II SA/Bk 903/23

II SA/Bk 903/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49e pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 27 października 2023 r. nr WOP.7721.107.2023.ASN w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika na nieczystości oddala skargę
Uzasadnienie
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
W związku z ustaleniami kontroli terenowej mającej miejsce dnia 5 sierpnia 2022 r., zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki (dalej: "PINB") powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy zbiornika na nieczystości na działce nr [...] położonej w obrębie L. w gminie J., stanowiącej własność T.B.
Postanowieniem z dnia 12 września 2022 r. nr PNB.5040.38.22 PINB wstrzymał, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2-4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "P.b."), samowolną budowę zbiornika na nieczystości na ww. działce. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzonych na gruncie oględzin związanych z realizacją budynku rekreacji indywidualnej w dniu 5 sierpnia 2022 r. stwierdzono, że na ww. działce wybudowano zbiornik na ścieki do usuwania nieczystości z tego budynku. Ustalono, że jest to zbiornik prefabrykowany PCV o pojemności 3000 l i został wybudowany w czerwcu 2022 r. Zgodnie z obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 6 P.b. budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym, że zgłoszenia takiego nie dokonano ustalono, że budowa została przeprowadzona w warunkach samowoli budowlanej, zaś przepisy P.b. dopuszczają możliwość jej legalizacji. Organ poinformował w dalszej części uzasadnienia o terminie i trybie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Wnioskiem z dnia 12 października 2022 r. T.B. zwrócił się do PINB o legalizację ww. obiektu budowlanego.
Postanowieniem z dnia 26 października 2022 r. nr PNB.5040.38.22 PINB nałożył na T.B. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 grudnia 2022 r., dokumentów legalizacyjnych: (1) zaświadczenia Wójta Gminy Jeleniewo (dalej: "Wójt") o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, (2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (3) projektu zagospodarowania działki lub terenu. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 48b ust. 1 i ust. 3 P.b. Na wniosek pełnomocnika T.B., ww. termin przedłużono do dnia 31 stycznia 2023 r. Pismem z dnia 7 lutego 2023 r. PINB zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego, z którym w dniu 13 lutego 2023 r. zapoznał się pełnomocnik T.B.
Decyzją z dnia 9 marca 2023 r. nr PNB.5040.38.22, wydaną na podstawie art. 49e pkt 3 P.b., PINB nakazał T.B. wykonanie rozbiórki przedmiotowego zbiornika na nieczystości, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że nie przedłożył on w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 48b ust. 3 P.b., w związku z czym PINB obowiązany jest do wydania nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.
Pełnomocnik T.B. wniósł odwołanie od ww. decyzji, w którego treści ponownie wniósł o legalizację zbiornika na nieczystości, zaś w dniu 10 maja 2023 r. do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") wpłynęły dokumenty legalizacyjne, w tym zaświadczenie Wójta z dnia 7 marca 2023 r. W celu dokonania ich oceny przez organ I instancji oraz umożliwienia zalegalizowania samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości, organ odwoławczy decyzją z dnia 10 maja 2023 r. nr WOP.7721.69.2023.ASN uchylił decyzję PINB z dnia 9 marca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po powrocie sprawy do organu i instancji, PINB postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r. nr PNB.5040.38.22, wydanym na mocy art. 49 ust. 1a i ust. 1b P.b., nałożył na T.B. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30 czerwca 2023 r., nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentach legalizacyjnych przez przedłożenie zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz przez przedłożenie projektu zagospodarowania terenu opracowanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2022 r., poz. 1679 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MR") i zawierającego informacje określone w § 14 pkt 5 lit. a. i § 15 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MR: w części opisowej – o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego; w części rysunkowej - o zasięgu obowiązywania nakazów, ograniczeń i uwarunkowań, o których mowa w § 14 pkt 5 lit. a. rozporządzenia MR.
