II SA/Bk 905/23

II SA/Bk 905/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 62
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 71 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Tezy
Droga rowerowa (ścieżka rowerowa) służąca do ruchu rowerów dłuższa niż 1 km, a dodatkowo posiadająca nawierzchnię twardą jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), dla którego zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 3 listopada 2023 r. nr 408.185/G-3/VI/23 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy B. z dnia 2.10.2023 r. nr OŚr.6220.5.2023, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz Stowarzyszenia P. w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 3 listopada 2023 r., znak 408.185/G-3/VI/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej jako "Kolegium"/"SKO") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. (dalej "Wójt") z 2 października 2023 r., znak OŚr.6220.5.2023 umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ścieżki rowerowej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku B. (koniec rezerwatu) – granica państwa".
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Podlaski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Białymstoku (dalej "PZDW"/"inwestor") pismem z 2 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Wójta z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ścieżki rowerowej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku B. (koniec rezerwatu) – granica państwa". Do wniosku dołączono kartę informacyjną o planowanym przedsięwzięciu; kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie i obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wersji papierowej i elektronicznej; wypis
z rejestru gruntów przewidywanego terenu.
Zawiadomieniem z 17 sierpnia 2023 r. skierowanym do PZDW oraz wywieszonym w formie obwieszczenia Wójt poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego i wystąpieniu do organów współdziałających.
Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Białymstoku wystosowała do Wójta zapytanie, czy obiekt inżynierski planowany w ramach przedmiotowej inwestycji w ciągu ścieżki rowerowej w km 45+811 będzie obiektem mostowym w rozumieniu przepisów budowlanych (mostem, wiaduktem). W odpowiedzi ww. pismo PZDW wskazał, że obiekt inżynierski, o który zapytano będzie przepustem, a nie obiektem mostowym.
Pismem z 28 sierpnia 2023 r. Stowarzyszenie P. (dalej jako "skarżący" / "stowarzyszenie") złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału do postępowania, z kolei pismem z 30 sierpnia 2023 r. zawnioskowało o stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Do udziału w postępowaniu na prawach strony dopuszczono skarżącą postanowieniem z 1 września 2023 r.
W opinii nr 46/NZ/2023 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny
w H. wskazał, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Opinią z 1 września 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie również nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Także Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Białymstoku w korespondencji z 14 września 2023 r. wskazała, że inwestycja nie wymaga decyzji środowiskowej.
Decyzją z 2 października 2023 r., znak OŚr.6220.5.2023 Wójt umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ścieżki rowerowej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku B. (koniec rezerwatu) – granica państwa".
Powołując się na opinie stosownych instytucji (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku, Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna
w H. oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie) stwierdzono, że mając na uwadze zakres, skalę i charakter inwestycji nie występuje ryzyko znacznego wpływu na obszar Natura 2000, w tym na stan siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin, zwierząt i ich siedlisk, dla których ochrony zostały one wyznaczone, a więc nie istnieją przesłanki przemawiające za koniecznością przeprowadzenia oceny odziaływania na obszar Natura 2000 P. dla planowanego przedsięwzięcia.
