniający wszedł w życie 20 maja 2017 r. a nieruchomość została sprzedana 3 marca 2021 r.
I. Pierwszą decyzją z 14 października 2021 r. SKO uchyliło decyzję Burmistrza Choroszczy z 28 lipca 2021 r. ustalającą K. P. jednorazową opłatę z tytuł wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 73.814,60 zł. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty umożliwiające weryfikację ustaleń w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono bowiem, że sporządzony operat szacunkowy z 17 maja 2012 r. bazuje jedynie na zaświadczeniu z 25 marca 2021 r., wydanym z upoważnienia Burmistrza Choroszczy, które nie posługuje się symbolami stosowanymi w planowaniu przestrzennym, co uniemożliwia ustalenie, jakie dokładnie było przeznaczenie przedmiotowego obszaru według postanowień planu oraz według zapisów planu zmieniającego.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że osią sporu jest prawidłowość ustalenia wysokości opłaty planistycznej, będącej pochodną wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, wynikającego z uchwalenia planu zmieniającego, poprzez nie ustalenie specyficznego stanu tej nieruchomości, będącego skutkiem wykorzystywania jej pod fermę kurzą, a w konsekwencji powyższego nie uwzględnienie tej okoliczności w procesie szacowania wartości nieruchomości. Kolegium podniosło, że skarżący zarówno w piśmie z 12 czerwca 2021 r. jak i w odwołaniu wskazuje, że objęte postępowaniem działki były wcześniej użytkowane, jako ferma kur, co spowodowało zanieczyszczenie podłoża węglowodorami nasyconymi. Przystosowanie tego gruntu do innego profilu użytkowania rolniczego lub pod zabudowę przemysłowo-magazynową wymagało przeprowadzenia prac polegających na usunięciu zewnętrznej warstwy gruntu i poddania go utylizacji (remediacja). Kolegium stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację tych twierdzeń, gdyż nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń czy w dniu 20 maja 2017 r., to jest w dacie wejścia w życie planu zmieniającego, przedmiotowy obszar był zanieczyszczony, w sposób na jaki wskazuje zainteresowany. Wzmianka o remediacji przedmiotowego obszaru znajduje się jedynie w akcie notarialnym, w którym wskazuje się, że w stosunku do nieruchomości toczy się postępowanie remediacyjne na podstawie decyzji z 13 stycznia 2021 r., wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku na rzecz sprzedającego (znak: WPN.5153.2020.JŁ).
W związku z powyższym, w ponownie prowadzonym postępowaniu, nakazano także ustalić, czy w dacie wejścia w życie planu zmieniającego przedmiotowy obszar był zanieczyszczony w sposób wskazany przez zainteresowanego, a jeżeli tak, to czy okoliczność ta miała wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości - w obu stanach przed i po uchwaleniu planu zmieniającego.
Jednocześnie Kolegium podniosło, że w przypadku stwierdzenia, że w dacie istotnej z punktu widzenia prowadzonego postępowania, miała miejsce degradacja przedmiotowego terenu, okoliczność powyższa winna zostać uwzględniona w procesie oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, gdyż zgodnie z definicją stanu nieruchomości, zawartą w art. 4 pkt 17 u.g.n., zanieczyszczenia terenu wymagające postępowania remediacyjnego, stanowią element stanu techniczno-użytkowego nieruchomości. Przy czym Kolegium zaznaczyło, że nie przesądza, czy zanieczyszczenie terenu ma wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Kolegium podniosło także, że podstawą ustalenia wysokości renty planistycznej, jest wzrost wartości nieruchomości, spowodowany wyłącznie uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Dlatego też skoro podstawą do ustalenia wysokości renty planistycznej jest określony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości, spowodowany wyłącznie uchwaleniem planu, to ustalenie skali wzrostu wartości danej nieruchomości powinno uwzględniać jej stan istniejący w chwili wejścia w życie planu. Wzrost wartości powinien dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. Za niedopuszczalne uznano uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek okoliczności, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu. W kontekście powyższego Kolegium stwierdziło, że bez znaczenia w sprawie pozostaje to, czy w związku z postępowaniem remediacyjnym zainteresowany poniósł koszty remediacji terenu, gdyż koszty takie nie pozostają w bezpośrednim związku ze zmianą wartości nieruchomości, spowodowaną wyłącznie wejściem w życie planu zmieniającego.
W ocenie Kolegium przedstawiony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, w tym przede wszystkim operat szacunkowy z 17 maja 2021 r., nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy określony w operacie szacunkowym wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, odzwierciedla rzeczywistą skalę wzrostu wartości przedmiotowego obszaru, spowodowaną wejściem w życie planu zmieniającego.
II. Organ pierwszej instancji realizując zalecenia Kolegium uzupełnił materiał dowodowy o:
- wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed zmianą planu - uchwała nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w Choroszczy z 27 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne (Dz. Urz. Woj. Podl. z 20 lutego 2001 r. nr 4);
- uchwałę nr XXV/252/2017 Rady Miejskiej w Choroszczy z 25 kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz (część wsi Żółtki i miasta Choroszcz) - Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 1818 z 5 maja 201 7 r.;
- wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z 22 grudnia 2021 r.
i decyzją z 17 lutego 2022 r. ustalił opłatę planistyczną w takiej samej wysokości. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 marca 2022 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Kolegium stwierdziło, że na obecnym etapie postępowania, uzupełniony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że w myśl postanowień planu działka o nr geod. [...], położona była na obszarze oznaczonym symbolem RP. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi wg symboli w rysunkach planu, zawartymi w § 3 ust. 2 pkt 2.16 planu, symbolem tym oznaczone zostały tereny usług związanych z produkcją i przetwórstwem rolnym. Profil usług bez ograniczeń w zależności od potrzeb właściciela pod warunkiem zawarcia ewentualnych uciążliwości w granicach własnej nieruchomości. Dopuszcza się mieszkanie właściciela lub dozoru. Zabudowa parterowa z poddaszem użytkowym. Dachy strome. Kolegium podniosło, że z powyższego wynika jednoznacznie, że plan dopuszczał na przedmiotowym obszarze utworzenie w ramach zabudowy również mieszkania właściciela lub dozoru. Fragment planu dotyczący tej zabudowy nie został jednak przytoczony, ani w treści zaskarżonej decyzji, ani w treści operatu szacunkowego, z czego należy wnioskować, że okoliczność powyższa nie była przedmiotem analizy ani ze strony rzeczoznawcy majątkowego, ani organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium ustalenia planu dla przedmiotowego obszaru powinny być uwzględnione w postępowaniu dotyczącym opłaty planistycznej w całości, a nie jedynie fragmentarycznie. Dlatego stwierdzono, że w tym zakresie postępowanie w sprawie wymagać będzie uzupełnienia.
Odnośnie działek nr [...] ustalono, że zgodnie z rysunkiem planu były one położone na obszarze oznaczonym kolorem żółtym, a zatem - zgodnie z legendą planu - na obszarze oznaczonym, jako tereny rolne.