W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że na mocy art. 49 ust. 1 P.b. PINB dokonał weryfikacji dokumentów legalizacyjnych, stwierdzając, że zawierają one nieprawidłowości oraz nie są kompletne. W szczególności, przedłożone zaświadczenie Wójta z dnia 7 marca 2023 r. nie zawiera informacji o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W tym względzie PINB zauważył, że na terenie samowolnej budowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Wołownia i Leszczewo w Gminie Jeleniewo zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Jeleniewo nr XVIII/99/2012 z dnia 28 września 2012 r. (Dz.U.Woj.Podl., 2012 r., poz. 3110; dalej: "m.p.z.p." lub "plan"). Obszar, na którym położona jest działka nr [...] oznaczono symbolem 2ZL, dla którego ustalono przeznaczeniem podstawowym są tereny istniejących lasów i projektowanych dolesień (§ 8 ust. 1 i § 20 ust. 1m.p.z.p.). Z kolei w § 32 m.p.z.p. wprowadzono zakaz sytuowania wszelkich obiektów budowlanych, które nie są ściśle związane lub kolidują z przeznaczeniem podstawowym terenu. Ponadto PINB zwrócił uwagę na zapisy m.p.z.p. wskazujące na położenie obszaru opracowania planu w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" oraz obszaru Natura 2000 (PLH200001 "Jeleniewo"), na których ustalono m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. PINB wskazał, że cała działka nr [...] położona jest w strefie ochronnej jeziora S., zaś w przedłożonym projekcie zagospodarowania działki nie uwzględniono obowiązującej granicy strefy ochronnej tego jeziora oraz zakazów w niej obowiązujących.
W dniu 26 czerwca 2023 r. do PINB wpłynęła skorygowana i uzupełniona dokumentacja legalizacyjna, w tym zaświadczenie Wójta z dnia 9 grudnia 2022 r. stwierdzające, że działka nr [...] położona jest w na terenie lasów i dolesień oznaczonym w planie symbolem 2ZL, a części działki jest oznaczona jako zaewidencjonowane mało aktywne osuwisko. Wójt zaświadczył również, że działka ta nie leży w planowanej strefie obszaru rewitalizacji, ani nie zmieniła swojego przeznaczenia w związku z podjęciem przez Radę Gminy Jeleniewo uchwały z dnia 31 października 2017 r. nr XXVII.150.2017 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jeleniewo. Wójt wskazał ponadto, że działka ta nie jest objęta inwestycją publiczną w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr PNB.5140.1.23, wydaną na podstawie art. 49e pkt 4 P.b, PINB nakazał T.B. wykonanie rozbiórki przedmiotowego zbiornika na nieczystości, stwierdzając, że uzupełnione dokumenty legalizacyjne nadal są niekompletne i zawierają nieprawidłowości, tzn. mimo usunięcia wadliwości w projekcie zagospodarowania terenu, nie przedłożono zaświadczenia Wójta zawierającego informację o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i innymi aktami planistycznymi, wymaganego na mocy art. 48b ust. 2 pkt 1 P.b.
W wyniku zainicjowania przez pełnomocnika T.B. postępowania odwoławczego, PWINB zwrócił się do Wójta o udzielenie jednoznacznej informacji, czy budowa przedmiotowego obiektu jest zgodna z m.p.z.p. W odpowiedzi z dnia 28 września 2023 r. Wójt wskazał, że budowa ta nie jest zgodna z m.p.z.p.
Decyzją z dnia 27 października 2023 r. nr WOP.7721.107.2023.ASN PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 8 sierpnia 2023 r., podzielając ustalenia organu I instancji. W szczególności PWINB zauważył, że uzupełniony materiał dowodowy wskazuje, że inwestor nie mógł przedłożyć zaświadczenia Wójta zawierającego informację o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i innymi aktami planistycznymi, bowiem inwestycja ta nie jest zgodna z m.p.z.p. W związku z powyższym, decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
T.B. wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie obu wydanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB oraz zarzucając brak wszechstronnej oceny wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący powołał się na zaświadczenie Wójta z dnia 7 marca 2023 r., w którym wskazano, że działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 2ZL, na którym nie ma zakazu budowy budynków rekreacji indywidualnej, z którym powiązana jest budowa zbiornika na nieczystości. W ocenie skarżącego zapisy planu nie zabraniają budowy budynku rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości na przedmiotowej działce.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i podniesione w niej twierdzenia, wskazując, że organ powinien samodzielnie dokonać interpretacji zapisów planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja nakazująca rozbiórkę zbiornika na nieczystości, samowolnie wybudowanego na działce nr [...] w obr. geod. L., gm. J.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 49e pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych.