Według Wójta, także wniosek stowarzyszenia o stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ uznał, że analiza wewnętrzna zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz wskazanych wcześniej opinii pozwala stwierdzić, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
PZDW pismem z 4 października 2023 r. wniosło o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wójta. Wniosek rozpoznano pozytywnie, a decyzji powyższej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Skarżące stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a także odwołanie od decyzji Wójta. W treści odwołania podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." w zw. z art. 86d ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako "o.o.ś."), poprzez umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki świadczące o bezprzedmiotowości postępowania, jako że realizowane przedsięwzięcie sklasyfikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
2) art. 71 ust. 2 pkt 2 o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy realizowane przedsięwzięcie sklasyfikować należy jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
3) art. 59 ust. 1 pkt 2 o.o.ś. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1-3 o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia, poprzez brak zastosowania w sprawie z uwagi na uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy realizowane przedsięwzięcie sklasyfikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
4) art. 3 ust. 1 pkt 13 o.o.ś. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b o.o.ś., poprzez dokonanie podziału przedsięwzięć (tzw. salami slicing) i brak uwzględnienia przez organ kwestii kumulacji oddziaływań przedsięwzięć, a przez to wadliwe umorzenie postępowania, podczas gdy konieczne było przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i – w jego ramach – oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co związane było z zaniechaniem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także oparciem decyzji na wadliwej Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (KIP), co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości decyzji Wójta
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wskazano, że ze względu na charakter, zakres i lokalizację planowanego przedsięwzięcia, na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 zw. z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia kwalifikuje się ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Opisane w KIP przedsięwzięcie należy uznać bowiem za przebudowę drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km innej niż wymienione w § 2 ust. pkt 31 i pkt 32 rozporządzenia, zaś zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 o.o.ś. dla takich przedsięwzięć uzyskanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane. Odwołując się do orzecznictwa i brzmienia przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (dalej jako "u.p.r.d.") wskazano, że droga dla rowerów jest co najmniej częścią drogi przeznaczoną do ruchu rowerów, a więc określonego rodzaju pojazdu, zaś sam rower jest pojazdem o określonych parametrach, w związku z czym powiązanie drogi twardej z jej przeznaczeniem do ruchu pojazdów nie wyłącza drogi dla rowerów
z zakresu pojęciowego drogi twardej, tak więc jest przedsięwzięciem, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W kontekście tzw. "salami slicing" stwierdzono, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania jest częścią większego przedsięwzięcia, tj. budowy ścieżki rowerowej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku H.
– B. – granica państwa, które było przedmiotem konsultacji społecznych
w latach 2019 – 2022, której długość ma wynieść około 21,08 km., w związku z tym oceną oddziaływania na środowisko należało objąć całość przedsięwzięcia. Także przepisy o.o.ś. przewidują zakaz dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze części.
W zakresie KIP podniesiono, że zawiera on jedynie ogólnikowe opisy obszarów chronionych oraz wskazanie typów siedliskowych lasów w otoczeniu i nie ma nawet możliwości stwierdzenia ilu drzew i o jakich parametrach dotyczyć będzie wycinka. Taki kształt KIP powoduje, że na jego podstawie nie ma możliwości wykluczenia negatywnego oddziaływania na obszary chronione, obszary Natura 2000 oraz siedliska przyrodnicze objęte ochroną. W związku z rolą organu
w zakresie ochrony przyrody, nie może on odstąpić od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś jeśli nie może wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące.
W ocenie odwołującego się, nie przeanalizowano także zgodności planowanej inwestycji z przepisami zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska
w Białymstoku z 6 listopada 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 P., z którego wynika, że
w sąsiedztwie inwestycji występuje siedlisko orlika krzykliwego. Także z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej działania organu nie są właściwe. Prawo wspólnotowe na pierwszym miejscu stawia przede wszystkim zasadę przezorności
i jest uznawana za pierwszorzędną. Zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest
w jednym z najcenniejszych przyrodniczo miejsc w kraju – obszar Natura 2000, obszar chronionego krajobrazu P., Rezerwatu Biosfery B. oraz Obiektu Światowego Dziedzictwa UNESCO P., a także bliskim sąsiedztwie B2. oraz Rezerwatu Krajobrazowego W. Na obszarze tym żyje szereg organizmów podlegających ochronie, w związku z tym brak właściwej analizy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia skutkuje wydaniem decyzji, która dopuszcza taki negatywny wpływ na przedmioty ochrony.