Kolegium stwierdziło, że nie budzą wątpliwości ustalenia w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zmieniającym. Zgodnie z postanowieniami planu zmieniającego, nieruchomość położona jest w 98% na obszarze oznaczonym symbolem 7P,U - przeznaczonym pod zabudowę produkcyjną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Pozostałe 2% powierzchni przedmiotowej nieruchomości, położone jest na obszarze oznaczonym w planie zmieniającym symbolem 2KD-L przeznaczonym pod ulice lokalne o szerokości w liniach rozgraniczających od 12,0 m do 15,0 m z jezdnią 1x2 pasy ruchu.
Zdaniem Kolegium w sprawie nadal nie poczyniono ustaleń odnośnie tego, czy w dacie wejścia w życie planu zmieniającego przedmiotowy obszar był zanieczyszczony w sposób wskazany przez zainteresowanego, a jeżeli tak, to czy okoliczność powyższa miała wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości w obu stanach wg postanowień planu i po uchwaleniu planu zmieniającego.
Odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji, który powołując się na wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. (II OSK 3166/17) przyjął, że podstawą ustalenia wysokości renty planistycznej, jest wzrost wartości nieruchomości, spowodowany wyłącznie uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, Kolegium uznało, że wyrok ten nie ma zastosowania do stanu faktycznego sprawy niniejszej w której ustalenie renty planistycznej dotyczy zmiany planu miejscowego, a nie uchwalenia planu dla obszaru dotychczas nie objętego postanowieniami planu miejscowego. Bez znaczenia prawnego pozostaje w niej zatem faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu zmieniającego. Pogląd ten nie stoi natomiast w sprzeczności z obowiązkiem uwzględnienia w procesie wyceny nieruchomości w obu stanach, jej cech charakterystycznych, w tym stanu nieruchomości. Stan nieruchomości, o którym mowa w definicji zawartej w art. 4 pkt 17 u.g.n. nie jest tym samym, co faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, o którym mowa w przepisie art. 37 ust. 1 ustawy.
Kolegium nie podzieliło również argumentacji, że stan nieruchomości przed i po zmianie planu ustalany jest na tę samą datę 20 maja 2017 r., co oznacza że w grę wchodzi ten sam obszar ziemi z tymi samymi warunkami geotechnicznymi, zanieczyszczeniem oraz sposobem użytkowania, a ewentualne uwzględnienie takiej cechy jak zanieczyszczenie nieruchomości przed i po zmianie planu powodowałoby nieuchronnie wyeliminowanie wpływu trendu tej cechy. Zdaniem Kolegium przyjęcie powyższego założenia za prawidłowe, prowadziłoby również do wyeliminowania z procesu wyceny, wpływu jaki na wartość przedmiotowej nieruchomości mają inne cechy dobrane przez rzeczoznawcę majątkowego jak np. położenie nieruchomości oraz powierzchnia i kształt nieruchomości, które zarówno przed, jak po zmianie planu, także pozostają constans. Kolegium podniosło, że w przypadku części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę usługową oraz pod zabudowę produkcyjno-usługową, również cecha dostęp do uzbrojenia pozostaje constans. Przyjęcie powyższego założenia w niektórych przypadkach skutkowałoby wyeliminowaniem z procesu wyceny wszystkich cech rynkowych. Zdaniem Kolegium założenie prowadzące do tego typu wniosków należy wykluczyć, jako nieracjonalne.
Kolegium nie podzieliło również stanowiska, zgodnie z którym zanieczyszczenie nieruchomości w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie powinno być uwzględniane przy oszacowaniu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie, czy grunt był zdegradowany, czy też nie był zdegradowany (w dacie istotnej z punktu widzenia prowadzonego postępowania) stanowi element stanu nieruchomości, który powinien zostać uwzględniony w procesie wyceny. Natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie jakichkolwiek ustaleń w zakresie dowodzonej przez stronę degradacji gruntu. Wskazano, że na tę okoliczność zwraca uwagę również rzeczoznawca majątkowy, który w piśmie z 22 grudnia 2021 r. wyjaśnił, że pośród udostępnionych mu przez urząd, dla potrzeb sporządzenia operatu szacunkowego dokumentów nie było jakiegokolwiek opisu stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie postanowień planu miejscowego, a w szczególności potwierdzającego konieczność usunięcia i utylizacji warstwy gruntu zanieczyszczonej w związku z prowadzoną na nieruchomości działalnością hodowli kur. Nie wiadomo również czy ewentualna potrzeba remediacji gruntu dotyczyła całej nieruchomości, czy też wyłącznie przeznaczonej przed zmianą planu miejscowego, pod tereny usług związanych z produkcją i przetwórstwem rolnym działki nr 1001.
Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że zarówno sam fakt przeprowadzenia remediacji jak i jej koszty pozostają bez związku z prowadzonym obecnie postępowaniem. Stąd wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące ewentualnej potrzeby dokonania remediacji i jej potencjalnego wpływu na wartość przedmiotowej nieruchomości nie należą do przedmiotu niniejszego postępowania. Potencjalne znaczenie w sprawie ma istnienie, bądź brak degradacji gruntu - w dacie istotnej z puntu widzenia prowadzonego postępowania – a nie obciążenia wynikające z obowiązków nałożonych decyzją RDOŚ z 13 stycznia 2021 r. Rozważania w powyższym zakresie nie są okolicznościami istotnymi w sprawie.
Kolegium podniosło, że z operatu szacunkowego z 17 maja 2021 r. wynika, że rzeczoznawca majątkowy dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 12 maja 2021 r. Z opisu nieruchomości zawartego w operacie szacunkowym nie wynika, aby biegły podczas oględzin zaobserwował degradację terenu opisywaną przez zainteresowanego. W ocenie Kolegium przeprowadzenie kolejnej wizji lokalnej przez rzeczoznawcę majątkowego, nie wyjaśni istotnych w sprawie okoliczności. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzą również przesłanki uzasadniające przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 85 K.p.a. Okolicznością istotną w sprawie jest bowiem stan nieruchomości w dniu wejścia w życie planu zmieniającego, która to okoliczność nie może być wykazana w formie oględzin, pozwalających na ustalenie aktualnego stanu nieruchomości. Ponadto ustalenie wysokości renty planistycznej dotyczy zmiany planu miejscowego. Wysokość opłaty stanowi zatem pochodną wzrostu wartości tej nieruchomości ustalonej dla przeznaczenia terenu wynikającego z planu miejscowego po jego zmianie a wartością ustaloną dla przeznaczenia terenu wynikającego z planu miejscowego przed jego zmianą. Wobec powyższego bez znaczenia prawnego pozostaje faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu zmieniającego. Z tych względów żądanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości w celu ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w dacie wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za bezcelowe.