W niniejszej sprawie, w wyniku przeprowadzonych przez PINB w dniu 5 sierpnia 2022 r. oględzin realizowanego budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr [...], obr. L., gm. J., stanowiącej własność skarżącego stwierdzono, że na przedmiotowej działce został wybudowany zbiornik na ścieki do usuwania nieczystości z tego budynku. Ustalono, że jest to zbiornik prefabrykowany PCV o pojemności 3000 l i został wybudowany w czerwcu 2022 r. Zgodnie zaś z obowiązującym w chwili realizacji tego zbiornika art. 29 ust. 1 pkt 6 P.b. budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 wymagała dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym, że zgłoszenia takiego nie dokonano (okoliczność nie kwestionowana przez skarżącego) organy stanęły na stanowisku, że w rozpoznawanym przypadku doszło do samowoli budowlanej, zaś przepisy P.b. dopuszczają możliwość jej legalizacji. Powyższe ustalenia nie budzą zastrzeżeń Sądu, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i co do zasady nie są kwestionowane przez skarżącego.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest dwuetapowe i rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 P.b.). W postanowieniu tym organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 P.b.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 P.b.). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 P.b., przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Zatem, jak nadmieniono, z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (jak w niniejszej sprawie) albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Biorąc pod uwagę treść art. 29 ust. 1 pkt 6 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe do 10 m3 . W niniejszej sprawie pojemność zbiornika na nieczystości ciekłe wynosi 3 m3, zatem prawidłowo ustalono obowiązek prawny dokonania zgłoszenia tej budowy.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego podjęły czynności, o których mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 P.b. i postanowieniem z dnia 12 września 2022 r. wstrzymano budowę ww. zbiornika, realizowanego na działce nr [...], bez wymaganego prawem zgłoszenia.
Następnie w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o legalizację, PINB postanowieniem z 26 października 2022 r. na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 3 P.b. nałożył na stronę obowiązek przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2022 r. dokumentów legalizacyjnych wskazanych w art. 48b ust. 3 P.b., tj.: zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu. W postanowieniu tym zaznaczono, że w przypadku przedłożenia kompletnych dokumentów legalizacyjnych i stwierdzeniu braku nieprawidłowości organ ustali wysokość opłaty legalizacyjnej w formie postanowienia. W przypadku zaś nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyda decyzję nakładającą na skarżącego rozbiórkę zbiornika na nieczystości w oparciu o art. 49e p.b.
Z uwagi na fakt, że inwestor nie uczynił zadość powyższemu obowiązkowi i nie przedłożył wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie (również w przedłużonym na jego żądanie terminie do 31 stycznia 2023 r.), PINB decyzją z dnia 9 marca 2023 r. nakazał rozbiórkę omawianego zbiornika na nieczystości. Powyższa decyzja została jednakże uchylona w postępowaniu odwoławczym przez PWINB decyzją z dnia 10 maja 2023 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku tego postępowania skarżący ponownie wniósł o legalizacji zbiornika na nieczystości zrealizowanego samowolnie na działce nr [...] i przedłożył dokumenty legalizacyjne wymagane przez prawo, w tym między innymi zaświadczenie Wójta Gminy Jeleniewo z dnia 7 marca 2022 r. w przedmiocie zgodności inwestycji z obowiązującym na tym terenie m.p.z.p. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że w momencie złożenia dokumentów legalizacyjnych, pomimo znacznego przekroczenia wyznaczonego terminu złożenia tych dokumentów, pojawiła się szansa na zalegalizowanie inwestycji, złożenie nowego materiału dowodowego wymaga jednakże oceny organu I instancji. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że w przypadku gdy przedłożone dokumenty nie spełnią wymagań dotyczących zgodności zbiornika z przepisami budowlanymi oraz prawem miejscowym, konieczna będzie jego rozbiórka.
Prowadząc ponownie postępowanie, PINB przeanalizował złożone w dniu 10 maja 2023 r. dokumenty i postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r. na podstawie art. 49 ust. 1a i 1b P.b. z uwagi na fakt, że odpowiadając na powyższe wezwanie organu inwestor nie uczynił zadość wymaganiom prawa, nałożył na stronę obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30 czerwca 2023 r. określonych nieprawidłowości w przedłożonych przez niego dokumentach legalizacyjnych.
