II SA/Bk 914/23

II SA/Bk 914/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Marcin Kojło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. U. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2023 r. nr WOP.7721.127.2023.MW w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z przepisami wybudowanego obiektu budowlanego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
W piśmie z 22 czerwca 2022 r. J. B. i S. B. (właściciele działki nr [...]) zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach (dalej powoływany jako PINB, organ I instancji)
o "przeprowadzenie kontroli w obiekcie zlokalizowanym we wsi M. [...], gmina K., działka nr [...]".
W związku z tym wystąpieniem w dniu 22 lipca 2022 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę obiektów znajdujących się na tej działce. Następnie w piśmie z 27 lipca 2022 r. poinformował J. B. i S. B. o wynikach kontroli w terenie, wskazując że stwierdzone obiekty: zadaszony grill i miejsce na ognisko należy zaliczyć do obiektów małej architektury, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonywania wcześniejszego zgłoszenia. Jednocześnie wskazano, że kwestie związane z uciążliwością, w tym immisjami są zagadnieniem cywilnym, należącym do właściwości sądów powszechnych.
W dniu 29 sierpnia 2022 r. do organu wpłynął wniosek S. B. o wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego oraz wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
W piśmie z 19 września 2022 r. PINB zawiadomił strony postępowania
o wszczęciu postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami wybudowanego obiektu budowlanego na działce oznaczonej nr [...], położonej
w miejscowości M., gm. K., stanowiącej własność B. U.
W dalszej kolejności w dniu 28 października 2022 r. dokonano oględzin
i pomiarów gabarytów oraz odległości od granic z działką sąsiednią wybudowanego obiektu budowlanego na działce nr geod. [...] w m. M. W wyniku tych oględzin ustalono, że na działce w zabudowie letniskowej leżącej na obszarze Wigierskiego Parku Narodowego usytuowany jest budynek letniskowy oraz w rogu działki kamienny grill z kominem murowanym z kamienia i cegły klinkierowej
o wysokości około 4 m. Grill posiada zadaszenie w postaci drewnianej wiaty
o wymiarach 4,23 x 5,27 m (mierzone po zewnętrznej stronie słupów). Wysokość wiaty przy okapie wynosi 2,30 m, natomiast w najwyższym punkcie (w narożniku działki) wynosi 3,30 m. Przy grillu wykonane są dwie ściany o niepełnej wysokości
o grubości około 35 cm z kamienia polnego i wysokości od 1,45 – 2,20 m. Dach wiaty jest drewniany z desek, dwuspadowy, niesymetryczny ze spadkiem na działkę [...]. Pod dachem znajdują się ławki oraz stół na utwardzeniu wykonanym z kostki betonowej. Obok grillo-wiaty w odległości 2,5 m znajduje się utwardzone miejsce na ognisko z kostki betonowej i murkiem kamiennym. Odległość od granicy z działką nr [...] wynosi około 1,2 m. Średnica zewnętrzna miejsca na ognisko (z murkiem gr. 35 cm) wynosi 4,2 m. W trakcie oględzin miejsce na palenisko przykryte było płytą kamienną.
W dniu 16 listopada 2022 r. do organu I instancji wpłynęło stanowisko S. B., z wnioskiem o wszczęcie postępowania legalizacyjnego
w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, bowiem w ocenie strony sporne obiekty powstały w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto w ocenie strony istnieje potrzeba wystąpienia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska
i Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego o zajęcie stanowiska w zakresie usytuowania masywnej wiaty z paleniskiem i kominem, częściowo na terenie Wigierskiego Parku Narodowego (działka o nr geod. [...]), obszar NATURA 2000, oraz wzięcia pod uwagę obowiązującego na tym obszarze zakazu sytuowania nowej zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora Wigry, podczas gdy obiekt ten znajduje się w odległości ok. 60 m od jeziora. Wskazano także na konieczność ustalenia daty powstania obiektu - gdyż w ocenie strony dokonał tego poprzedni właściciel obiektu przed rokiem 2014.
Następnie w piśmie z 22 listopada 2022 r. PINB wystąpił do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Sejnach o zajęcie stanowiska w zakresie bezpieczeństwa pożarowego obiektów na działce nr geod. [...]. Nadto w piśmie
z 23 listopada 2022 r. wystąpił także o stanowisko do Wigierskiego Parku Narodowego w zakresie ewentualnego przekroczenia granicy działki nr [...].
