II SA/Bk 90/22

II SA/Bk 90/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 1721/22 - Wyrok NSA z 2022-11-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 120
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 73 ust. 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Miejska w Wasilkowie (dalej: "Rada") podjęła dnia 4 listopada 2021 r. uchwałę nr XLV/416/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Wasilkowa w rejonie ul. Supraślskiej (Dz.U.Woj.Podl. 2021 z dnia 15 listopada 2021 r., poz. 4357; dalej:
"plan" lub "plan miejscowy"). Na podstawie § 10 planu w jego obszarze wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; w treści § 11 planu stwierdzono, że większa część obszaru planu od strony wschodniej położona jest w otulinie Parku Krajobrazowego P.K. (ust. 1) oraz, że przedsięwzięcia realizowane w tym obszarze, muszą być zgodne z przepisami szczególnymi obowiązującymi dla otuliny Parku Krajobrazowego P.K. (ust. 2); w § 12 stwierdzono zaś, że obszar planu w niewielkiej części położony jest w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "P." (dalej: "GZWP"), a w całości w granicach obszaru ochronnego tego zbiornika oraz w strefie ochrony pośredniej ujęć wód powierzchniowych i podziemnych J. i W. (ust. 1) w związku z tym, stwierdzono, że w zakresie ochrony wód powierzchniowych i podziemnych, a zwłaszcza GZWP oraz ujęć wód: (1) przy realizacji inwestycji należy stosować skuteczne zabezpieczenia gruntów oraz wód powierzchniowych i podziemnych przed zanieczyszczeniem, 2) gospodarkę wodno-ściekową należy prowadzić zgodnie z ustaleniami § 24, § 25 i § 26; 3) wprowadzono zakaz: (a) lokalizowania indywidualnych oczyszczalni ścieków, (b) odprowadzania zanieczyszczonych wód opadowych do ziemi, rowów cieków i zbiorników wodnych, (c) lokalizowania składowisk odpadów komunalnych oraz instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, (d) wykorzystywania odpadów do zagospodarowania terenu inwestycji (ust. 2); w treści § 25 wskazano natomiast, że zaopatrzenia w wodę ustala się z istniejącej publicznej sieci wodociągowej, którą przewiduje się do dalszej rozbudowy (ust. 1) oraz dopuszczono zaopatrzenie w wodę z własnego ujęcia spełniającego warunki techniczne określone w obowiązujących w tym zakresie, przepisach szczególnych (ust. 2); z kolei w § 26 stwierdzono, że odprowadzenie ścieków sanitarnych ustala się do istniejącej publicznej sieci kanalizacyjnej, którą przewiduje się do dalszej rozbudowy (ust. 1) oraz dopuszczono odprowadzenie ścieków do zbiorników szczelnych tylko w okresie przejściowym - do czasu powstania możliwości przyłączenia do publicznej sieci kanalizacji sanitarnej (ust. 2).
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] Wojewoda P. (dalej: "Wojewoda") działający na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz. 713 ze. zm.; dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność ww. uchwały, wskazując w uzasadnieniu wydanego aktu nadzorczego, że uchwała ta przeznacza teren o powierzchni około 64,5 ha pod zabudowę produkcyjno-usługową (PU) oraz usługowo-wytwórczą (UWT) wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, podczas gdy teren ten położony jest na obszarze ujęć wód powierzchniowych i podziemnych w J. i W., będących głównymi ujęciami wody dla miasta B. Obszary te podlegają szczególnej ochronie w odniesieniu do realizacji przedsięwzięć mogących niekorzystnie wpływać na jakość pobieranej wody. Jakkolwiek, zdaniem organu nadzoru, w samej uchwale zawarto zapisy dotyczące tejże ochrony (§ 12 ust. 2 planu) - w tym: zakaz lokalizowania indywidualnych oczyszczalni ścieków, zakaz odprowadzania zanieczyszczonych wód opadowych do ziemi, rowów, cieków i zbiorników wodnych, zakaz lokalizowania składowisk odpadów komunalnych oraz instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów czy zakaz wykorzystywania odpadów do zagospodarowania terenu inwestycji, to jednak uchwała ta dopuszcza odprowadzenie ścieków do zbiorników szczelnych, do czasu powstania możliwości przyłączenia do publicznej sieci kanalizacji sanitarnej, w części dotyczącej zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej (§ 26 ust. 2 planu). W ocenie organu nadzoru zapisy te są sprzeczne z ustaleniami sformułowanymi w § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały.
Dalej Wojewoda wskazał, że nie istnieje możliwość skutecznej ochrony wód powierzchniowych i podziemnych ujęć w J. i w W., przed zanieczyszczeniami generowanymi przez zbiorniki bezodpływowe. Wniosek ten organ nadzoru sformułował w oparciu o wyniki opracowania pt.; "Gospodarka ściekowa gmin na obszarach nieobjętych systemem kanalizacji zbiorczej", sporządzone przez Najwyższą Izbę Kontroli (dalej: "NIK"). W ocenie organu nadzoru, wnioski płynące z ww. analizy uzasadniają stwierdzenie, że jedynym rozwiązaniem dającym gwarancję w pełni skutecznej ochrony ujęć wody dla Białegostoku, jest usuwanie ścieków z terenów objętych planem miejscowym, wyłącznie za pośrednictwem sieci kanalizacji sanitarnej, z całkowitym bezwarunkowym wykluczeniem jakichkolwiek rozwiązań o charakterze lokalnym. Planistyczne usankcjonowanie lokalizacji zbiorników szczelnych na ścieki w obszarze ochrony pośredniej ww. ujęć wody, w ocenie Wojewody, będzie realnie zagrażało zdrowiu i życiu mieszkańców aglomeracji białostockiej, w przypadku skażenia wody ściekami z tych zbiorników.