Odnosząc się argumentacji dotyczącej istnienia podstaw prawnych do zastosowania względem opłaty planistycznej przepisów działu III O.p. na zasadach określonych w art. 67 ustawy o finansach publicznych Kolegium podniosło, że orzeczenia przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji II OSK 3090/14 i II OSK 2885/17 dotyczyły rozliczeń związanych z ustaloną już w sposób ostateczny opłatą planistyczną. Stosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych oraz O.p. w takim zakresie nie budzi wątpliwości. Kolegium podzielając poglądy wyrażone w tych orzeczeniach stwierdziło, że zostały one powołane w oderwaniu od realiów przedmiotowej sprawy, której przedmiotem jest ustalenie wysokości opłaty planistycznej. Nadto, zdaniem Kolegium, powołanie jako jednej z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji Działu III O.p., jest zbyt ogólnikowe.
W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano uwzględnić w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości w części obejmującej działkę o nr geod. 1001, przeznaczenie wynikające z pełnego brzmienia zapisów planu obowiązującego, dla obszaru o przeznaczeniu RP oraz ustalenie, czy w dacie wejścia w życie planu zmieniającego przedmiotowy obszar był zanieczyszczony w sposób wskazany przez zainteresowanego, a jeżeli tak, to czy degradacja terenu miała wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości - w obu stanach przed i po uchwaleniu planu zmieniającego. Jednocześnie Kolegium podniosło, że w przypadku stwierdzenia, że w dacie istotnej z punktu widzenia prowadzonego postępowania, miała miejsce degradacja przedmiotowego terenu, okoliczność powyższa winna zostać uwzględniona w procesie oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, a nie oparta jedynie na przeświadczeniu organu, że okoliczność ta w jednakowy sposób wpływałaby na wartość przedmiotowej nieruchomości w obu stanach.
Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano rozpoznać wniosek strony o dopuszczenie dowodu z akt spraw dotyczących ustalenia opłaty planistycznej dla nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami skarżącego, a które nie posiadały cechy w postaci zanieczyszczenia gruntu, a nadto jeżeli w sprawie spełnione zostaną przesłanki określone przepisem art. 86 K.p.a., nakazano przychylić się do wniosku o dopuszczenie dowodu z przesłuchania K. P. w charakterze strony, a także odniesie się w sposób szczegółowy do zarzutów do operatu szacunkowego formułowanych przez zainteresowanego.
III. Organ pierwszej instancji realizując wytyczne Kolegium uzupełnił materiał dowodowy o:
- wydruk mapki z www.geoportal.pl, ortofotomapa archiwalna - stan na maj 2017 r.;
- decyzję RDOŚ w Białymstoku WPN.5153.2020.JŁ z 13 stycznia2021 r. dotyczącą remediacji;
- pismo z RDOŚ w Białymstoku z 15 czerwca 2022 r. o ostateczności ww. decyzji oraz o zakończeniu remediacji;
- nowy operat szacunkowy Rob 65/21 z 8 sierpnia 2022 r.
i decyzją z 29 listopada 2022 r. ustalił opłatę planistyczną w takiej samej wysokości (pkt 1 decyzji); określił termin uiszczenia opłaty – 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2 decyzji); stwierdził, że jeżeli opłata nie zostanie uiszczona w terminie będzie podlegać ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 3 decyzji).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 lutego 2023 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób szczegółowy przeanalizowało sporządzony operat i nie podzieliło stanowiska, że sposób określenia wartości wycenianej nieruchomości przed i po zmianie planu jest prawidłowy.
Zdaniem Kolegium materiał dowodowy nadal nie pozwala na ustalenie, czy w dniu 20 maja 2017 r., to jest w dacie wejścia w życie planu zmieniającego, przedmiotowy obszar był zanieczyszczony, w sposób na jaki wskazuje skarżący, a jeżeli tak, to czy okoliczność ta ma wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono, że w poprzednich decyzjach kasacyjnych Kolegium wypowiedziało się w kwestii kosztów poniesionych w związku z remediacją terenu, stwierdzając, że koszty te pozostają bez związku z prowadzonym obecnie postępowaniem. Również sam fakt przeprowadzenia remediacji gruntu pozostaje bez związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Stąd wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące dwukrotnego zaliczenie kosztu remediacji gruntu jako zmniejszającego wartość nieruchomości zarówno przed, jak i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie należą do przedmiotu niniejszego postępowania. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że potencjalne znaczenie w sprawie ma istnienie, bądź brak degradacji gruntu - w dacie istotnej z punktu widzenia prowadzonego postępowania - a nie obciążenia wynikające z obowiązków nałożonych decyzją z 13 stycznia 2021 r. Zarzucono, że pomimo zaleceń w decyzji kasacyjnej z 30 marca 2022 r. nie przesłuchano K. P. w charakterze strony. Nadto podtrzymano stanowisko, że powołanie jako jednej z podstaw prawnych decyzji Działu III O.p., jest zbyt ogólnikowe.
W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano ustalenie, czy w dacie wejścia w życie planu zmieniającego przedmiotowy obszar był zanieczyszczony w sposób wskazany przez zainteresowanego, a jeżeli tak, to czy degradacja terenu miała wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości - w obu stanach przed i po uchwaleniu planu zmieniającego. W przypadku stwierdzenia, że w dacie istotnej z punktu widzenia prowadzonego postępowania, miała miejsce degradacja przedmiotowego terenu, okoliczność powyższa winna zostać uwzględniona w procesie oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości.
IV. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji w dniu 27 kwietnia 2023 r. przesłuchał w charakterze strony postępowania – K. P. i w dniu 10 lipca 2023 r. wydał decyzję opisaną we wstępie uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 października 2023 r. utrzymało w mocy tę decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przesłuchanie w charakterze strony postępowania K. P. potwierdza ustalenia zawarte w decyzji RDOŚ w Białymstoku z 13 stycznia 2021 r., że skoro zanieczyszczenie powstało przed 2007 r., a strona dowiedziała się o nim dopiero w 2020 r. i dopiero wtedy zgłosiła ten fakt, to w dniu wejścia w życie zmiany planu, tj. 20 maja 2017 r. nieruchomość była zanieczyszczona.
W dalszej kolejności Kolegium dokonało oceny operatu szacunkowego i stwierdziło, że został on sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Operat szacunkowy zawiera również wyjaśnienia, co do wyboru metody szacowania nieruchomości. Poszczególne części operatu szacunkowego zawierają wyjaśnienia, co do dokonanych w operacie obliczeń i ich wyniku, czyli ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego. Podkreślono, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera elementy o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 rozporządzenia. Wobec tego nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości jego sporządzenia.