W dniu 1 grudnia 2022 r. wpłynęła informacja ze strony Wigierskiego Parku Narodowego, że po przeprowadzeniu wizji terenowej ustalono na podstawie położenia słupka geodezyjnego, że prawdopodobnie doszło do naruszenia granic nieruchomości nr geod. [...] będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Wigierskiego Parku Narodowego. Znajdująca się na terenie posesji nr geod. [...] wiata o konstrukcji kamienno-drewnianej w grillem, przekracza granicę działki nr geod. [...]. W związku z powyższym Park zamierza przy udziale uprawnionego geodety okazać właścicielom znajdujących się w pobliżu nieruchomości, granice działki [...] obręb M. W przypadku granicy z działką [...] - zgodnie ze stanowiskiem Parku - ogrodzenie oraz wszelkie części konstrukcyjne budowli (grilla) znajdujące się na terenie nieruchomości parku, po stwierdzeniu naruszenia granic, winny być usunięte, gdyż powstały bez wiedzy
i zgody parku oraz wymaganych decyzji.
Z kolei Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Sejnach
w piśmie z 18 stycznia 2023 r. poinformował, że na terenie działki oznaczonej nr geod. [...] przeprowadzone zostały czynności kontrolno-rozpoznawcze. W trakcie kontroli ustalono, że konstrukcja altany z grillem spełnia wymagania z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Na podstawie powyższego decyzją z 27 lutego 2023 r. nr NB.5040.9.2022, PINB odmówił nałożenia na B. U. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego
z prawem obiektu budowlanego - zaliczonego do obiektów małej architektury - zadaszonego grilla kamiennego wraz z murowanym miejscem na ognisko usytuowanym na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości M., gm. K.
W następstwie odwołania wniesionego przez S. B. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej powoływany jako PWINB, organ odwoławczy) decyzją z 29 marca 2023 r. nr WOP.7721.55.2023.MW uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Sprzeciw od ww. decyzji do sądu administracyjnego wniosła B. U. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 313/23 WSA
w Białymstoku oddalił sprzeciw.
W uzasadnieniu wyroku sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że postępowanie przed organem I instancji wymaga uzupełnienia w szczególności
w zakresie kwalifikacji spornego obiektu budowlanego pod definicje prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę na nieścisłości w rozważaniach organu I instancji, który obiekt składający się z: kamiennego grilla wraz z zadaszeniem wykonanym
z desek (bez pokrycia dachowego) oraz utwardzonego miejsca na ognisko z kostki betonowej i murkiem kamiennym wraz z paleniskiem, kominem i posadzką z kostki betonowej uznał za całość funkcjonalno-użytkową służącą rekreacji, jednak nie dokonał kwalifikacji całości inwestycji. Decydujące znaczenie dla kwalifikacji tej inwestycji przypisał kamiennemu grillowi. Sąd zauważył równocześnie, że organ
I instancji dokonał także alternatywnej kwalifikacji obiektu budowlanego jako altana, nie wskazując jaki jest to rodzaj obiektu.
Aprobując stanowisko PWINB sąd stwierdził, że kwalifikacja całego obiektu budowlanego jako obiektu małej architektury z tego względu, że kamienny grill zajmuje powierzchnię 3,5 m2 nie może być zaakceptowana. Podzielił również przekonanie organu odwoławczego, że o ile jako obiekt małej architektury (element architektury ogrodowej) może być zakwalifikowany grill kamienny o tyle takiej kwalifikacji nie można zastosować w przypadku jego zadaszenia. W ocenie sądu
w sprawie niniejszej sporny obiekt budowlany to nie kamienny grill z zadaszeniem tylko kamienna wiata z grillem wraz z murkiem kamiennym. Sąd zaaprobował także odrzucenie przez PWINB alternatywnej kwalifikacji obiektu budowlanego jako altany. Przyjął, że zarówno konstrukcyjnie jak i gabarytowo wiata nie odpowiada definicji lekkiego i ażurowego obiektu, stąd jej kwalifikacja jako altany nie może być zaakceptowana.
Sąd zwrócił też uwagę, że nie zakwalifikowano prawidłowo obiektu budowlanego z punktu widzenia definicji prawa budowlanego, nie ustalono także jednoznacznie daty realizacji inwestycji oraz charakteru działki (rolna, rekreacyjna czy budowlana). Organ I instancji działkę nazywa rekreacyjną a usytuowany na niej budynek jako letniskowy, ale jak wskazuje organ odwoławczy z ortofotomapy wynika, że budynek opisany jest jako mj1 czyli mieszkalny jednorodzinny. W swoich rozważaniach sąd podniósł też, że PWINB nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej, podkreślając brak prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w dniu 21 sierpnia 2023 r. dokonał kolejnych oględzin w terenie, stwierdzając, iż rozmiary obiektu na działce nie uległy zmianie, zdjęto natomiast pokrycie dachowe, pozostawiając słupy, belki
i krokwie. Następnie decyzją z dnia 29 września 2023 r. nr NB.5140.9.2023 PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności i zgodności z przepisami wybudowanego obiektu budowlanego, tj. kamienny grill, murek kamienny, drewniana pergola ogrodowa oraz utwardzone miejsce na ognisko z kostki betonowej
z murkiem kamiennym – stanowiących obiekty malej architektury ogrodowej, usytuowanych na działce oznaczonej nr geod. [...] w m. M., gm. K., jako bezprzedmiotowe.