Wojewoda wyjaśnił także, że nie jest wystarczające unieważnienie jedynie zapisu § 26 ust. 2 uchwały, dopuszczającego lokalizację zbiorników szczelnych na obszarze objętym planem, bowiem prawo właściciela nieruchomości do lokalizacji takiego zbiornika wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2021, poz. 888 ze zm.; dalej: "u.c.p.g."), wedle którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. W ocenie Wojewody, jeżeli więc na terenie objętym planem nie ma sieci kanalizacyjnej, właściciel nieruchomości zachowuje wynikające z u.c.p.g. prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków przez realizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, a plany inwestycyjne gminy nie mogą tego uprawnienia wyłączyć. Jeżeli więc teren objęty planem nie jest wyposażony w sieć kanalizacji sanitarnej, to mając na uwadze konieczność ochrony ujęcia wody dla aglomeracji b., należy rozważyć, czy teren ten można przeznaczyć pod jakąkolwiek zabudowę, a co za tym idzie: czy nie byłoby zasadne ustalenie możliwości zabudowy dopiero wtedy, gdy zostanie stworzona możliwość odprowadzania ścieków do systemu zbiorczej kanalizacji sanitarnej.
Odnosząc się zaś do stanowiska Burmistrza W. przedstawionego w toku postepowania nadzorczego, Wojewoda wskazał, że z art. 120 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2021, poz. 2233 ze zm.; dalej: "P.w.") wynika obowiązek bezwzględnej ochrony ustanowionych ujęć wody dla celów publicznych, przed zanieczyszczeniami wód w ustanowionych dla tych ujęć strefach ochrony pośredniej. Wprowadzenie zaś w tej strefie nowej zabudowy i zagospodarowania, generujących ścieki, tworzy sytuację, w której ochrona ta nie będzie możliwa, wobec braku sieci kanalizacji sanitarnej. W ocenie organu nadzoru, niezależnie od rodzaju dopuszczonych lokalnych zamienników sieci kanalizacji sanitarnej (zbiorniki szczelne, przydomowe oczyszczalnie ścieków) na terenie strefy ochrony pośredniej, zawsze będą one stwarzać potencjalne zagrożenie, niezależnie od jego przyczyn. Organ podkreślił przy tym, że prawo gminy do zabudowy i zagospodarowania terenu gminy, znajdującego się w strefie ochrony pośredniej komunalnego ujęcia wody, nie ma charakteru bezwarunkowego, zaś w tym przypadku ogranicza je ustawowy obowiązek ochrony komunalnych ujęć wody.
Organ nadzoru wskazał również, że dopuszczenie zaopatrzenia w wodę z własnego lokalnego ujęcia, o którym mowa w § 25 ust. 2 planu, jest niezgodne z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 13/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnych ujęć wód podziemnych i powierzchniowych dla Białegostoku w Jurowcach i Wasilkowie (Dz.U.Woj.Podl. 2014, poz. 2921 z dnia 21 sierpnia 2014 r.; dalej: "rozporządzenie Dyrektora RZGW"), zgodnie z którym na terenie ochrony pośredniej zabrania się lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych z wyjątkiem modernizacji, rozbudowy oraz budowy studni awaryjnych lub zastępczych dla komunalnych ujęć wód "Jurowce" i "Wasilków".
Ponadto organ nadzoru zauważył, że rodzaj inwestycji, jak też koszt ich realizacji, powinny być ujęte w załączniku Nr 3 do przedmiotowej uchwały, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021, poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), podczas gdy załącznik ten zawiera jedynie ogólną konstatację, że na terenie objętym planem przewiduje się realizację inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, bez określenia o jakie inwestycje chodzi i jaka jest ich wielkość (w tym prognozowane koszty realizacji). Organ zwrócił w tym względzie uwagę, że zarówno rodzaj inwestycji, jak też koszt ich realizacji, zostały określone w pkt 4.2. Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym dokument ten nie jest załącznikiem do uchwały i jej ustalenia nie mogą być uznane jako wypełniające wymóg art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nawiązując zaś do twierdzeń Burmistrza dotyczących prawidłowego zredagowania załącznika nr 3 do ww. uchwały, Wojewoda wyjaśnił, że istotą zarzutu nie jest nieumieszczenie szczegółowych kosztów w załączniku nr 3, ale generalne pominięcie kwestii, do realizacji jakich konkretnie zadań własnych gmina się zobowiązuje w konsekwencji podjęcia przedmiotowej uchwały
Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do sądu administracyjnego Gmina Wasilków (dalej: "Gmina"), zarzucając w niej naruszenie:
1) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez wskazania i wykazania istotnych uchybień kwalifikowanych, uzasadniających stwierdzenie nieważności całej uchwały;
2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zasady finansowania inwestycji infrastrukturalnych ujęte w uchwale, nie odpowiadają wymogom ustawowym, a w każdym razie nie są ujęte w sposób szczegółowy i nie wskazują rodzajów inwestycji, ich wielkości (w tym prognozowanych koszty realizacji), w sytuacji, w której wszelkie wymogi dotyczące ujęcia zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, ujęte są w treści planu
3) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez błędną interpretację i niewłaściwe przyjęcie, że uchwała pomija w sposób generalny zakres inwestycji publicznych będących zadaniami własnymi gminy, do realizacji których gmina się zobowiązuje i stwierdzenie nieważności uchwały;
4) § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Dyrektora RZGW przez przyjęcie, że planowane rozwiązania naruszają obostrzenia dotyczące ochrony pośredniej ujęć wód podziemnych opisane w ww. akcie (naruszenie zakazu lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych z wyjątkiem modernizacji, rozbudowy oraz budowy studni awaryjnych lub zastępczych dla komunalnych ujęć wód "J." i "W."), w sytuacji, w której przepisy uchwały nie naruszają tego rozporządzenia.
Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o uchylenie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego na zasadzie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi Gmina doprecyzowała oraz uargumentowała ww. zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W toku rozprawy w dniu 7 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego popierając skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, ewentualnie w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 25 ust. 2 planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga Gminy W. nie jest zasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest co do zasady prawidłowe.
Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie (Rada) z dnia 4 listopada 2021 r. nr XLV/416/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Wasilkowa w rejonie ul. Supraślskiej (plan lub plan miejscowy). W podstawie prawnej zaskarżonego aktu nadzoru powołano art. 91 ust. 1 u.s.g., wedle którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.
W związku z tym, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem (o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 4. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. 2021, poz. 137), powinnością sądu było ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem, skorzystał z przyznanej mu, na mocy wyżej cytowanego art. 91 ust. 1 u.s.g., kompetencji nadzorczej - a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował, ze skutkiem kasacyjnym, legalność ww. uchwały.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że jakkolwiek zawarta w art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności, jest pojęciem nieostrym, to w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że chodzi tu o sprzeczność oczywistą, bezpośrednią i wyraźną, wynikającą wprost z treści przepisu prawa (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21, Lex nr 3188042). Wobec zaś tego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa (o czym stanowi art. 91 ust. 4 u.s.g.), przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru, działający na podstawie ww. przepisów u.s.g., może mieć miejsce wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa.
Podkreślić jednak należy, że przepisy u.s.g. zawierają normę o charakterze generalnym, która w odniesieniu do uchwały rady gminy podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ulega doprecyzowaniu w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten, stanowiący lex specialis, względem powołanej wyżej regulacji u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 3745/18, Lex nr 3097915), wskazuje bowiem następujące podstawy stwierdzenia nieważności (w całości lub w części) uchwały podjętej w tym przedmiocie: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się, że pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (tj. z częścią testową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami oraz wymogami z zakresu kształtowania polityki przestrzennej, a także standardami dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub ustawowymi o charakterze materialnoprawnym, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego przez uprawnione organy. Istotnym zaś naruszeniem prawa jest takie naruszenie, które wpływa na treść uchwały, dotyczy przyjętych w niej merytorycznych rozwiązań oraz prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (por. np. wyroki NSA z 18 listopada 2020 r., II OSK 3745/18, czy z 20 listopada 2018 r., II OSK 2828/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Z kolei przez tryb sporządzania planu należy rozumieć sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej – począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z nich lub zrealizowanie w sposób nieprawidłowy, może stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu wówczas, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby procedury sporządzania aktu planistycznego nie naruszono (por. np. wyroki NSA: z 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16, czy z 20 października 2011 r., II OSK 1593/11 – oba dostępne w CBOSA).
Skoro zatem rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność planu miejscowego, powinno być wydawane w przypadku zaistnienia istotnych naruszeń zasad sporządzania planu lub istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, to inne naruszenia zasad sporządzania planu lub trybu jego sporządzania (tzn. nieposiadające cechy istotności), nie mogą stanowić podstawy eliminacji aktu planistycznego z obrotu prawnego w trybie nadzorczym. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa, o czym stanowi wyżej cytowany art. 91 ust. 4 u.s.g. W orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się, że regulacja ta jest wyrazem zasady proporcjonalności nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Zasada ta zobowiązuje organ nadzoru do miarkowania działań nadzorczych, minimalizacji ingerencji nadzorczej i stopniowania środków nadzorczych w tych wszystkich przypadkach, w których prawo daje możliwość wyboru środka nadzoru, adekwatnego do ochrony celu, dla którego nadzór został ustanowiony. Funkcją kryterium istotności naruszenia prawa, jest bowiem wartościowanie między skalą naruszenia, a skutkami stwierdzenia nieważności, nie zaś samo tylko wyselekcjonowanie uchybień prawa o charakterze oczywistym (por. G. Węgrzyn, "Istotne" a "nieistotne" naruszenie prawa - aspekty praktyczne. Materialnoprawna podstawa do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego; NZS 2014/5/80). Zasada proporcjonalności oznacza również, że organ nadzoru powinien należycie uzasadnić, dlaczego zastosował określony środek nadzoru, wykazując, że do usunięcia stwierdzonego naruszenia, konieczne jest jego zastosowanie oraz, że inny środek nadzoru nie będzie odpowiedni do ochrony interesów, które nadzór ma chronić.