W ocenie Kolegium podnoszone zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż opłata planistyczna obciążająca właściciela wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną jaką strona ustala w umowie sprzedaży nieruchomości. Decydującą kwestią jest sprzedaż w drodze czynności prawnej nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania przedmiotowego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Przy oszacowaniu wartości działek zarówno przed jak i po zmianie planu biegły uwzględnił stan, w jakim nieruchomość była w momencie wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w dniu 20 maja 2017 r. Wbrew podnoszonym zarzutom biegły wyjaśnił, że oszacowana wartość nie uwzględnia wpływu na wartość rynkową nieruchomości opisanego w części II operatu faktu zanieczyszczenia jej kurzymi odchodami, co wiązało się z potrzebą przeprowadzenia remediacji gruntu. Zdaniem biegłego, nie istnieje możliwość oszacowania wielkości tego wpływu na podstawie danych rynkowych, ponieważ na rynku nie były przedmiotem sprzedaży inne, podobne do wycenianej nieruchomości zanieczyszczone w podobny sposób i wymagające remediacji gruntu. W tych okolicznościach sprawy biegły zasadnie uznał, że wartość rynkową nieruchomości należy oszacować zgodnie z art. 152 ust. 2 i 3 u.g.n., przy zastosowaniu podejścia mieszanego oraz metody kosztów likwidacji. W tej metodzie koszt nabycia gruntu, odpowiadający jego wartości rynkowej, pomniejsza się o koszty likwidacji części składowych gruntu, a w tym przypadku wycenianej nieruchomości utylizacji zanieczyszczonej warstwy gleby. Kolegium, pomimo zalecenia w decyzji kasacyjnej z 30 marca 2022 r. dotyczącego dopuszczenia dowodu z akt spraw w zakresie ustalenia opłaty planistycznej dla nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami strony, a które nie posiadały cechy w postaci zanieczyszczenia gruntu, na obecnym etapie odstąpiło od tego zalecenia, przyjmując że nie ulega wątpliwości, że grunty w momencie wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były zanieczyszczone, co potwierdził również skarżący w trakcie przesłuchania.
Kolegium podniosło, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a. O taką ocenę może wystąpić każdy, przy czym podkreślono, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości. Sam zaś skarżący z tej możliwości nie skorzystał, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego. W tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego, niepopartą żadnym rzetelnym dowodem. Okoliczność, że skarżący nadal dostrzega niepoprawność sporządzonego operatu w zakresie wysokości oszacowania nieruchomości, nie pozbawiało go uprawnienia do wnioskowania o zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych bądź do samodzielnego przedłożenia operatu określającego wartość nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, którego wnioski uzasadniałaby zlecenie przez organ oceny prawidłowości sporządzonego już operatu w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro strona, zaniechała skorzystania ze swych ustawowych uprawnień, poprzestając na polemice z ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji w oparciu o dostępne i wszechstronnie ocenione dowody, to należy uznać, że brak jest dostatecznego uzasadnienia, choćby w formie dokumentów potwierdzających tezy zawarte w odwołaniu, dla deprecjonowania okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł K. P. i zarzucił naruszenie:
1. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ administracji uprawniony jest do określenia w decyzji administracyjnej terminu zapłaty opłaty planistycznej oraz skutków niedotrzymania tego terminu w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, co powoduje, że w tym zakresie decyzja administracyjna jako wydana bez podstawy prawnej jest nieważna;
2. art. 156 ust. 3 u.g.n., poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego z 8 sierpnia 2022 r., w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia;
3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poprzez stwierdzenie mimo braku jakichkolwiek obiektywnych dowodów, że zanieczyszczenie na działkach nr [...] występowało w dacie wejścia w życie zmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym i owa cecha powinna wpływać na wartość nieruchomości przed dokonaniem zmiany planu, co jest ustaleniem wadliwym;
4. art. 7, art. 77 w zw. z art. 75 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania obywateli do wydawanych przez organ decyzji administracyjnych, co nastąpiło wskutek zaakceptowania przez organ drugiej instancji faktu nierozpoznania przez organ pierwszej instancji wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę jak wniosek o dopuszczenie dowodu z akt spraw dotyczących ustalenia opłaty planistycznej dotyczących nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami strony i w tym samym dniu zbytymi, a które nie posiadały cechy w postaci zanieczyszczenia gruntu a nadto nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie dowodu opinii innego biegłego rzeczoznawcy;
5. art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 12 ustawy, poprzez uznanie, że operat szacunkowy z 8 sierpnia 2022 r., jak również wyjaśnienia biegłego z 29 października 2022 r. oraz z 19 czerwca 2023 r. odpowiadają wymogom formalnym i stanowią miarodajny dowód w sprawie oraz oparcie nań rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy operat i wyjaśnienia całkowicie bezzasadnie uwzględniają konieczność dokonania remediacji dwukrotnie, co ma kluczowe znaczenie dla wyceny; opinia jest nieobiektywna i niespójna, a nadto dla ustalenia wartości nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzięto pod uwagę ceny transakcyjne dotyczące nieruchomości podobnych za okres późniejszy niż data wejścia w życie zmiany planu;
6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności polegającej na ponownym całkowicie bezkrytycznym daniu wiary opinii rzeczoznawcy odnośnie wzięcia pod rozwagę specyficznych cech wycenianej nieruchomości dwukrotnie, co w rzeczywistości nie powinno mieć miejsca, albowiem przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczność remediacji gruntu nie zachodziła i nie miała wpływu na wartość nieruchomości - wówczas rolnej;
7. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wadliwe ustalenie stanu faktycznego i nastąpiło poprzez nieuwzględnienie twierdzeń z wszystkich pism strony, a zwłaszcza z 29 czerwca 2023 r., w sytuacji gdy okoliczności zgłoszone przez stronę miały istotne znaczenie w sprawie i winny skłonić organ do poszerzenia materiału dowodowego w sprawie, a co najmniej do krytycznego podejścia do operatu szacunkowego;
8. art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 i art. 85 K.p.a., wobec zaakceptowania przez organ drugiej instancji braku przeprowadzenia dowodów z urzędu jak dowód z operatów szacunkowych sprzedanych w tym samym dniu nieruchomości sąsiednich, w tym brak zasięgnięcia informacji i poczynienia przez organ pierwszej instancji ustaleń odnośnie okoliczności wpływających na obniżenie wartości nieruchomości, a wynikających z faktu zanieczyszczenia gruntu, w sytuacji gdy przeprowadzenie wskazanych dowodów miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
9. art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 i art. 85 K.p.a., wobec braku przeprowadzenia przez organ dowodów z urzędu jak dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego biegłego w sytuacji gdy - wobec faktu, że już trzykrotnie decyzja Burmistrza Choroszczy wydana na mocy operatu Rob 65/21 była uchylana – przeprowadzenie wskazanego dowodu miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
10. art. 8 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z jednoczesnym niezasadnym – w okolicznościach niniejszej sprawy - nadaniem prymatu zasadzie z szybkości postępowania z art. 12 K.p.a., co nastąpiło wobec braku faktycznego uwzględnienia twierdzeń strony odnośnie czynników mających wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, a nadto wobec braku poczynienia przez organ samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie odnośnie specyficznych cech i stanu nieruchomości strony oraz oparciu się bezkrytycznie na ustaleniach autora operatu szacunkowego.
Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji (co do pkt 2 i 3) i stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji w pkt 2 i 3 oraz uchylenie w pozostałej części zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i decyzji organu pierwszej instancji a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku dotycząca ustalenia wysokości jednorazowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W pierwszej kolejności sąd odniesie się do zarzutu skargi najdalej idącego a dotyczącego naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ administracji uprawniony jest do określenia w decyzji administracyjnej terminu zapłaty opłaty planistycznej oraz skutków niedotrzymania tego terminu w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, co powoduje, że w tym zakresie decyzja administracyjna jako wydana bez podstawy prawnej jest nieważna w zakresie pkt 2 i 3.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że opłata planistyczna stanowi dochód własny gminy (tak wprost stanowi art. 36 ust. 4 ustawy) i nie jest podatkiem, ale od dnia 1 stycznia 2010 r. (art. 297 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz. U. poz. 1241 ze zm.) kwalifikuje się do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, jest bowiem dochodem budżetu jednostki samorządu terytorialnego – gminy (art. 60 ustawy o finansach publicznych zawiera jedynie przykładowy katalog dochodów budżetowych, w tym gmin jako jednostek samorządu terytorialnego). W doktrynie przyjmuje się, że do niepodatkowych należności budżetowych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych można zaliczyć m.in. rentę planistyczną, gdyż stanowi ona niewątpliwie dochód budżetu gminy i nie jest przy tym podatkiem ani opłatami. Ma zatem wszystkie cechy niepodatkowych należności budżetowych (L. Etel, Renta planistyczna i opłata adiacencka jako niepodatkowe należności budżetowe, "Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych" 2010/6, s. 9–14; także I. Pietrzak-Abucewicz, glosa do wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 606/11, "Finanse Komunalne" 2013/4, s. 68–75). Istotne jest również to, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje w sposób kompleksowy całej problematyki związanej z opłatą planistyczną. Ustawa ta reguluje kwestię zwrotu opłaty planistycznej w sytuacji stwierdzenia nieważności planu miejscowego i wskazuje, że powstałe spory w tym zakresie rozstrzygają sądy powszechne (art. 36 ust. 5 i art. 37 ust. 10 ustawy). Również terminy zgłaszania wzajemnych roszczeń dotyczą tylko kwestii żądania odszkodowania od gminy i pobierania opłaty planistycznej (art. 37 ust. 3 i 4 ustawy). Konsekwencją zaliczenia opłaty planistycznej do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, jest podleganie tego rodzaju opłat pod dyspozycję art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. W obowiązującym systemie prawnym istnieją zatem prawne podstawy do stosowania względem opłaty planistycznej odpowiednio przepisów działu III O.p., co powinno nastąpić na zasadach określonych w art. 67 ustawy o finansach publicznych (vide: postanowienie NSA z 22 listopada 2017 r., II OSK 2885/17; wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3090/14, pub. CBOSA). Brak uregulowania terminu płatności opłaty planistycznej zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w K.p.a. pozwala na odpowiednie zastosowanie regulacji art. 47 § 1 O.p. Tym samym organy administracji określając 14-dniowy termin do uiszczenia opłaty planistycznej działały na podstawie przepisu prawa (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 26 sierpnia 2015 r., II SA/Gd 205/15, pub. CBOSA). Wbrew zarzutom skargi organ uprawniony były do określenia terminu zapłaty opłaty planistycznej oraz skutków niedotrzymania tego terminu w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 156 ust. 3 u.g.n., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego z 8 sierpnia 2022 r., w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. ustala zasadę, która doznaje jednak odstępstwa w myśl art. 156 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. Do takich szczególnych przepisów należą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie wysokości opłaty planistycznej dokonywane jest przy uwzględnieniu wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży. Wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. Dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 ustawy jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (vide wyroki NSA z: 13 listopada 2012 r., II OSK 1225/11; 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15; z 17 marca 2022 r., II OSK 390/22, pub. CBOSA).
Przechodząc do rozważań zasadniczych wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W myśl art. 37 ust. 1 ustawy, wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłatę ustala się w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy).
Z powyższego wynika, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek:
1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego;
2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu;
3) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;
4) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą.
Dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia (zmiany) tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem, która stała się przedmiotem obrotu a zatem, że istnieje związek między wzbogaceniem dotychczasowego właściciela a działaniem organu uchwałodawczego gminy (vide: wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 919/06 i z 25 września 2007 r., II OSK 1244/06, pub. CBOSA). Stwierdzenie, że chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu 25 kwietnia 2017 r. została podjęta uchwała nr XXV/252/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz (część wsi Żółtki i miasta Choroszcz). Zmiana planu weszła w życie 20 maja 2017 r. a nieruchomość została sprzedana 3 marca 2021 r. za kwotę 3.070.949 zł netto (brutto 3.777.267, 27 zł). Zbycie nieruchomości przez właściciela nastąpiło zatem przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie zmiany planu. Dodać także należy, że w § 36 ustalono 10% stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.
Tym samym stwierdzić należy, że spełnione zostały w sprawie przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wymienione w pkt 1, 2 i 3, a do oceny pozostała kwestia wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego.
W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 37 ust. 12 ustawy odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy art. 149-159 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie przy tym do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.
Operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej. Dokument ten powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555; dalej powoływane jako rozporządzenie) oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących (vide: wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2719/17, pub. CBOSA).
Operat szacunkowy jest dowód w sprawie, co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 K.p.a., aczkolwiek dominujący jest pogląd, że ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie, a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie w kwestii wadliwości operatu nie związanej ze sferą wiadomości specjalnych, jakie posiada rzeczoznawca majątkowy - autor operatu. Jak wskazano w wyroku NSA z 11 grudnia 2020 r., I OSK 3140/18, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Podobnie wypowiedziała się NSA w wyroku z 16 grudnia 2021 r., I OSK 206/19 wskazując, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową biegłego (vide: także wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 2269/16; z 28 kwietnia 2022 r., I OSK 557/19; z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3367/18, pub. CBOSA).
Wyżej zaprezentowane poglądy prawne podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Operat szacunkowy sporządzany w postępowaniu o ustalenie tzw. opłaty planistycznej jest podstawowym dowodem w sprawie podlegającym ocenie organu (także sądu), jednak ocena ta nie może wkraczać w obszar wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego a dotyczyć musi kontroli czy w operacie nie popełniono błędów, które nie są ściśle związane z wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy, a które operat ten dyskwalifikują jako dowód w sprawie. Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag, przyjętych współczynników korygujących - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Niemniej, choć wybór podejścia oraz metody i techniki wyceny oraz dobór nieruchomości podobnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, to jednak informacje i dane operatu w tym zakresie muszą być weryfikowalne i nie cechować się dowolnością.
Słusznie przy tym zauważył organ odwoławczy, że konieczne jest przy tym odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu (wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., I OSK 2659/19, pub, CBOSA). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych. Operat szacunkowy może być więc weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także sama strona postępowania. Natomiast samodzielne zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, w sytuacji gdy przy sporządzaniu operatu szacunkowego doszło do naruszenia przepisów prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową.