W następstwie odwołania wniesionego przez S. B. organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z dnia 7 listopada 2023 r. nr WOP.7721.127.2023.MW, którą uchylił ww. decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu PWINB zakwestionował aktualną kwalifikację obiektu budowlanego jako pergoli, wcześniej uznawanej przez organ I instancji za altanę. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, że zaszła zmiana charakteru obiektu ze względu na usunięcie pokrycia dachowego. Wyjaśnił, że nie stanowi innego obiektu budowlanego ten sam co do wymiarów i posadowienia obiekt, jedynie po czasowym pozbawieniu go pokrycia dachowego – z pozostawieniem wszystkich elementów konstrukcyjnych, umożliwiających w przyszłości ponowne zamontowanie pokrycia dachowego – ewentualnie z innego materiału budowlanego według wyboru inwestora.
PWINB podkreślił, że kwalifikacji obiektu nie zmienia pozbawienie go poszycia dachowego, bowiem pozostałe elementy nie zostały zmienione ani rozebrane, a nie wykazano, iż obiekt jako całość nie wymaga dokonania zgłoszenia bądź nawet uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego nie ma zatem żadnej podstawy by obiekt złożony z kamiennego grilla wraz z zadaszeniem wykonanym z desek (z pokrycia dachowego) oraz utwardzonego miejsca na ognisko z kostki betonowej i murkiem kamiennym wraz z paleniskiem, kominem i posadzką
z kostki betonowej po pierwsze stanowiący całość funkcjonalno-użytkową nazywać aktualnie pergolą ogrodową i uznawać za obiekt małej architektury, a prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy przyjął też, że dokonana przez organ I instancji wykładnia przepisów prawa stoi w sprzeczności z wnioskami płynącymi z prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku, w którym sąd wypowiedział się jednoznacznie przeciwko uznaniu obiektu za altanę, a zatem konsekwentnie nie można uznać go także za pergolę.
PWINB zwrócił także uwagę na datę wykonania obiektu – wedle oświadczenia inwestora K. T. grill kamienny oraz drewniana wiata zostały przez niego wybudowane w 2014 r. po dokonaniu zgłoszenia przez E. T. (poprzednią właścicielkę działki) w Starostwie Powiatowym w Sejnach z dnia 13 stycznia 2012 r. Faktycznie zgodnie z treścią dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych miały one polegać na wykonaniu ogrodzenia, zmianie pokrycia dachowego, utwardzeniu terenu, remoncie instalacji elektrycznej, c.o., wodnej i kanalizacyjnej oraz budowie altany o wym. 4x4m. W 2020 r. nieruchomość została zakupiona przez B. U., która nie dokonywała zmian
w zagospodarowaniu działki, nie realizowała nowych obiektów budowlanych.
PWINB stwierdził, że w 2014 r., kiedy obiekt został zrealizowany, nie wymagał pozwolenia na budowę, natomiast wymagał zgłoszenia właściwemu organowi. Zauważył, że budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat
i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymagała pozwolenia, ale wymagała zgłoszenia, zgłoszenie natomiast obliguje inwestora do wykonywania obiektu zgodnie z zaakceptowaną treścią zgłoszenia. W ocenie PWINB powstały obiekt nie jest ani altaną, ani pergolą, ani tym bardziej obiektem małej architektury podlegającym zwolnieniu z reżimu uzyskania pozwolenia na budowę.
W ocenie organu odwoławczego powstały obiekt jest budowlą, najbliższy
z uwagi na wygląd jest pojęciu kamiennej wiaty z grillem, a również wiaty zostały wskazane w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako: u.p.b.) jako samodzielne obiekty o określonej powierzchni i konstrukcji. W konsekwencji uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność wdrożenia postępowania legalizacyjnego, w tym wstrzymania robót budowlanych, a następnie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji, wśród której znajdzie się także zaświadczenie o zgodności wykonanego obiektu z przepisami planu miejscowego na tym terenie
i wzmiankowanej przez stronę w odwołaniu ochrony wynikającej z racji posadowienia obiektu na terenie Wigierskiego Parku Narodowego i ewentualnego, ogólnego zakazu budowania nowych obiektów w całym pasie o szerokości 100 m od tego jeziora.