Treść art. 91 ust. 3 u.s.g. określa elementy, które powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego. Są to uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zamieszczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem ustawowym obowiązkiem organu nadzoru, który waży o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 29 lipca 2005 r., IV SA/ Wa 995/05, Lex nr 190588). Podkreślić przy tym należy, że z samego tylko faktu spełnienia przez rozstrzygnięcie nadzorcze ww. wymagań formalnych, nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że jest ono zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09, Lex nr 594323) bowiem sądowa kontrola legalności aktu nadzoru polega na zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może pozostawać w obrocie prawnym (por. wyrok ww. NSA w Warszawie, IV SA/ Wa 995/05). Aby tak było zarzuty organu nadzoru przemawiające za stwierdzeniem nieważności uchwały, powinny być konkretne i weryfikowalne, tzn. oparte na wykazanym przez organ istotnym naruszeniu prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2021 r., II SA/Gl 362/21, CBOSA), co oznacza konieczność wykazania nie tylko samego naruszenia określonego przepisu prawa, ale także jego ciężaru gatunkowego (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 686/18, CBOSA). W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze te wymogi spełnia, jednakże jedynie w odniesieniu do naruszenia przez § 25 ust. 2 planu dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Dyrektora RZGW.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że, jak słusznie wskazano w § 12 ust. 2 planu miejscowego, jego obszar położony jest w niewielkiej części w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "P." (GZWP), oraz w całości w granicach obszaru ochronnego tego zbiornika oraz w strefie ochrony pośredniej ujęć wód powierzchniowych i podziemnych w J. i W. Strefa ochrony pośredniej ww. ujęć wód, ustanowiona została w dniu 24 lipca 2014 r. na mocy wspomnianego wyżej rozporządzenia Dyrektora RZGW (nr 13/2014) w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnych ujęć wód podziemnych i powierzchniowych dla Białegostoku w Jurowcach i Wasilkowie, które weszło w życie dnia 5 września 2014 r. Zgodnie z art. 58 ust. 1 P.w. z 2001 r., wskazanym w podstawie prawnej tego rozporządzenia (w chwili jego wydania obowiązywały przepisy ustawy P.w. z 2001 r.), jest ono aktem prawa miejscowego, obowiązującym na wskazanym tam obszarze i zawierającym zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody, stosownie do art. 52-57 P.w. z 2001 r. Z przepisów tych wynika, że strefę ochronną dzieli się na: teren ochrony bezpośredniej, w którym zabronione jest użytkowanie gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 P.w. z 2001 r.), i na terenie którego obowiązują ustawowe nakazy wymienione w art. 53 ust. 2 pkt 1-4 P.w. z 2001 r.; oraz na teren ochrony pośredniej (art. 52 ust. 2 pkt 2 P.w. z 2001 r.), na którym może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności, powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Przykładowy katalog tych ograniczeń zawiera art. 54 ust. 1-7 P.w. z 2001 r. Generalnym zaś celem ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody, jest zapewnienie odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych - o czym stanowi art. 51 P.w. z 2001 r. Dodać przy tym należy, że analogiczne przepisy dotyczące stref ochronnych ujęć wody, zostały zawarte w art. 120-142 P.w. (tj. ustawy obecnie obowiązującej).
Katalog ograniczeń, nakazów i zakazów, obowiązujących na terenie ochrony pośredniej, obejmującym cały obszar planu miejscowego, został zawarty w § 3 ust. 1 rozporządzenia Dyrektora RZGW. Z przepisu tego wynika, że na ww. trenie zabrania się m.in.: wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, z wyjątkiem wód opadowych i roztopowych spełniających wymogi zgodnie z obowiązującymi przepisami (pkt 1), rolniczego wykorzystania ścieków (pkt 2), lokalizowania składowisk odpadów komunalnych, niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych (pkt 3), lokalizowania cmentarzy oraz grzebania zwłok zwierzęcych (pkt 4), lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych z wyjątkiem modernizacji, rozbudowy oraz budowy studni awaryjnych lub zastępczych dla komunalnych ujęć wód "J." i "W." (pkt 6), lokalizowania ferm chowu lub hodowli zwierząt oraz zakładów przemysłowych mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 11), a także wyposażania posesji w indywidualne systemy oczyszczania ścieków (pkt 12).
Rację ma zatem organ nadzoru, że § 25 ust. 1 i 2 planu miejscowego, dopuszczający zaopatrzenie w wodę z własnego ujęcia (spełniającego warunki techniczne określone w obowiązujących w tym zakresie przepisach szczególnych), nie uwzględnia zakazu lokalizowania na terenie ochrony pośredniej, nowych ujęć wód podziemnych, (z wyjątkiem modernizacji, rozbudowy oraz budowy studni awaryjnych lub zastępczych dla komunalnych ujęć wód "J." i "W."), ustanowionego na mocy § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Dyrektora RZGW. Skoro lokalizowanie nowych ujęć wód podziemnych, jest na przedmiotowym obszarze zabronione, to plan miejscowy, powinien wyraźnie precyzować, że zaopatrzenie w wodę z własnego ujęcia wody podziemnej jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do ujęć dotychczasowych (tj. istniejących w chwili wejścia w życie planu miejscowego), a lokalizowanie nowych ujęć wód podziemnych jest zabronione. Brak przedmiotowych zapisów w ustaleniach planu, w szczególności zaś w treści § 25 - regulującego zasady zaopatrzenia w wodę na terenie objętym planem, lub w treści § 12 ust. 2 - wyznaczającego określone nakazy oraz zakazy w zakresie ochrony wód powierzchniowych i podziemnych, a zwłaszcza GZWP oraz ujęć wód - skutkuje umożliwieniem lokalizowania na obszarze objętym planem, nowych ujęć wód podziemnych, co narusza w sposób istotny zakaz ustanowiony w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Dyrektora RZGW.