Kolegium po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 3 listopada 2023 r., znak 408.185/G-3/VI/23 utrzymało w mocy decyzję Wójta z 2 października 2023 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawa przedsięwziętej analizy mógł być tylko § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia, bowiem odnosi się on do "drogi o nawierzchni twardej", zaś przedmiotowa ścieżka rowerowa wraz z urządzeniami towarzyszącymi ma być "utwardzana". Dalej stwierdzono, że przepisy rozporządzenia koncentrują się na drogach w rozumieniu dróg publicznych, chodzi jednak o drogi przeznaczone do prowadzenia ruchu pojazdów. W obowiązujących przepisach rozróżnia się definicję drogi publicznej, drogi dla rowerów, pasa ruchu dla rowerów. Przytoczono definicję drogi publicznej z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którą, według definicji zawartych w ustawie jest to droga zaliczona do jednej z kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 2 pkt 5a u.p.r.d. określa, że pas ruchu dla rowerów, to część jezdni przeznaczona do ruchu rowerów w jednym kierunku, oznaczona odpowiednimi znakami, zaś droga rowerowa zgodnie z art.
2 pkt 5 u.p.r.d. jest to droga lub część drogi niebędąca jezdnią, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi, przeznaczona do ruchu rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego oraz osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruchu i ruchu pieszych, w przypadkach przewidzianych w ustawie. W związku z tym planowana ścieżka rowerowa nie stanowi drogi, do której odnosi się § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia.
Następnie SKO stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja, jako prowadząca do wyprowadzenia ruchu pieszego i rowerowego z pasa drogi wojewódzkiej, co będzie pozytywnie wpływało na płynność ruchu, brak hamowania, spalanie paliwa itp., a co za tym idzie, pozytywnie wpłynie na środowisko.
Kończąc uzasadnienie Kolegium podniosło, że na podstawie art. 105
§ 1 k.p.a. oraz obowiązującego orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ administracji publicznej ma bezwzględny obowiązek umorzyć postępowanie.
Skargę na decyzję SKO do tut. sądu wywiodło Stowarzyszenie P. w B1. Podniesiono w niej zarzut naruszenia:
1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86d ust. 1 pkt 2 o.o.ś., poprzez uznanie za zasadne umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki świadczące o bezprzedmiotowości postępowania, jako że realizowane przedsięwzięcie sklasyfikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc w sprawie powinno zapaść merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem brak jest podstaw do umorzenia postępowania;
2) art. 71 ust. 2 pkt 2 o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy realizowane przedsięwzięcie sklasyfikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc powinna zostać wydana decyzja w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji;
3) § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do dróg publicznych, którą - w ocenie organu drugiej instancji - nie jest utwardzana ścieżka rowerowa, podczas gdy z brzmienia przepisu nie wynika, że ustawodawca wykluczył utwardzane ścieżki rowerowe z kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
4) art. 59 ust. 1 pkt 2 o.o.ś. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1-3 o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia, poprzez brak zastosowania w sprawie z uwagi na uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy realizowane przedsięwzięcie sklasyfikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z jego charakterem, w tym usytuowaniem przedsięwzięcia, organ pierwszej instancji zobowiązany był stwierdzić obowiązek przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie umarzać postępowanie, a w konsekwencji organ drugiej instancji zobowiązany był do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej;
5) art. 3 ust. 1 pkt 13 o.o.ś. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) o.o.ś., poprzez dokonanie podziału przedsięwzięć (tzw. salami slicing) i brak uwzględnienia przez SKO kwestii kumulacji oddziaływań przedsięwzięć, a przez to wadliwe utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy konieczne było przeprowadzenie przez Wójta postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i - w jego ramach - oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co związane było z zaniechaniem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także oparciem decyzji na wadliwym KIP, co skutkowało nieprawidłową decyzją w zakresie umorzenia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
7) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie wadliwego - lakonicznego, niewyczerpującego i miejscami niezrozumiałego - uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.
Strona skarżąca podniosła, że ścieżka rowerowa jest drogą i jest przeznaczona do ruchu pojazdów (rowerów) i wprost wynika z tego, że przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dalej wskazano, że planowana inwestycja stanowi przebudowę drogi o nawierzchni twardej o długości przedsięwzięcia powyżej 1 km. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które potwierdza twierdzenia stowarzyszenia.