Sprzeciw od decyzji PWINB wniosła do sądu administracyjnego B. U. (dalej powoływana także jako: "wnosząca sprzeciw"), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że uchylona decyzja PINB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji przeprowadził bowiem postępowanie wnikliwie, w sposób zgodny z obowiązującym prawem, prawidłowo ustalił charakter przedmiotowego obiektu i przyjął, iż stanowi on obiekt małej architektury, zwolniony
z uzyskania pozwolenia i zgłoszenia.
W związku z powyższym wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów. Ponadto wniosła
o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych zdjęć obrazujących charakter przedmiotowego obiektu jako obiektu małej architektury.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Sprzeciw okazał się niezasadny.
Mając na uwadze, że sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istotny sposób ograniczony jest w tej sprawie zakres oceny sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa
w art. 138 § 2 k.p.a.
W tej kwestii winno się również podkreślić, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji
w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3076/20, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe ramy prawne należy w niniejszej sprawie ocenić czy prawidłowe było uznanie PWINB, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji
o charakterze kasatoryjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja kasatoryjna wydana przez PWINB nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności warto zauważyć, że zaskarżona decyzja jest już drugą decyzją kasatoryjną wydaną w niniejszej sprawie. Poprzednia decyzja PWINB, wydana 29 marca 2023 r., była przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku i została uznana przez sąd za prawidłową w wyroku z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt
II SA/Bk 313/23. Po myśli art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Co za tym idzie, zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i sąd rozpoznający niniejszą sprawę, mają obowiązek podporządkowania się ww. orzeczeniu i wyrażonej w nim ocenie prawnej.
Rozpatrujący sprawę ponownie organ I instancji w istocie zignorował wyrażoną w przywołanym orzeczeniu sądu ocenę prawną, dokonując sprzecznej
z rozważaniami sądu kwalifikacji prawnobudowlanej, po pierwsze stwierdzając, że prowadzone postępowanie miałoby dotyczyć wielu elementów a nie jednego obiektu, po drugie – że każdy z tych elementów miałby stanowić obiekt małej architektury. Tymczasem w wyroku w sprawie II SA/Bk 313/23 sąd wprost stwierdził, aprobując stanowisko PWINB, że jest to jeden obiekt budowlany – kamienna wiata z grillem wraz z murkiem kamiennym. Trafnie więc PWINB wytknął organowi I instancji sprzeczność w stosunku do oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku sądu. Organ I instancji całkowicie bowiem pomija fakt, że kwalifikacja obiektu budowlanego została już dokonana. Stąd już nawet ponowne przeprowadzenie dowodu z oględzin może budzić pewne wątpliwości co do kierunku i celowości prowadzonego postępowania dowodowego, chyba że miało miejsce w celu ustalenia, że przedmiotowy obiekt nie uległ istotnej zmianie.
Choć zasadniczo nie można wykluczyć, że w wyniku zmiany istotnych okoliczności faktycznych po wydaniu orzeczenia sądu administracyjnego ustanie moc wiążąca oceny prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 596/15), to niewątpliwie taki przypadek nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności takiej nie stanowił bowiem fakt usunięcia pokrycia dachowego, co zasadnie wyjaśnił PWINB. Jak zauważa się
w orzecznictwie, dla zakwalifikowania obiektu jako budynku istotne jest to, czy został on pierwotnie zrealizowany jako obiekt posiadający dach nie zaś okoliczność, że
w pewnym momencie dach ten czasowo został zniszczony lub zdemontowany (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1849/15). Analogicznie
w przypadku innego rodzaju obiektów budowlanych, w tym przypadku kamiennej wiaty, pozbawienie tego obiektu poszycia dachowego nie sprawia, że taki obiekt
z tego względu winien być już odmiennie kwalifikowany na gruncie u.p.b., szczególnie, że jak słusznie zauważył organ odwoławczy, konstrukcja obiektu nie uległa zmianie, a więc umożliwia ponowny montaż dachu.
Dodatkowo warto zauważyć, że PINB, powołując się na fakt usunięcia poszycia dachowego wskazuje na jego demontaż z obiektu wcześniej kwalifikowanego przez ten organ za altanę, a w kolejnej decyzji za pergolę, choć we wcześniejszym wyroku w sprawie II SA/Bk 313/23 taka kwalifikacja (jako altany) została już zakwestionowana przez sąd. Rację ma organ, że w zasadzie wykluczało to możliwość kwalifikacji jako pergoli ogrodowej, gdyż byłoby to równoznaczne
z zanegowaniem wskazania sądu, że mamy do czynienia z jednym obiektem.