Doprecyzować w tym względzie należy, że pominięcie w planie miejscowym, przez organ stanowiący Gminy, ograniczeń wynikających z rozporządzenia Dyrektora RZGW, stanowi istotne naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2021, poz. 1973; dalej: "P.o.ś."), nakazującego uwzględnienie w planie miejscowym (oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), w szczególności ograniczeń wynikających m.in. z ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Do przepisu powyższego wyraźnie nawiązuje § 4 pkt 3 lit. a. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie MI"), obowiązującego w chwili uchwalenia planu miejscowego, wedle którego formułowane w projekcie tekstu planu ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 P.o.ś.
Co więcej, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3, 9 i 13 u.p.z.p., organ planistyczny zobowiązany jest do uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, a także potrzeb interesu publicznego oraz potrzeb zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. Sposób realizacji powyższych wymogów ustawowych powinien być zawarty w uzasadnieniu projektu planu miejscowego, sporządzonego zgodnie z zapisami studium i przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zaś określenie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Ponadto, przy przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, organ planistyczny zobowiązany jest nie tylko do kierowania się zasadą ładu przestrzennego, ale także do uwzględnienia zrównoważonego rozwoju, przez który rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 P.o.ś. w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Do potrzeb takich należy niewątpliwie zaopatrzenie w wodę.
W konsekwencji, gospodarka wodna i związana z tym ochrona wód, w tym ujęć wodnych, jest jednym z elementów, które muszą znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści aktu planistycznego, zaś przysługujące Gminie władztwo planistyczne, doznaje w tym względzie ograniczeń (por. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., II OSK 2787/16, Lex nr 2347711). Wszelkie szczególne warunki dotyczące zabudowy i zagospodarowania danego terenu, wynikające z przepisów prawa (w tym prawa miejscowego), winny zatem znaleźć się w uchwale planistycznej. W przypadku stref ochronnych ujęć wód, wymóg uwzględnienia w planie miejscowym, obowiązujących na ich obszarze ograniczeń, nakazów oraz zakazów, w sposób jednoznaczny wprowadza ww. art. 73 ust. 1 pkt 3 P.o.ś. W ocenie sądu, uwzględnienie w planie miejscowym ograniczeń wynikających z ustanowienia na jego obszarze strefy ochrony pośredniej komunalnych ujęć wód podziemnych i powierzchniowych dla aglomeracji b. jest w ocenie sądu konieczne dla zapewnienia zgodności ustaleń planu z rozporządzeniem Dyrektora RZGW. Wymóg ten nie został jednak spełniony przez organ planistyczny, a wskutek tego treść planu pozostaje w wyraźnej sprzeczności z ww. aktem prawa miejscowego. Uchybienie to zostało dostrzeżone przez organ nadzoru i mimo lakonicznej (choć trafnej) argumentacji, przedstawionej w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowi ono przejaw istotnego naruszenia prawa, tj. zasad sporządzenia planu miejscowego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności całego planu miejscowego, naruszającego lokalny porządek prawny.
Zauważyć przy tym należy, że wyeliminowanie jedynie § 25 ust. 2 planu z obrotu prawnego, nie doprowadziłoby planu do stanu zgodności z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Dyrektora RZGW, bowiem nadal nie uwzględniałby on, ustanowionego ww. przepisem, zakazu lokalizacji nowych ujęć wód podziemnych, co oznaczałoby planistyczne dopuszczenie lokalizacji takich ujęć na obszarze objętym planem. Podkreślić przy tym wypada, że w orzecznictwie podkreśla się, że przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., I SA/Po 441/19, Lex nr 2743276). W przypadku nieprecyzyjnych, czy zbyt ogólnych postanowień planu miejscowego, nie można ich interpretować w sposób bardziej ograniczający prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1508/16, Lex nr 2493239). Postanowienia planu jako, że kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być zatem interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Tym samym, wobec braku sformułowania w § 25 ust. 1 planu, nakazu zaopatrywania terenu w wodę z istniejącej sieci publicznej (np. przez użycie sformułowania: "wyłącznie z istniejącej sieci"), regulację tą należałoby interpretować jako zasadę, a nie nakaz. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że na znacznej części obszaru planu, brak jest publicznej sieci wodociągowej, (której rozbudowę przewiduje się w przyszłości), zagospodarowanie terenu zgodnie z przeznaczeniem opisanym w § 6 i § 7 planu, do czasu rozbudowy sieci wodociągowej, wymagałoby lokalizowania przez właścicieli działek, własnych nowych ujęć wód, zaś brak wykluczenia w tym względzie ujęć wód podziemnych, prowadziłby do sytuacji, w której takie ujęcia mogłyby na przedmiotowym obszarze powstawać. Innymi słowy, bez sformułowania w planie zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Dyrektora RZGW, istnieje możliwość, że działki położone na jego obszarze, będą zaopatrywane w nowe ujęcia wód podziemnych, w celu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem planistycznym. Nie jest więc możliwe przyjęcie za skarżącą argumentacji, że wyeliminowanie wyłącznie § 25 ust. 2 planu nakazywałoby zaopatrzenie w wodę tylko z istniejącej sieci wodociągowej, bowiem po pierwsze, zapis ust. 1 tego przepisu nie zawiera ani wyraźnego nakazu korzystania jedynie z tej sieci, ani też zakazu korzystania z innych form zapatrywania w wodę (o czym była mowa wyżej); po drugie, przyjęcie takiego rozumowania w praktyce skutkowałoby brakiem realnej możliwości zagospodarowania znacznego obszaru planu, zgodnie z przeznaczeniem opisanym w § 6 i § 7 planu miejscowego, do czasu rozbudowy sieci wodociągowej, która obecnie zaopatruje jedynie tereny położone wzdłuż ul. [...], ul. D. i ul. S. (skarga k. 70).
Wyjaśnić w tym miejscu należy również, że nie jest akceptowalne twierdzenie skarżącej, jakoby przedmiotowy zakaz zawarty w rozporządzeniu Dyrektora RZGW, nie dotyczył prawa właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się na jego gruncie, o którym mowa w art. 33 ust. 1 i 3 P.w., a które to prawo obejmuje m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę (art. 33 ust. 4 pkt 1 P.w.). Sąd podziela bowiem poglądy doktryny, że strefy ochronne ujęć wody stanowią przykłady obszarów specjalnych, tworzonych na potrzeby ochrony środowiska gruntowo-wodnego, rozumianych jako przestrzeń, na której obowiązuje specyficzny reżim prawny, wyłączający lub co najmniej ograniczający dotychczasowy porządek prawny, tj. normy powszechnie obowiązujące (por. J. Stelmasiak, Instytucja obszaru specjalnego w materialnym prawie administracyjnym na przykładzie obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego. Tom 7. Prawo administracyjne materialne, C.H.Beck, Warszawa 2017). Potwierdzają to definicje tychże stref i obszarów, które na gruncie P.w. z 2001 r. i P.w. sprowadzają się do określenia ich jako obszary, na których obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód: art. 52 ust. 1 i art. 59 ust. 1 P.w. z 2001 r. oraz art. 121 ust. 1 i art. 139 P.w. (na co trafnie wskazał T. Grabarczyk, Ochrona ujęć wody w nowym Prawie wodnym – wybrane zagadnienia [w:] Nieruchomości 2018 nr 9). Sąd podziela zatem stanowisko organu nadzoru wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu w przedmiotowej kwestii, uznając je za co do zasady słuszne, choć nieco lakonicznie uargumentowane. Na marginesie należy wskazać, że argumentacja powyższa znajduje odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do powszechnie obowiązującego obowiązku właściciela nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.
Sąd uznał jednak, że Wojewoda nie wykazał, aby za koniecznością uchylenia planu miejscowego, poza wyżej opisanym istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, przemawiała również jego niezgodność z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który wymaga aby plan miejscowy został uchwalony przez radę gminy przy jednoczesnym rozstrzygnięciu o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Organ nadzoru wskazał w tym względzie, że załącznik nr 3 zawiera jedynie ogólną konstatację, że na terenie objętym planem przewiduje się realizację inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych Gminy, bez określenia o jakie inwestycje chodzi i jaka jest ich wielkość, w tym prognozowane koszty realizacji, podczas gdy z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika wprost wymóg skonkretyzowania przez radę gminy inwestycji, do których realizacji się ona zobowiązuje w konsekwencji uchwalenia planu miejscowego. Wbrew jednak stanowisku Wojewody, w przepisie tym mowa jest jedynie o sposobie realizacji oraz zasadach finansowania zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, a które ramowo określa art. 7 ust. 1 pkt 2-3 u.s.g, wymieniający m.in. następujące kategorie zadań własnych gminy związane z budową i utrzymywaniem obiektów infrastruktury technicznej: gminne drogi, ulice, mosty, place, wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymanie czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypiska i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Nie formułuje on zatem wyraźnego obowiązku skonkretyzowania przedmiotowych inwestycji, (które de facto zostały wymienione w § 25 ust. 1 i § 26 ust. 1 planu miejscowego), wymagając wyłącznie rozstrzygnięcia o sposobie realizacji tych inwestycji oraz zasadach ich finansowania. Trudno zatem uznać, aby opisane przez organ nadzoru naruszenie w ogóle zaistniało, a co więcej miało charakter istotny - czego Wojewoda nie wykazał.
Niejako na marginesie sąd zauważa, że w załączniku nr 3 organ stanowiący gminy wskazał, że inwestycje te będą realizowane sukcesywnie, w zależności od środków finansowych przewidzianych na ten cel w corocznych budżetach Gminy, z wykorzystaniem funduszy unijnych oraz środków zewnętrznych. Ze względu na niedookreślone znaczeniowo pojęcie "sposób realizacji inwestycji", nie sposób uznać, aby sformułowanie, którym posłużyła się Rada w tym zakresie, było niedopuszczalne. W pojęciu tym może się bowiem mieścić wiele treści, co oznacza, że organ nadzoru powinien najpierw je ustalić, a następnie wykazać niezgodność z nimi, poszczególnych zapisów planu. Również zawarty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakaz rozstrzygania o zasadach finansowania ww. inwestycji, zgodnie z przepisami o finansach publicznych, nie zawiera żadnej bliższej dyspozycji co do charakteru tego rozstrzygnięcia (przy jednoczesnej obszernej i całościowej regulacji ustawy o finansach publicznych, w przedmiocie dysponowania środkami publicznymi), powielając jedynie uwarunkowania prawne finansowej działalności gminy, która ma ustawowy obowiązek przestrzegania przepisów o finansach publicznych w całokształcie swojej działalności, tj. przy podejmowaniu każdej uchwały dotyczącej wydatków publicznych i finansowania inwestycji. Sąd zgadza się zatem z poglądem, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie może dowolnie określać kwot przeznaczanych na realizację inwestycji, lecz musi spełniać wszystkie kryteria przewidziane w ustawie o finansach publicznych, dla podmiotów sektora finansów publicznych, zarządzających środkami publicznymi (por. Z. Niewiadomski [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski 2021, wyd. 12). Wojewoda nie wykazał przy tym niezgodności przedmiotowego zapisu załącznika nr 3 planu z ww. regulacją.