Z powyższego wynika więc, że ocena operatu szacunkowego nie jest możliwa jedynie w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, skoro ocena merytorycznej treści operatu, objętej wiedzą specjalistyczną, a więc ocena prawidłowości operatu, może odbywa się jedynie w trybie art. 157 u.g.n. W zakresie kompetencji organu pozostaje natomiast ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zawiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku.
W sprawie niniejszej kwestionuje się przydatności, jako dowodu w sprawie, operatu szacunkowego w oparciu o który organy rozstrzygały o ustaleniu opłaty planistycznej. Główny spór w tym zakresie dotyczy tego czy w dacie wejścia w życie planu zmieniającego przedmiotowa nieruchomość była zanieczyszczona na skutek wykorzystywania gruntu pod fermę kurzą. Jeżeli tak to, czy okoliczność ta powinna być uwzględniona w procesie szacowania wartości nieruchomości i czy zanieczyszczenie terenu miało wpływ na wartość rynkową nieruchomości.
Odnosząc się do tego zagadnienia w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że na skutek zmiany planu doszło do zmiany przeznaczenia spornej nieruchomości. W planie z 2001 r. działki nr [...] stanowiły zasadniczo tereny rolne. Na skutek zmiany planu w 2017 r. w 98% zostały przeznaczone pod zabudowę produkcyjną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Okolicznością ustaloną w sprawie jest również i to, że na przedmiotowym terenie od lat 70. XX w. działała ferma drobiu składająca się z 6 kurników i obiektów towarzyszących. Ferma ta nie funkcjonuje od czasu pożaru, który miał miejsce około 2005 r. W wyniku pożaru zniszczeniu uległy wszystkie budynki. Z zabudowań fermy pozostały fundamenty, podłogi i fragmenty murów. Obecnie na przedmiotowym terenie znajduje się pole do gry w paintball oraz wiata służąca do grillowania. Na terenie tym planowana jest budowa zespołu przemysłowo-magazynowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, komunikacyjną, zapleczem socjalno-biurowym oraz infrastrukturą techniczną. Jak wynika z uzasadnienia decyzji RDOŚ po roku 2005 na analizowanym terenie nie istniało żadne aktywne źródło zanieczyszczeń substancjami mogącymi powodować ryzyko, a aktualnie zidentyfikowane zanieczyszczenie należy wiązać bezpośrednio z historyczną działalnością fermy drobiu prowadzoną od lat 70-tych lub pożarem budynków w 2005 r. co klasyfikuje je jako historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi (k. 141 akt). Decyzja dotycząca remediacji stała się ostateczna 2 lutego 2021 r. a remediacja została zakończona (vide: pismo RDOŚ z 15 czerwca 2022 r. k. 149 akt). Koszt remediacji według oświadczenia skarżącego wyniósł 380.000 zł (vide: pismo z 7 grudnia 2021 r.). Za okoliczność ustaloną w sprawie należy uznać również i to, że w dniu wejścia w życie zmiany planu 20 maja 2017 r. nieruchomość była zanieczyszczona. Sąd zgadza się z wnioskowaniem organów, że skoro zanieczyszczenie powstało przed 2007 r., a strona dowiedziała się o nim dopiero w 2020 r. i dopiero wtedy zgłosiła ten fakt, to w dniu wejścia w życie zmiany planu nieruchomość była zanieczyszczona.
Odnośnie zasadniczego sporu dotyczącego sposobu szacowania gruntu zanieczyszczonego, w sprawie przedstawione różne koncepcje oparte na dwóch operatach szacunkowych (z 17 maja 2021 r. i z 8 sierpnia 2022 r.) oraz kilku wyjaśnieniach rzeczoznawcy z: 5 lipca 2021 r. (k. 36 akt); 22 grudnia 2021 r. (k. 91 akt); 29 października 2022 r. (k. 178) i 16 czerwca 2023 r. (k. 213).
W dwóch pierwszych decyzjach (decyzja z 28 lipca 2021 r. i 17 lutego 2022 r.) organ pierwszej instancji, w ślad za wyjaśnieniami biegłego (z 5 lipca 2021 r. i 22 grudnia 2021 r.), stanął pierwotnie na stanowisku, że ewentualne zanieczyszczenie terenu przed i po zmianie planu, prace porządkowe, oczyszczające, ziemne, geodezyjne oraz jakiekolwiek nakłady poniesione na nieruchomości - nie mogą mieć wpływu na ustalenie renty planistycznej. Korekta wyceny o koszty remediacji jest zatem niedopuszczalna. Koszty te bowiem nie są związane z cechami fizycznymi nieruchomości oraz jej przeznaczeniem, ale wynikają z charakteru prowadzonej działalności. Koszty te nie są generowane przez nieruchomość ale przez prowadzoną na niej działalność.
Trzecia decyzja organu pierwszej instancji z 29 listopada 2022 r. została poprzedzona sporządzeniem nowego operatu i wyjaśnieniami biegłego z 29 października 2022 r. Drugi operat został sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego i oprócz rozliczenia kwoty wynikającej z kosztów przeprowadzonej remediacji, nie różni się w swej treści od pierwszego operatu. Skutkowało to ustaleniem opłaty planistycznej w tej samej wysokości. W pierwszym operacie wartość nieruchomości przed zmianą planu oszacowano na kwotę 1.765,683 zł a po zmianie planu na kwotę 2.503.829 zł. Różnica pomiędzy tymi kwotami wynosi 738.146 zł, a 10 % z tej kwoty to 73.814,60 zł. W drugim operacie wartość nieruchomości przed zmianą planu oszacowano na kwotę 1.385,683 zł (1.765,683 – 380.000) a po zmianie planu na kwotę 2.123,829 (2.503.829 – 380.000). Różnica pomiędzy tymi kwotami także wynosi 738.146 zł, a 10 % z tej kwoty to także 73.814,60 zł. Tym razem organ pierwszej instancji zaakceptował dwukrotne zaliczenie kosztów remediacji, w wysokości podanej przez skarżącego, jako zmniejszających wartość nieruchomości zarówno przed jak i po zmianie planu. Organ stwierdził, że dwukrotne zaliczenie tych kosztów wynikło z zalecenia zawartego w decyzji SKO, które nakazało uwzględnić fakt zanieczyszczenia gleby i wpływ tego faktu na wartość nieruchomości. Powołując się na wyjaśnienia biegłego organ podniósł, że zanieczyszczenie miało charakter specyficzny dla tej konkretnej nieruchomości, ponieważ wynikało ze szczególnych uwarunkowań jej dotychczasowego użytkowania, a cel i zakres remediacji został określony dopiero w decyzji RDOŚ z 13 stycznia 2021 r., ustalającej plan remediacji. Przyjęto, że celem remediacji było przywrócenie glebie jej wcześniejszych wartości użytkowych i usunięcie z niej zanieczyszczeń, wskutek czego byłaby ona przystosowana do innego profilu użytkowania rolniczego lub pod zabudowę przemysłowo-magazynową. Jako, że gleba jest podstawowym czynnikiem produkcji rolniczej, uznano że remediacja była potrzebna przede wszystkim dla odtworzenia walorów użytkowych gruntu dla produkcji rolnej. Powyższe przeczy twierdzeniom skarżącego, że przed zmianą planu miejscowego nie było potrzeby dokonywania remediacji gruntu, a potrzeba taka pojawiła się dopiero wskutek zmiany planu. Stwierdzono także, że w rzeczywistości