Inwestor w dniu 26 czerwca 2023 r. przedłożył skorygowany projekt zagospodarowania terenu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Wójta Gminy Jeleniewo z dnia 7 grudnia 2022 r. o zgodności inwestycji z m.p.z.p. Oceniając uzupełnienie dokumentów legalizacyjnych, PINB ponownie stwierdził ich niekompletność oraz występujące w nich nieprawidłowości. Wskazał, że inwestor usunął nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu, jednakże w dalszym ciągu nie przedłożono zaświadczenia zawierającego informacje o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami m.p.z.p. i innymi aktami miejscowymi, co jest wymagane przepisami P.b.- art. 48b ust. 2 pkt 1. Wobec powyższego decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r. orzeczono o rozbiórce obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postepowania. PWINB mając zaś wątpliwości dotyczące treści ww. zaświadczenia uzupełnił materiał dowodowy w ten sposób, że pismem z dnia 29 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Wójta Gminy Jeleniewo o udzielenie jednoznacznej informacji czy budowa zbiornika na nieczystości jest zgodna z m.p.z.p. obowiązującym na tym terenie. W odpowiedzi na to wezwanie, Wójt Gminy Jeleniewo w piśmie z dnia 28 września 2023 r. wskazał, że budowa ww. obiektu nie jest zgodna z m.p.z.p. części wsi Wołowina i Leszczewo w Gminie Jeleniewo uchwalanego przez Radę Gminy Jeleniewo w dniu 28 września 2021 r. (XVII/99/2012 r.).
W tym stanie rzeczy, wobec niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, w oparciu o art. 49e pkt 4 P.b. organy obu instancji prawidłowo orzekły nakaz rozbiórki zbiornika na nieczystości. W sprawie bezspornym jest, że Inwestor nie uzupełnił dokumentów legalizacyjnych w zakresie, który wynikał z postanowienia PINB z dnia 31 maja 2023 r., a mianowicie nie przedłożył wymaganego zaświadczenia o zgodności budowy omawianego obiektu z postanowieniami m.p.z.p. Słusznie bowiem zauważyły organy obu instancji, że zaświadczenie z dnia 7 grudnia 2022 r. nie zawiera informacji o wymaganej prawem zgodności inwestycji z planem miejscowym. W powyższym zaświadczenie Wójt wskazał jedynie, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Wołownia i Leszczewo w Gminie Jeleniewo, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Jeleniewo nr XVIII/99/2012 z dnia 28 września 2012 r. wedle, którego działka o nr geod [...] oznaczona jest symbolem 2ZL – tereny lasów i dolesień, część zaś działki jest oznaczona jako zewidencjonowane mało aktywne osuwisko. Zaznaczył, że na ww. działkę nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy na podstawie ustawy z dnia 9 października 2015 r.; działka ta nie leży w planowanej strefie obszaru rewitalizacji; nie jest także objęta inwestycja celu publicznego w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. Zgodnie zaś z podjętą w dniu 31 października 2017 r. uchwałą w sprawie studium - działka [...] nie zmieniła swego przeznaczenia. Wójt nie dokonał natomiast interpretacji (wykładni) ww. planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Jednoznaczna informacja w tej kwestii została natomiast udzielona (na wniosek PWINB) w piśmie Wójt z dnia 28 sierpnia 2023 r. i wynikało z niej wprost, że inwestycja nie jest zgodna z zapisami planu.
Przeprowadzone zatem w sprawie postępowanie wykazało, że inwestor nie mógł przedłożyć wymaganego zaświadczenia, albowiem jak wskazał Wójt Gminy Jeleniewo w piśmie z dnia 28 września 2023 r. budowa zbiornika na nieczystości na działce [...] w obrębie L., gm. J. nie jest zgodna z planem miejscowym uchwalonym na tym terenie (k. 16 akt organu II instancja). Sąd powyższe stanowisko w pełni podziela.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, jeżeli wymaga tego przepis prawa, niejednokrotnie związane jest z koniecznością dokonania przez właściwy organ interpretacji zapisów planu, zarówno tych dotyczących przeznaczenia konkretnego terenu, jak i przepisów ogólnych czy części graficznej planu. Kompetencje w tym zakresie przyznano organowi wykonawczemu gminy, który jest organem planistycznym (art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (aktem normatywnym) i nie ma charakteru ewidencyjnego. W przypadku, gdy przepis prawa nakazuje uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, to organ właściwy do wydania takiego zaświadczenia powinien ustalić stan prawny wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tej inwestycji i w zależności od przyjętych ustaleń w tym zakresie wydać stosowne zaświadczenie lub postanowienie o odmowie jego wydania.