Za stwierdzeniem nieważności planu miejscowego nie przemawiały również powołane przez Wojewodę argumenty o niezgodności jego § 26 ust. 2 z § 12 ust. 2 pkt 1 planu (czyli dotyczące jego wewnętrznej sprzeczności). Organ nadzoru wskazał w tym względzie jednie na hipotetyczne (potencjalne) zagrożenie zanieczyszczenia wody w obszarze ochrony pośredniej ujęć wód "J." i "W.", generowane na skutek planistycznego dopuszczenia odprowadzania ścieków do zbiorników szczelnych w okresie przejściowym, tj. do czasu powstania możliwości przyłączenia do publicznej sieci kanalizacji sanitarnej (§ 26 ust. 2 planu). Na poparcie ww. tezy, Wojewoda powołał się zaś na raport NIK o wynikach kontroli pt. "Gospodarka ściekowa gmin na obszarach nieobjętych systemem kanalizacji zbiorczej", który nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie jest wyrazem realizacji ustawowych obowiązków naczelnego organu kontroli państwowej, do których należy m.in. kontrola gmin w zakresie realizacji ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej. Wobec zaś odniesienia głównych wniosków w tym względzie do ww. aktu kontroli, nie sposób uznać, aby służył on jedynie zilustrowaniu realności i różnorodności sytuacji, w których może nastąpić skażenie wód podziemnych na obszarze, w którym zlokalizowane są szczelne zbiorniki na ścieki – jak podnosi to organ nadzoru w odpowiedzi na skargę. Ponadto oparcia ww. twierdzenia Wojewoda doszukiwał się w naruszeniu przez Radę art. 120 P.w., który to przepis (wskazujący na cele ustanowienia stref ochronnych ujęć wody) nie jest adresowany do organu planistycznego, lecz do organu upoważnionego (w aktualnym stanie prawnym) do ustanowienia stref ochronnych ujęć wody (art. 135 ust. 1-3 P.w.). W konsekwencji organ planistyczny ww. przepisu nie mógł naruszyć. Oznacza to, że argumentacja Wojewody, jako nie znajdująca oparcia w przepisach prawa - czy to powszechnego, czy miejscowego, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności planu miejscowego, również z wyżej powołanej przyczyny, mimo tego, że treść § 26 ust. 2 i § 12 ust. 2 planu budzi istotne wątpliwości, jednakże co do zgodności z § 3 ust. 1 rozporządzenia RZGW oraz ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wasilków (tekst jednolity stanowiący załącznik nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie nr XLIII/400/21 z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie VI zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wasilków; dalej: "Studium").
Ze względu na obowiązek wykazania przez organ nadzoru istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenie trybu ich sporządzania, lub naruszenia właściwości organów w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia nieważności planu miejscowego oraz brak uprawnienia sądu do zastępowania organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, sąd zauważa, niejako na marginesie, że plan miejscowy nie uwzględnia wszystkich zakazów obowiązujących na terenie ochrony pośredniej (wymienionych literalnie w § 3 ust. 1 rozporządzenia RZGW), lecz formułuje zasady ochrony wód powierzchniowych, podziemnych, a także GZWP i ujęć wód, nie tylko w sposób niepełny i wybiórczy (§ 10 i § 12 ust. 2 pkt 2 i 3 planu), ale też w sposób niedookreślony - stwarzający niedopuszczalne wątpliwości interpretacyjne (§ 12 ust. 2 pkt 1 planu). Tymczasem wystarczające byłoby proste powtórzenie w treści planu, katalogu ograniczeń zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Dyrektora RZGW, co wypełniałoby zarówno dyspozycję art. 73 ust. 1 pkt 3 P.o.ś., jak i § 4 pkt 3 lit. a. rozporządzenia MI.
Jakkolwiek słusznie zauważa strona skarżąca, że w rozporządzeniu Dyrektora RZGW nie wyszczególniono zakazu odprowadzania ścieków do zbiorników szczelnych (w § 3 ust. 1 pkt 12 zabroniono natomiast wyposażania posesji w indywidualne systemy oczyszczania ścieków), to jednak zarówno Gminie, jak i organowi nadzoru umknęło, że zakazu takiego można upatrywać w treści Studium, postulującego: po pierwsze, dążenie do zminimalizowania obszarów gdzie ścieki odprowadzane są do zbiorników bezodpływowych oraz osadników gnilnych (pkt 5.1. Studium, str. 29), a po drugie, wyprzedzające realizowanie urządzeń infrastruktury technicznej na nowych terenach wyznaczanych pod inwestycje (pkt 5 Studium, str. 28), przy czym w pkt 5.1. doprecyzowano, że: "rozbudowa sieci kanalizacyjnej powinna być dla gminy inwestycją priorytetową ze względu na konieczność ochrony wód powierzchniowych i podziemnych", a także , że: "w pierwszej kolejności powinny zostać skanalizowane obszary zabudowy znajdujące się w granicach strefy ochronnej ujęć wody oraz Parku Krajobrazowego P.K. i w jego otulinie w formie scentralizowanych systemów kanalizacji sanitarnej i deszczowej z urządzeniami podczyszczającymi na terenach o zwartej zabudowie" (str. 29 Studium). Słusznie więc Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru, że należy rozważyć, czy obszar objęty planem można w ogóle przeznaczyć pod jakąkolwiek zabudowę, przed zrealizowaniem na jego terenie systemu zbiorczej kanalizacji sanitarnej (oraz przed zaopatrzeniem terenu w sieć wodociągową). Zabrakło jednak w tym względzie odniesienia do konkretnych zapisów Studium oraz zaprezentowania wniosków wynikających z porównania treści Studium z zapisami planu. Przytoczone przez Wojewodę ww. okoliczności, nie mogły zatem stanowić dodatkowej podstawy wyeliminowania planu miejscowego z obrotu prawnego, na podstawie zaskarżonego aktu nadzoru.