stan nieruchomości wynikający z zanieczyszczenia gleby był identyczny zarówno tuż przed wejściem w życie zmiany planu miejscowego, jak i zaraz po wejściu w życie tej zmiany. Grunt ten wymagał tak samo oczyszczenia w celu dalszego wykorzystywania go do produkcji rolniczej, jak i zmiany przeznaczenia na zabudowę produkcyjno-usługową. Dlatego też, wobec braku jakichkolwiek innych przesłanek i danych rynkowych do oszacowania wpływu zanieczyszczenia gleby na wartość nieruchomości według stanu przed i po zmianie planu miejscowego, obie te wartości pomniejszono o jednakową kwotę, równą poniesionemu przez właściciela nieruchomości, rzeczywistemu kosztowi prac remediacyjnych. Wskaznao także, że przy oszacowaniu wartości nieruchomości zarówno przed, jak i po zmianie planu miejscowego, wykorzystano wszystkie dostępne dane o transakcjach rynkowych nieruchomości podobnych, do których doszło w okresie poprzedzającym datę sprzedaży nieruchomości wycenianej w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Oszacowany wzrost wartości nieruchomości jest również podobny do wzrostu wykazanego dla innych sąsiadujących z wycenianą nieruchomości, które były w tym samym okresie przedmiotem sprzedaży.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając te decyzje stanęło z kolei na stanowisku, że fakt degradacji terenu (zanieczyszczenie terenu wymagające remediacji) powinien być uwzględniony w wycenie nieruchomości, gdyż jest elementem stanu nieruchomości (stan techniczno – użytkowy nieruchomości). W związku z tym w sprawie należy ustalić czy w dacie wejścia w życie zmiany planu przedmiotowy obszar był zanieczyszczony w sposób wskazany przez skarżącego, a jeżeli tak to czy okoliczność ta miała wpływ na wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu zmiany planu. Kolegium nie przesądziło przy tym czy zanieczyszczenie terenu miało wpływ na wartość nieruchomości. Jednocześnie stwierdzono, że skoro podstawą do ustalenia wysokości renty planistycznej jest określony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości spowodowany wyłącznie uchwaleniem (zmianą) planu to ustalenie skali wzrostu wartości nieruchomości powinno uwzględniać jej stan istniejący w chwili wejścia w życie planu. Wzrost wartości powinien zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. Niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek okoliczności, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu. W tym kontekście uznano, że bez znaczenia w sprawie pozostaje to czy skarżący w związku z decyzją RDOŚ z 13 stycznia 2021 r. poniósł koszty remediacji terenu, gdyż koszty te nie pozostają w bezpośrednim związku ze zmianą wartości nieruchomości, spowodowaną wyłącznie wejściem w życie zmiany planu.
Czwartą, kwestionowaną w sprawie niniejszej decyzją, organ pierwszej instancji, po uprzednim przesłuchaniu w charakterze strony skarżącego i złożeniu kolejnych wyjaśnień przez biegłego, podtrzymał swoje stanowisko o zasadności dwukrotnego rozliczenia kosztów remediacji przy oszacowaniu nieruchomości (decyzja z 10 lipca 2023 r., wyjaśnienia biegłego z 19 czerwca 2023 r.). SKO utrzymując tym razem w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oceniło, że biegły zasadnie uznał, że wartość rynkową nieruchomości należy oszacować zgodnie z art. 152 ust. 2 i 3 u.g.n., przy zastosowaniu podejścia mieszanego oraz metody kosztów likwidacji, zdefiniowanej w § 17 rozporządzenia.
W ocenie sądu sporządzony operat i złożone do niego wyjaśnienia przez biegłego, nie mógł być zaakceptowany przez organy jako podstawa naliczenia opłaty planistycznej, gdyż nie jest spójny.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w trzech decyzjach kasacyjnych. W związku z ustaleniem, że na datę wejścia w życie planu miejscowego 20 maja 2017 r. przedmiotowe działki były zanieczyszczone okoliczność ta powinna być uwzględniona jako element stanu nieruchomości. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 17 u.g.n. stan nieruchomości to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Zasadnie SKO przyjęło, że stan degradacji terenu to stan techniczno – użytkowy. Tym samym za niezasadne uznać należy stanowisko, że zanieczyszczenie gruntu nie jest związane z cechami fizycznymi nieruchomości oraz jej przeznaczeniem, ale wynika z charakteru prowadzonej na niej działalności i wiążę się z jej zakończeniem i planowaną zmianą sposobu użytkowania nieruchomości. W konsekwencji zanieczyszczenie gruntu powinno być uwzględnione w procesie wyceny nieruchomości tak jak inne cechy takie jak: położenie nieruchomości, powierzchnia i kształt nieruchomości czy też dostęp do uzbrojenia.
Sąd podziela także stanowisko, że wycena powinna uwzględniać stan nieruchomości istniejący w chwili wejścia w życie zmiany planu co oznacza, że nie powinny być uwzględnione żadne okoliczności, które miały miejsce po tej dacie. Zasadnie zatem w decyzjach kasacyjnych przyjęto, że bez znaczenia w sprawie pozostaje decyzja RDOŚ z 13 stycznia 2021 r. jak i wysokość kosztów remediacji terenu.
Przy takich założeniach rolą rzeczoznawcy majątkowego było oszacowanie czy zanieczyszczenie terenu miało wpływ na wartość nieruchomości zarówno przed jak po zmianie planu. Do tego sprowadzały się wytyczne zawarte w decyzjach kasacyjnych. Kolegium konsekwentnie bowiem stwierdzało, że zanieczyszczenie terenu powinno być uwzględnione w procesie szacowania wartości nieruchomości ale jednocześnie zaznaczało, że nie przesądza czy zanieczyszczenie miało wpływ na wartość nieruchomości.
Tymczasem biegły z jednej strony stwierdza, że stan wycenianej nieruchomości, w kontekście zanieczyszczenia gleby odchodami z istniejącej na niej wcześniej fermy drobiu, nie zmienił się w momencie wejścia w życie postanowień zmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też stan ten nie miał żadnego wpływu na oszacowany w operacie wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia tego planu. Z drugiej strony, twierdząc że wykonuje zalecenia SKO, uwzględnia przy oszacowaniu wartości nieruchomości fakt występowania na niej zanieczyszczeń w momencie wejścia w życie zmienionego planu miejscowego. Czyni to jednak w taki sposób, który w ocenie sądu, nie ma nic wspólnego z szacowaniem wartości nieruchomości. Biegły zastosował proste wyliczenie matematyczne pomniejszając ustaloną wartość nieruchomość przed zmianą planu i po zmianie planu o tę samą kwotę 380.000 zł (koszty remediacji poniesione przez skarżącego w 2021 r.). Takie postępowanie biegłego czyni zasadnymi zarzuty skargi dotyczące intencjonalnego działania i dalekiego od fachowości.