W orzecznictwie wyjaśnia się, że pergola to lekka, ażurowa budowla ogrodowa składająca się z szeregu kolumn podtrzymujących drewnianą kratownicę, oplecioną pnącymi roślinami (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1446/15). Sąd podziela przy tym pogląd zaprezentowany w cytowanym orzeczeniu, że o charakterze wykonanych robót budowlanych i powstałej w ich konsekwencji konstrukcji (np. urządzenia budowlanego, budowli) decyduje przede wszystkim funkcja tego przedmiotu. Stanowisko PWINB jest zbieżne z przywołanym poglądem
i adekwatne w okolicznościach niniejszej sprawy. Trafnie organ odwoławczy zwraca uwagę na wzmocnioną słupami konstrukcję obiektu, która pozwala na oparcie na niej pokrycia dachowego a ewentualne zastosowanie jako oparcia dla roślin można traktować jako dodatkowy walor, a nie podstawową funkcję.
Już powyższe względy wskazują na to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, skoro sprzecznie
z dotychczasowymi ustaleniami poddanymi już ocenie przez sąd dokonano niewłaściwej kwalifikacji obiektu stanowiącego przedmiot postępowania,
w konsekwencji nie wykonując również wskazań sądu co do dalszego postępowania w postaci ustalenia daty wykonania robót budowlanych i sprawdzenia czy wymagały one zgłoszenia lub pozwolenia na budowę.
Skutkiem powyższych uchybień było również to, że dotychczasowe ustalenia faktyczne nie pozwalały na stwierdzenie czy istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego ustalenia te poczynił PWINB. W ich świetle ówczesna właścicielka działki E. T. w dniu 13 stycznia 2012 r. dokonała zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Sejnach. Zgodnie z tym zgłoszeniem roboty budowlane miały polegać na wykonaniu ogrodzenia, zmianie pokrycia dachowego, utwardzeniu terenu, remoncie instalacji elektrycznej, c.o., wodnej i kanalizacyjnej oraz budowie altany o wym. 4 x 4m. Zgodnie
z oświadczeniem K. T. obiekt stanowiący przedmiot niniejszej sprawy został wykonany w 2014 r. Nadmienić należy, że wnosząca skargę jest właścicielką działki i przedmiotowego obiektu od 2020 r. Powyższe ustalenia nie budzą zastrzeżeń.
W zgodzie z wyrażoną w wyroku w sprawie II SA/Bk 313/23 oceną prawną, zbieżną przy tym z utrwalonym orzecznictwem (por. np. wyrok NSA z dnia
17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1307/18), PWINB zasadnie za prawnie istotny w przedmiocie obowiązku zgłoszenia/uzyskania pozwolenia na budowę przyjął stan prawny obowiązujący w dacie wykonania robót. Trafnie wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w 2014 r., Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) jako przepisy odnoszące się do wybudowanego w 2014 r. obiektu kamiennej wiaty z grillem i warunkujące legalność takiej zabudowy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21.
Mając na uwadze powyższe regulacje nie budzi wątpliwości sądu, że przed wykonaniem robót budowlanych zamiar ten winien być zgłoszony właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Należy też zauważyć, że
w niniejszej sprawie zgłoszenie miało miejsce (w 2012 r.), w związku z czym winno się podkreślić, że postępowanie naprawcze obejmuje także wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Jak wywodzi się w orzecznictwie także brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej nie stanowi przeszkody dla przeprowadzenia postępowania naprawczego. Brak sprzeciwu nie legalizuje bowiem inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2301/18).
Z powyższych względów fakt zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, jeśli wykonany obiekt nie odpowiada treści zgłoszenia, jak również, gdy inwestycja w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego. Aktualnie jasnym jest, że powstały obiekt nie odpowiada temu, który został zgłoszony, co prawidłowo stwierdził PWINB.
Uzasadniona była więc konkluzja organu odwoławczego, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, a tym samym wydanie decyzji kasatoryjnej było konieczne i mające prawne podstawy, gdyż jasnym jest, że pomimo takiego obowiązku organ I instancji nie przeprowadził stosownego postępowania
w odpowiednim trybie regulowanym przepisami Rozdziału 5b Postępowanie
w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy
w u.p.b. W sytuacji, gdy organ I instancji bezzasadnie umorzył postępowanie administracyjne brak jest możliwości wydania decyzji reformatoryjnej. Rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. pozbawiony był uzasadnionych podstaw.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku
z art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.