Podkreślono, że planowany odcinek o długości ok. 4,6 km przebiega częściowo w granicach ewidencyjnych pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...],
w pozostałej części wkracza w tereny leśne, działki prywatne i drogowe. Odwołując się do prawa wspólnotowego strona skarżąca wskazała, że kryterium jakiego użył polski prawodawca w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia, a więc termin "drogi" musi być rozumiany szeroko. Odwołując się do kierunku orzeczniczego przyjętego przez TSUE, stowarzyszenie wskazuje na konieczność przyjęcia interpretacji rozszerzającej, a nie zawężającej rozporządzenia. Jeśli w treści rozporządzenia użyto terminu "droga", bez doprecyzowania wprost o jakie drogi chodzi, to nie można domniemywać, że ustawodawca wyklucza utwardzane ścieżki rowerowe z kategorii przedsięwzięć. Wynika to z konieczności stosowania fundamentalnej dla systemu prawa ochrony środowiska zasady zapobiegania i przezorności.
W ocenie stowarzyszenia znamienne jest, że KIP, na którym swoje rozstrzygnięcie oparło Kolegium zawiera jedynie ogólnikowe opisy obszarów chronionych oraz wskazanie typów siedliskowych lasów w otoczeniu, nie zawiera jednak informacji odnośnie ilości drzew przeznaczonych do wycinki oraz ich parametrów. Okoliczność ta przesądza o braku możliwości wykluczenia negatywnego oddziaływania na obszary chronione, obszary Natura 2000 oraz siedliska przyrodnicze objęte ochroną. Wydanie decyzji opartej w dużej mierze na KIP, a więc na podstawie niepełnego materiału dowodowego należy uznać za wadliwe.
Dalej niejako powtórzono zarzuty przytoczone w treści odwołania dotyczące ochrony terenów, na których realizowana ma być przedmiotowa inwestycja i dot. zagrożenia dla ochrony gatunków tam występujących. Podniesiono ponownie kwestię tzw. "salami slicingu", wskazując, że organ drugiej instancji nie odniósł się do tej kwestii, a przedsięwzięcie, którego dotyczy niniejsza sprawa jest elementem większej inwestycji o łącznej długości około 21 km, a więc ocena oddziaływania na środowisko w ramach toczącego się postępowania powinna dotyczyć całości przedsięwzięcia, a nie jego krótkiego wycinka, co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 13 o.o.ś.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wyrażone
w zaskarżonej decyzji, a także wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., w skrócie: "p.u.s.a.") oraz
art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wynika stąd, że sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić nieprawidłowość niepodniesioną w zarzutach skargi.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art.
145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia
z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie
w całości albo w części, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie ścieżki rowerowej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku B. (koniec rezerwatu)
– granica państwa" o długości około 4,6 m.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organów obydwu instancji stanowią przede wszystkim przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako "rozporządzenie") oraz ustawy
z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej jako "o.o.ś.").
Ponadto w sprawie będzie miała zastosowanie także ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047, dalej "u.p.r.d.") oraz ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645, dalej jako "u.d.p.").
Zgodnie z art. 71 ust. 2 o.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Art. 60 tej ustawy zawiera delegację ustawową, w oparciu o którą doszło do stworzenia konkretnych katalogów przedsięwzięć wskazanych wyżej. Tak więc zgodnie z § 2 ust. 1 pkt
31 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. autostrady i drogi ekspresowe oraz (§ 2 ust. 1 pkt
32 rozporządzenia) drogi inne niż wymienione w pkt 31 nie mniej niż o czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmianę przebiegu lub rozbudowę istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu co najmniej do czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km jednym odcinku. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej
o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust.
1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej,
z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia
16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zaznaczyć także trzeba, że § 3 ust. 2 pkt
2 rozporządzenia wskazuje, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również m.in. przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone; w przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Ze względu na wielokrotne użycie pojęcia "drogi", należy w pierwszej kolejności ustalić jak należy je interpretować, w związku z tym, że w rozporządzeniu nie wyszczególniono pojęcia drogi rowerowej ani ścieżki rowerowej.