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku NSA z dnia 16 listopada 2012 r. II OSK 1277/11, że powyższe zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zrealizowany obiekt budowlany będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest więc to takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 48b ust. 3 pkt 1 P.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zrealizowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.
Mając powyższe na uwadze, należało zatem wyjaśnić jaka jest moc zaświadczenia, o którym mowa wyżej. Przede wszystkim nie można w sposób jednoznaczny wskazać, że powyższe zaświadczenie jest bezwzględnie wiążące dla organów administracji budowlanej, gdyż jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie administracyjnym - nie można przyjąć, aby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji (czy jak w tej sprawie już zrealizowanej) z obowiązującym planem, gdyż należy to do kompetencji organów budowlanych - patrz wyrok NSA z 20 lutego 2008 r. II OSK 42/07. Przedłożone zaświadczenie określonej treści pełni niewątpliwie funkcję dowodową w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Przewidziana, jak w tej sprawie, możliwość nałożenia na samowolnie zrealizowany obiekt obowiązku przedłożenia zaświadczenia generalnie nie wyklucza więc uprawnienia organów nadzoru do samodzielnego decydowania o przesłance legalizacji (patrz wyrok NSA z 8 marca 2022 r. II OSK 1602/19. Niemniej jednak, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie nie można w sposób bezrefleksyjny przyjmować założenia, że wydanie przedmiotowego zaświadczenia o braku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak tylko formalnie wymaganego, nie ma znaczenia dla sprawy i jest równoznaczne z obowiązkiem organu nadzoru budowlanego do dokonywania ponownej pełnej, niezależnie od wydanego w sprawie zaświadczenia weryfikacji inwestycji z planem, co uzasadnia również obowiązek zamieszczenia pełnych rozważań w tym zakresie w motywach wydawanego rozstrzygnięcia.
Zaświadczenie wydane w trybie art. 48b ust. 3 pkt 1 P.b. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rodzi w ocenie Sądu, w świetle przedstawionej wyżej argumentacji "prawne domniemanie" zgodności (bądź braku zgodności) inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym z prawem miejscowym. Zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym o czym stanowi art. 76 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl jednak art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.
A zatem organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne ma podstawę do prowadzenia postępowania - z inicjatywy własnej lub stron postępowania, zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, jakim jest zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń (patrz wyrok NSA z 20 września 2018 r. II OSK 2336/16). Stąd tylko właśnie w takim zakresie można mówić o braku związania organu zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym, ale co istotne, tylko gdy pojawiają się uzasadnione wątpliwości z tym związane. Przy czym w sytuacji, gdy organ nie kwestionuje treści zaświadczenia co do wskazywanej zgodności inwestycji lub braku zgodności inwestycji z ustaleniami planu, podzielając je w pełni to wówczas może ono być podstawą do wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym bez potrzeby przedstawiania poszerzonej analizy rozwiązań planistycznych.
W realiach tej sprawy, organy obu instancji w zakresie zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prawidłowo wskazały, że zaświadczenie z dnia 7 grudnia 2023 r., w żadnej mierze nie wskazuje na wymaganą prawem zgodność inwestycji z planem, co zostało następnie potwierdzone w piśmie Wójta Gminy Jeleniewo z dnia 28 września 2023 r., gdzie jednoznacznie wypowiedziano się o braku zgodności zrealizowanego zbiornika z obowiązującym na tym terenie planem.
Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie prawidłowo nie zakwestionowały stanowiska zaprezentowanego w wyżej wskazanych dokumentach. Analiza treści obowiązującego na tym terenie planu miejscowego wskazuje, że przedmiotem ustaleń tego planu są między innymi tereny zabudowy letniskowej - ML oraz tereny lasów i dolesień – Zl. Omawiana nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 2ZL, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe - tereny istniejących lasów i projektowanych dolesień. Dla tych terenów ustalono obowiązek trwałego utrzymania lasu i zapewnienia ciągłego jego użytkowania (§ 8 i § 20 ust. 1 i 2 m.p.z.p.). Z kolei w § 32 m.p.z.p. wprowadzono zakaz sytuowania wszelkich obiektów budowlanych, które nie są ściśle związane lub kolidują z przeznaczeniem podstawowym terenu. Ponadto zwrócić należy uwagę na zapisy m.p.z.p. wskazujące na położenie obszaru opracowania planu w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" oraz obszaru Natura 2000 (PLH200001 "Jeleniewo"), na których ustalono m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 36 ust. 1 pkt 7 i § 38 ust. 1 pkt 1). Słusznie zatem zauważyły organy w toku prowadzonego postępowania, że cała działka nr [...] położona jest w strefie ochronnej jeziora S., zaś w przedłożonym projekcie zagospodarowania działki nie uwzględniono obowiązującej granicy strefy ochronnej tego jeziora oraz zakazów w niej obowiązujących. Zatem sporny zbiornik na ścieki jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. To z kolei uzasadnia twierdzenie, że nie jest możliwym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Implikuje to wydanie rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę spornego obiektu budowlanego.
Powyższych ustaleń nie podważa zaświadczenie Wójta z dnia 7 marca 2023 r., w którym wskazano, że działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 2ZL, na którym nie ma zakazu budowy budynków rekreacji indywidualnej, z którym powiązana jest budowa zbiornika na nieczystości. W ocenie Sądu błędne jest rozumowanie skarżącego, że skoro zapisy planu nie zabraniają na przedmiotowej działce budowy budynku rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości, to budowa takich obiektów jest dozwolona. Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że co nie jest prawem zakazane jest dozwolone, ale zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., I SA/Po 441/19, Lex nr 2743276). Postanowienia planu miejscowego jako, że kształtują wraz z innymi przepisami sposób zagospodarowania terenu, nie mogą być zatem interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. W tym miejscu przypomnieć też należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie przez organy w konkretnej sprawie szerokiej interpretacji uchwały i przyznanie skarżącemu uprawnień większych niż wynikałoby to z przepisów powszechnie obowiązujących uznać należałoby za niedopuszczalne.
Końcowo jeszcze raz podkreślić należy, czego zdaje się nie zauważać strona skarżąca, że orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją nie wykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia nakładającego wymóg usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. W myśl art. 49e pkt 4 P.b., o czym była już mowa wyżej, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania powyższego obowiązku w wyznaczonym terminie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Co istotne ustawodawca wypowiada się w tym względzie kategorycznie, jednoznacznie, nie pozostawiając organowi miejsca dla uznania administracyjnego w tym sensie, że za niespełnieniem nałożonych obowiązków (w tym w zakresie uzupełnienia dokumentacji legalizacyjnej) podąża obowiązek organu do wydania decyzji rozbiórkowej. Innymi słowy wydanie decyzji o rozbiórce jest w takiej sytuacji obligatoryjne, co potwierdza judykatura (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2524/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 828/17; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 874/17, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 455/19, orzeczenia z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS). Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie.
Podsumowując powyższe rozważania należy przyjąć, że skoro skarżący zaniechał realizacji obowiązku prawnego dokonania zgłoszenia budowy wskazanego zbiornika na nieczystości - to zasadnie organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę legalizacji wynikającą z art. 48 P.b. Co za tym idzie prawidłowo zobowiązano skarżącego do przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych, a następnie ich uzupełnienia, wobec stwierdzenia ich nieprawidłowości. Skoro zaś skarżący nie przedłożył uzupełnionych dokumentów, to słusznie została podjęta decyzja nakazująca obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu na podstawie art. 49e pkt 4 P.b.
Już nie jako końcowo wyjaśnić należy, że ustawa - Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek.
Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały
i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Poza wyżej omówionymi zagadnieniami szczegółowymi, Sąd stwierdza na podstawie analizy całego toku postępowania i danych zawartych w aktach sprawy, że organy nie uchybiły przepisom postępowania, dokonując w szczególności wszechstronnej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w zakresie niezbędnym do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zakwestionowane w skardze decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę wyjaśnienia skarżącego.
Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.