Sąd zwraca również uwagę na główne postulaty dotyczące sposobu oraz możliwości zagospodarowania terenu objętego ochroną pośrednią ujęć wód oraz w obrębie zasięgu GZWP, które zostały zawarte w pkt 2.2 Studium pt. Ujęcia i zasoby wodne. W jego treści powołano rozporządzenie Dyrektora RZGW oraz wskazano, że: "W obrębie zasięgu granic GZWP powinny obowiązywać szczególne zasady ochrony środowiska związane z zapobieganiem zanieczyszczeniu wód podziemnych i powierzchniowych. Tereny te należy zagospodarować w sposób maksymalnie ograniczający wpływ działalności gospodarczej na stan wód. Preferowane powinny być formy zagospodarowania najkorzystniejsze z punktu widzenia utrzymania czystości wód podziemnych, a mianowicie użytki zielone, lasy i zieleń miejska. Dlatego też, postuluje się utrzymanie obecnego sposobu użytkowania doliny Supraśli. Jednocześnie powinien obowiązywać zakaz odprowadzania zanieczyszczeń do wód i gruntu, pozyskiwania torfów, a także ograniczenie stosowania nawozów sztucznych i chemicznych środków ochrony roślin." (str. 7 Studium). Postulaty te powinny stanowić punkt wyjścia do rozważań nad celowością oraz koniecznością przeznaczenia terenu objętego planem pod inwestycje, skoro jak to wskazano w § 12 ust. 1 planu, jego obszar jest w niewielkiej części położony w granicach GZWP oraz w całości w granicach jego obszaru ochronnego.
Ponadto zauważyć należy, że wedle § 11 ust. 1 planu, większa część jego obszaru, od strony wschodniej, położona jest w otulinie Parku Krajobrazowego P.K. Do okoliczności tej nawiązuje jedynie ust. 2 tego przepisu, stanowiący, że przedsięwzięcia realizowane w ww. obszarze, muszą być zgodne z przepisami szczególnymi obowiązującymi dla otuliny Parku Krajobrazowego P.K.. Nie sposób jednak uznać, aby zapis ten wyczerpywał regulację art. 73 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., wedle którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia we właściwym trybie parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Tymczasem z treści planu nie wynika, ani która konkretnie cześć jego obszaru, położona jest w otulinie Parku Krajobrazowego P.K., ani też jakie ograniczenia w kontekście zagospodarowania terenu, obowiązują na tym obszarze. Samo zaś ogólne odniesienie do przepisów szczególnych obowiązujących dla otuliny Parku Krajobrazowego P.K. nie jest wystarczające w kontekście dyspozycji ww. regulacji, tym bardziej, że przepisów tych nie wymieniono w treści planu. Chodzi tu o powołane w pkt 2.1.1. Studium: uchwałę nr XXIII/201/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Sławińskiego (Dz.U.Woj.Podl. 2016 r., poz. 1502) oraz o rozporządzenie Nr 22/01 Wojewody Podlaskiego z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Sławińskiego (Dz.U.Woj.Podl. Nr 31, poz.548). Wedle § 4 pkt 3 lit. b rozporządzenia MI, ustalenia planu dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego. Plan nie zawiera jednak żadnych postanowień, które odnosiłyby się do zasad gospodarki w otulinie Parku Krajobrazowego P.K., o których mowa w pkt 7.3. ww. rozporządzenia Wojewody nr 22/01.
Końcowo również sąd zauważa, że jakkolwiek słusznie skarżąca Gmina podnosi, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego skutkować będzie koniecznością określania warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy, to jednak przedwczesne i nazbyt ogólnikowe jest stwierdzenie, że decyzje te będą odzwierciedlały wnioski inwestorów, a nie ustalone planem zasady m.in. ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony środowiska. Podkreślić bowiem należy, że warunki zabudowy są ustalane wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., do których należy: tzw. zasada dobrego sąsiedztwa mająca na celu ochronę ładu przestrzennego, wystarczające dla zamierzenia budowlanego uzbrojenie terenu (istniejące lub projektowane) oraz zgodność z przepisami odrębnymi, w tym z zakresu: prawa wodnego, ochrony przyrody, czy ochrony środowiska. Mimo więc braku objęcia tego terenu planem miejscowym, organ wydający decyzje o warunkach zabudowy musi zawsze uwzględniać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, wynikające z ustanowionych we właściwym trybie stref ochronnych ujęć wód oraz parku krajobrazowego i jego otuliny, do czego wyraźnie zobowiązany jest treścią wspomnianego wcześniej art. 73 ust. 1 pkt 1 i 3 P.o.ś.
Finalnie kontrola sądowa zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że co do zasady, zostało ono wydane zgodnie z prawem. W jego uzasadnieniu wykazano bowiem istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, dotyczące braku uwzględnienia w jego treści dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Dyrektora RZGW, które skutkowało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Należy przy tym pamiętać, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają one obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. (II OSK 953/09, CBOSA), plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego RP, a zatem pozostawać powinien w zgodności z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi.
Mając na uwadze powyższe sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, w związku z czym skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), o czym orzeczono w sentencji wyroku.