Wątpliwości w tym zakresie rozwiało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 1470/16 oraz z dnia 10 września 2020 r., sygn. II OSK 1470/16 wskazano, że stosując
§ 3 ust.1 pkt 62 rozporządzenia (w tamtym stanie prawnym był to pkt 60, tożsamy
z aktualną treścią pkt 62) należy odwołać się do definicji drogi zawartej w u.d.p. oraz u.p.r.d.
Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "droga" stanowi budowlę składającą się z części
i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei art. 2 pkt 1 u.p.r.d. jako drogę określa drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Jezdnię z kolei zdefiniowano w art. 2 pkt
6 u.p.r.d. jako jezdnia w rozumieniu art. 4 pkt 5 u.d.p., tj. część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, składająca się z pasa albo pasów ruchu z wyjątkiem torowiska wydzielonego z jezdni. Dalej należy przytoczyć pojęcie "drogi dla rowerów", którą zgodnie z art. 2 ust. 5 u.p.r.d. jest droga lub część drogi niebędąca jezdnią, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi, przeznaczona do ruchu rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego oraz osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch i ruch pieszych, w przypadkach przewidzianych w ustawie.
Ponadto nawet sama ogólna definicja drogi wyraźnie wskazuje, że służy ona m.in. ruchowi i postojowi pojazdów, zaś pojazdem w myśl art. 2 pkt 31 oraz 47 p.r.d. jest także rower.
Z brzmienia powyższych definicji jasno wynika, że droga rowerowa może być częścią drogi jako większej całości techniczno-użytkowej przeznaczoną do ruchu m.in. rowerów, a może być też odrębną, samodzielną, niestanowiącą części innej drogi - drogą przeznaczoną do ruchu m.in. rowerów. Dlatego też użyte w treści rozporządzenia pojęcie drogi obejmuje swoim zakresem także drogi dla rowerów. Organ drugiej instancji nieprawidłowo przyjął, że planowana inwestycja nie jest drogą, z kolei organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważył tej kwestii. Brzmienie definicji zawartych w ustawach jest klarowne i nie wymaga one skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Pamiętać należy też, że wykładni prawa krajowego należy dokonywać w świetle celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 2012.26.1, dalej jako "dyrektywa EIA") i jest to postulat skierowany przede wszystkim do organów administracji publicznej. Ponadto stosowanie wykładni prounijnej oznacza,
że efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą właśnie norm prawa krajowego, a nie bezpośrednio skutecznych norm unijnych. Kwestia ta dotyczy całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1071/17).
Daleko idącą nadinterpretacją wykazał się organ drugiej instancji stwierdzając, że w związku z tym, że "przedmiotowa ścieżka rowerowa wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przepusty itp.) ma być utwardzona", to nie można jej uznać za "drogę o nawierzchni twardej", o której stanowi rozporządzenie. W tym zakresie ponownie należy sięgnąć do u.p.r.d. Zgodnie z art. 2 pkt 2b u.p.r.d. drogą
o nawierzchni twardej jest droga niebędąca drogą o nawierzchni gruntowej, zaś zgodnie z art. 2 pkt 2a u.p.r.d., drogą o nawierzchni gruntowej jest droga z jezdnią
o nawierzchni z gruntu rodzimego lub nasypowego, ulepszonego mechanicznie lub chemicznie, w której wierzchnia warstwa może być wykonana z kruszywa naturalnego, sztucznego lub pochodzącego z recyklingu. Oznacza to, że
w przeciwieństwie do definicji zawartej uprzednio w art. 2 pkt 2 u.p.r.d. (przepis uchylono ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2022 r., poz. 1768), która wskazywała że drogą twardą jest droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m, aktualny podział jest dużo bardziej ogólny. Obecnie wszystkie drogi niestanowiące drogi gruntowej będą stanowiły drogę o nawierzchni twardej. Z pkt. 2.1.5 KIP wynika, że nawierzchnia ścieżki rowerowej oraz skrzyżowań i zjazdów poza terenem zabudowanym w planowanej inwestycji będzie mineralno-asfaltowa, zaś nawierzchnia chodników i zjazdów na terenie zabudowanym to kostka betonowa,
z kolei zatok autobusowych – kostka kamienna. Okoliczności te wyraźnie wskazują, że przedmiotowa droga nie będzie miała nawierzchni gruntowej. Zauważyć także trzeba, że jeśli jeszcze w czasie obowiązywania uchylonego art. 2 pkt 2 u.p.r.d.