W dalszej kolejności wskazać należy, że biegły zastosował podejście mieszane tj. podejście porównawcze metodę porównywania parami uzupełnione metodą kosztów likwidacji. Zastosowanie podejścia mieszanego uzasadniono tym, że nie istniej możliwość oszacowania wielkości wpływu zanieczyszczenia na podstawie danych rynkowych, ponieważ na rynku nie były przedmiotem sprzedaży inne, podobne do wycenianej nieruchomości zanieczyszczone w podobny sposób i wymagające remediacji grunty. Dlatego zastosowano metodę kosztów likwidacji. Również i w przypadku tej metody biegły stwierdził, że brak jest danych rynkowych do szacowania zanieczyszczenia gleby na wartość nieruchomości według stanu przed i po zmianie planu miejscowego, stąd obie wartości pomniejszono o jednakową kwotę, równą kosztowi prac remdiacyjnych.
Z powyższego, zdaniem sądu, wynika, że szacowanie zanieczyszczonej nieruchomości przez biegłego, byłoby możliwe jedynie w sytuacji gdyby istniały dane rynkowe dotyczące sprzedaży nieruchomości zanieczyszczonych tak jak przedmiotowy grunt. Odnosząc się do tego wskazać należy, że nieruchomości podobne to nie są to nieruchomości identyczne (w tym celu mają zastosowanie współczynniki korygujące). Takie stanowisko biegłego prowadzi do pytania w jaki sposób zostałaby oszacowana przedmiotowa nieruchomość, gdyby biegły nie dysponował kwotą kosztów remediacji. Czy oznaczałoby to, że oszacowanie nieruchomości z zanieczyszczonym gruntem nie jest możliwe.
Wątpliwości sądu budzi również brak wykorzystania do porównania nieruchomości sąsiadujących z wycenianą nieruchomością, które były w tym samym okresie przedmiotem sprzedaży (z pisma notariusza wynika, że 3 marca 2021 r. sporządzono 8 aktów notarialnych dotyczących nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego). W tym zakresie biegły z jednej strony stwierdza, że oszacowany wzrost wartości nieruchomości jest podobny do wzrostu wykazanego dla nieruchomości sąsiadujących. Z drugiej strony brak jest konkretnych danych w tym zakresie. Pierwotnie Kolegium w swojej drugiej decyzji kasacyjnej z 30 marca 2022 r. nakazało rozpoznać wniosek skarżącego dotyczący dopuszczenia dowodu z akt spraw ustalających opłaty planistyczne dla nieruchomości sąsiadujących z jego nieruchomością, a które nie posiadały cechy w postaci zanieczyszczenia. W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że odstępuje od tego zalecenia, gdyż nie ulega wątpliwości, że grunty w momencie wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były zanieczyszczone. Zdaniem sądu akta te nie miały służyć ustaleniu zanieczyszczenia gruntu ale wpływu tego zanieczyszczenia na wartość przedmiotowej nieruchomości. W sprawie brak stanowiska dlaczego zrezygnowano z analizy tych akt i z zastosowania tylko metody porównywania parami z zastosowaniem współczynników korygujących.
Zastrzeżenia sądu budzi także zastosowanie metody kosztów likwidacji. Również i w tym wypadku stanowisko biegłego nie jest spójne. Biegły stwierdza, że gleba jest podstawowym czynnikiem produkcji rolniczej, co oznacza, że remediacja była potrzebna przede wszystkim dla odtworzenia walorów użytkowych gruntu dla produkcji rolnej (przeznaczenie nieruchomości przez zmianą planu) a następnie stwierdza, że koszt remediacji nie jest w żaden sposób uzależniony od przeznaczenia nieruchomości, a więc potrzeba jej przeprowadzenia w identyczny sposób wpływała na wartość nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego. Skutkowało to tym, że biegły rozliczył kwotę wynikającą z kosztów remediacji w jednakowej wysokości zarówno dla rolniczego przeznaczenia działki jak i usługowo-przemysłowego. Biegły rozliczył przy tym kwotę kosztów remediacji przeprowadzonej w 2021 r. a więc 4 lata po wejściu w życie zmiany planu. Nadto kwota ta nie została w żaden sposób zweryfikowana przez organy. Oparto się jedynie na oświadczeniu skarżącego. Sąd zauważa przy tym, że z uwagi na zastosowane działanie matematyczne (rozliczenie takiej samej kwoty zarówno przed jak i po zmianie planu) są to okoliczności drugorzędne. Przyjęcie bowiem jakiejkolwiek kwoty prowadziłoby to takiego samego skutku, a mianowicie do utrzymania pierwotnego stanowiska organu pierwszej instancji i biegłego, że zanieczyszczenie gruntu nie ma wpływu na wartość nieruchomości.
Z powyższego wynika, że operat szacunkowy został sporządzony nierzetelnie, niespójnie, a charakter dostrzeżonych uchybień, które przekładają się na wynik wyceny, powodują, że nie mógł on stanowić podstawy do ustalenia wysokości opłaty planistycznej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą jednoznacznie czy zanieczyszczenie nieruchomości w dniu wejścia w życie zmiany planu miało znaczenie dla jej wyceny. Jeżeli tak to w dalszej kolejności wyjaśnić należy dlaczego w sprawie nie zastosowano wyłącznie metody porównywania parami z wykorzystaniem danych dotyczących nieruchomości sąsiednich sprzedanych tego samego dnia co przedmiotowa nieruchomość, przy zastosowaniu współczynników korygujących. W przypadku stwierdzenia zasadności zastosowania metody mieszanej z kosztami likwidacji wyjaśnić należy, dlaczego w sytuacji gdy czystość gleby jest istotniejsza przy rolniczym przeznaczeniu gruntu koszty likwidacji zanieczyszczenia zostały ustalone w takiej samej kwocie przed zmianą planu (rolnicze przeznaczenie działek) i po zmianie planu (przeznaczenie produkcyjno-usługowe działek). Nie czyniąc tego w sposób wystarczający organy dopuściły się naruszenia w sposób istotny art. 7, 77 i 80 K.p.a., co spowodowało uchylenie decyzji obydwu instancji. Bez uprzedniego wyjaśnienia tych wątpliwości, przedwczesnym było odsyłanie skarżącego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.
Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – na koszty składa się wpis sądowy w kwocie 1.500 zł wyliczony na podstawie § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi 2 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 1.500 zł, jeżeli wysokość należności pieniężnej wynosi ponad 50.000 zł do 100.000 zł. W sprawie niniejszej wysokość należności pieniężnej objętej zaskarżoną decyzją wynosi 73.814,60 zł.