w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się wątek konieczności oceny materiałów i stosowanej technologii, mającej wpływ na utwardzenie drogi w celu ustalenia, czy w danej sprawie zaistniała droga twarda, ze względu na to, że ograniczanie się tylko do rodzajów nawierzchni wymienionych w art. 2 pkt 2 p.r.d. prowadziłoby do możliwości łatwego obchodzenia wymogu uzyskiwania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na budowie drogi o nawierzchni twardej, skoro inne, niż wymienione w p.r.d. rodzaje nawierzchni drogowej, wykluczałyby taką potrzebę (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 608/17), to tym bardziej po wejściu w życie art. 2 pkt 2a i 2b p.r.d. wymagana jest taka analiza, co zupełnie zostało pominięte przez organy obydwu instancji.
Powyższe prowadzi do następującej konkluzji – jeżeli planowana droga rowerowa (ścieżka rowerowa) służąca do ruchu rowerów jest dłuższa od 1 km,
a dodatkowo posiada nawierzchnię twardą, to w ocenie Sądu, jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), dla którego zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Ponadto stosownie do treści art. 59 o.o.ś. charakter przedsięwzięcia mógłby uzasadniać w ramach tego postępowania przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy uwzględnieniu, że taki obowiązek został stwierdzony na podstawie art. 63 o.o.ś. albo zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie. W związku z powyższym należało stwierdzić naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 2 o.o.ś, w zw. z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia, zaś nie można przesądzić o naruszeniu art. 59 ust. 1 pkt 2 o.o.ś. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1-3 o.o.ś. ze względu na fakt, iż organy w żaden sposób nie odniosły się do tego zagadnienia.
Kolejna kwestia, która w ocenie tut. sądu ma zasadnicze znaczenie na etapie oceny legalności zaskarżonego aktu dotyczy zjawiska tzw. "salami slicingu". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 o.o.ś. przez pojęcie przedsięwzięcia rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Sąd nie jest w stanie ocenić zasadności tego zarzutu, ze względu na fakt, iż organ drugiej instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii potencjalnego podzielenia przedsięwzięcia inwestycyjnego na etapy, co podniesiono w odwołaniu, zaś oba organy w ogóle nie przeprowadziły analizy pod kątem potencjalnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, prawdopodobnie ze względu na przyjęcie, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc i nie wymaga też oceny oddziaływania na środowisko. Zauważyć trzeba, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się dowód w postaci płytki CD. Znajdują się na niej dokumenty w formie cyfrowej, z których wynika, że prowadzono konsultacje społeczne dotyczące opracowania dokumentacji projektowej na budowę ścieżki rowerowej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku H. – B.
– granica państwa. Porównując przebieg inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie z przebiegiem drogi wojewódzkiej nr [...] i z zakresem inwestycji zaznaczonym na mapie w raporcie z konsultacji społecznych znajdującym się na wspomnianej wyżej płycie CD, wyraźnie widać, że przedsięwzięcie
z przedmiotowego postępowania pokrywa się z częścią inwestycji, której dotyczyły konsultacje społeczne, co pozwala sądzić, iż faktycznie mogło dojść do tzw. "salami slicingu", czyli niedozwolonej praktyki sztucznego dzielenia jednego przedsięwzięcia wymagającego oceny oddziaływania na środowisko na kilka mniejszych. Jednak aby móc cenić to przynajmniej w stopniu minimalnym, do zarzutów tych winien był odnieść się także organ, który podjąłby polemikę ze stowarzyszeniem, próbując wyjaśnić przedmiotową kwestię oraz przedłożyłby stosowne dokumenty. Wymaga tego ocenny charakter tego zjawiska. Zaznaczyć tutaj trzeba, że z "salami slicing" nie mamy do czynienia np. gdy ocenę odnośnie odziaływania środowiskowego przeprowadzono dla każdego wyodrębnionego odcinka trasy, a w każdym
z przygotowanych w ramach tej oceny raportów uwzględniono skumulowane oddziaływanie na środowisko wszystkich odcinków trasy (zob. wyżej wskazany wyrok NSA, sygn. II OSK 909/15). Jest to zagadnienie istotne, także ze względu na jego korelację z prawem wspólnotowym, w zakresie czego wielokrotnie wypowiadał się TSUE. W wyroku z 25 lipca 2008 r. C-142/07 stwierdzono, że gdy więcej przedsięwzięć rozpatrywanych łącznie może wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne, ich wpływ na środowisko należy oceniać łącznie. Łączna ocena różnych projektów jest wymagana w szczególności, gdy są one powiązane ze sobą, są oparte jedne na drugich lub ich skutki dla środowiska nakładają się na siebie. Podobnie w wyroku z 28 lutego 2008 r. C-2/07 wskazano, że celu regulacji nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć oraz że nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, wówczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337.
O powiązaniu technologicznym należy mówić nie tylko wtedy, gdy istnieją wspólne rozwiązania techniczne, ale również wtedy, gdy istnieją inne wspólne cechy, takie jak strategia, kierunek rozwoju, zarządzanie, organizacja. Technologia to jeden z czynników produkcji, który obejmuje wszystko, co wpływa na wydajność pracy
i produktywność kapitału. Technologię należy rozumieć jako kombinację wiedzy, umiejętności, doświadczenia i rozwiązań organizacyjnych wykorzystywanych do produkcji w celu zaspokajania potrzeb ludzkich (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Gd 601/20). Jest to także taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość
w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 o.o.ś. dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tę samą technologię, choćby planowanych przez różne podmioty prawa (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Sz 530/15).
Podsumowując, podstawowym kryterium jest dokonanie oceny oddziaływania całości inwestycji, która ma być wykonana, ewentualnie oceny oddziaływania części inwestycji, z uwzględnieniem oddziaływania na środowisko całości zamierzenia inwestycyjnego. W niniejszej sprawie w żaden sposób nie odniesiono się do twierdzeń stowarzyszenia podniesionych w treści odwołania, ani nawet w stopniu minimalnym nie przeprowadzono oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.
W związku z tym nie można przesądzić o naruszeniu art. 3 ust. 1 pkt 13 o.o.ś w zw.
z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b o.o.ś.
W zakresie naruszenia przepisów postępowania, w kontekście powyższego należy wskazać na naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w powiązaniu z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej stoją na straży praworządności oraz z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto decyzja organu administracji publicznej powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, co oznacza, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej
w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia powinny w sposób wyraźny i komunikatywny wynikać przesłanki takiego rozstrzygnięcia, a ponadto powinny być wyjaśnione jego podstawy prawne (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. I GSK 431/21). Jest to istotne naruszenie przepisów postępowania ze względu na fakt,
iż uniemożliwia sądowi odniesienie się do istotnej kwestii oceny prawidłowości
w zakresie poprawności umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Organ drugiej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów stowarzyszenia zakresie potencjalnego "salami slicingu", zaś decyzje organów obydwu instancji w ogóle nie podejmują analizy zasadności bądź niezasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wątpliwości sądu budzi także brak odniesienia się w decyzjach organów obydwu instancji do kwestii ochrony obszarów położonych przy planowanym przedsięwzięciu, niemniej brak ten wynika prawdopodobnie z wcześniej wskazanych uchybień w postaci błędnej interpretacji zasadniczych pojęć, co doprowadziło organ do konkluzji, że ścieżka rowerowa, której dotyczy niniejsza sprawa nie może zostać uznana za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a więc kwestie dot. ochrony środowiska nie muszą być analizowane. Brak podjęcia tematu oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko narusza wynikające z prawa wspólnotowego postulaty. Jak zaznaczono w dyrektywie EIA, na podstawie art. 191 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polityka Unii w dziedzinie środowiska oparta jest na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Skutki w środowisku powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji. Zasady oceny skutków środowiskowych powinny być zharmonizowane, szczególnie
w odniesieniu do przedsięwzięć, które powinny podlegać ocenie, podstawowych obowiązków wykonawców oraz do zawartości oceny. Państwa członkowskie mogą ustanowić bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące ochrony środowiska. Ponadto konieczne jest osiągnięcie jednego z celów Unii w obszarze ochrony środowiska
i jakości życia.
Prawidłowe uzasadnienie decyzji, zarówno na płaszczyźnie faktycznej, jak
i prawnej ma duże znaczenie z perspektywy realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 3071/18), zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jest to swego rodzaju "środek obiektywizacji" oraz racjonalizacji procesu decyzyjnego, co z kolei ma niebagatelne znaczenia z perspektywy legitymizacji wydanego rozstrzygnięcia, czy też, ujmując rzecz w szerszym kontekście, dla uprawomocnienia władzy powierzonej organowi (zob. Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2023).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przede wszystkim winny wziąć pod uwagę wykładnię i ustalenia poczynione przez sąd, w szczególności powinny rozważyć, czy omawiana droga rowerowa jest dłuższa niż 1 km oraz czy posiada nawierzchnię twardą przeznaczoną do ruchu, a w sytuacji udzielenia odpowiedzi pozytywnej powinny dokonać analizy pod kątem ustalenia czy należy przeprowadzić postępowanie w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dodatkowo organ I instancji powinien się odnieść do zarzutów stowarzyszenia dotyczących nieuzasadnionego dzielenia przedsięwzięcia. W tej materii organ powinien przedstawić swoje stanowisko w tym zakresie, opisać jak finalnie ma wyglądać całe przedsięwzięcie, którego elementem jest przedmiotowa inwestycja, a także wskazać ewentualne przyczyny, które doprowadziły do wyodrębnienia z całości zamierzenia inwestycję, której dotyczy niniejsza sprawa. Dodatkowo organy winny przeprowadzić szczegółową analizę potencjalnego wpływu inwestycji na obszary chronione, przez które przebiegać ma droga rowerowa. Teren przedsięwzięcia zlokalizowany jest w specjalnym obszarze ochrony Natura 2000 "P." o kodzie [...] oraz obszarze chronionego krajobrazu "P.", Rezerwatu Biosfery B. oraz Obiektu Światowego Dziedzictwa UNESCO P., a także w bliskim sąsiedztwie B2. oraz Rezerwatu Krajobrazowego, co sprowadza się również do przeanalizowana wymogów wynikających z tych regulacji. Oczywiście bezpieczeństwo uczestników ruchu pieszego i rowerowe, jest istotną kwestią przemawiającą za zasadnością powstania tego typu ścieżki rowerowej w przedmiotowej sprawie, co nie oznacza, że ma nastąpić to bez rozważenia potencjalnego oddziaływania na środowisko.
Końcowo podkreślić także należy, że wątpliwości sądu wzbudziła także kwestia, czy sam zakres inwestycji, znacznie wykraczający poza samą budowę ścieżki rowerowej, związany z koniecznością przeprowadzenia m.in. rozbudowy istniejącego lub budowy nowego systemu odwodnienia korpusu drogowego (kanalizacja deszczowa, zbiornik retencyjno-infiltracyjny, szczelne zbiorniki retencyjno-odparowalne, rowy otwarte wraz z odprowadzeniem wody, czy też przebudowa/budowa miejsc dostępu do drogi publicznej, w oparciu o parametry właściwe dla funkcji zjazdu czy też budowa przepustów w ciągu ścieżki rowerowej oraz pod zjazdami) nie ingeruje na tyle daleko w drogę wojewódzką nr [...] (w której ciągu ma powstać ścieżka rowerowa), że już zakres tych robót budowlanych wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej.
W świetle całokształtu powyższych ustaleń, decyzje organów obydwu instancji należało uchylić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (pkt 1 sentencji).
W zakresie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205
§ 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.
z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji).