II SA/BK 9/23

II SA/Bk 9/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J. P. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 11 lipca 2022 r. L. P. wystąpił do Starosty B. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do przechowywania płodów rolnych i maszyn rolniczych na działce nr 116 położonej w obrębie P. S., gmina B.
W dniu 03 sierpnia 2022 r. organ I instancji zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. wszczął postępowanie w sprawie oraz w trybie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń. W dniu 29 sierpnia 2022 r. do Starosty B. wpłynęło pismo J. P., w którym wskazał, iż L. P. rozpoczął roboty budowlane poprzez nawiezienie około czterdziestu czteroosiowych wywrotek gruntu.
W dniu 31 sierpnia 2022 r. Starosta B. pismem znak: [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. o dokonanie kontroli na gruncie w celu sprawdzenia czy inwestor rozpoczął roboty budowlane. W dniu [...] września 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo PINB w B. P., w którym w załączeniu przekazano kserokopie protokołu z kontroli na działce [...] w miejscowości P. S., gmina B.. W dokumencie tym wskazano, iż "Na działce nr geod [...] w m. P. S. nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego".
W dniu [...] września 2022 r. Starosta B. decyzją znak: [...] na podstawie art. 35 ust. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2021 r. poz. 2351 z późn zm. - zwanej dalej P.b.) odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w/w budynku gospodarczego do przechowywania płodów rolnych i maszyn rolniczych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, iż roboty budowlane polegające na niwelacji terenu są pracami przygotowawczymi w rozumieniu art. 41 ust. 2 P.b., te natomiast kwalifikować należy jako rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Od ww. decyzji, do Wojewody P. odwołanie złożył Pan L. P. podnosząc, że nie zgadza się z argumentacja zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wskazał, iż PINB w B. P. po dokonaniu kontroli na gruncie objętym projektowaną inwestycja nie stwierdził rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż teren działki został nieznacznie podwyższony w celu zapobiegnięciu napływaniu wód opadowych i roztopowych z podniesionego terenu sąsiedniej działki [...].
W dniu [...] października 2022 r. Wojewoda P. działając w trybie art. 10 k.p.a, zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń. Z prawa tego w wyznaczonym terminie skorzystał wnioskodawca podtrzymując argumenty zawarte w odwołaniu oraz J. P., który dodatkowo przedłożył do organu odwoławczego pismo. W dokumencie tym wskazał, iż nie zgadza się ze stwierdzeniami podanymi w odwołaniu o zalewaniu działki inwestora przez wody opadowe i roztopowe powstające z terenu oraz połaci dachowych jego nieruchomości. W dalszej części pisma wyjaśnił, że wody opadowe z połaci dachowych jego obory są prowadzone w 100 % do wewnętrznej i podziemnej kanalizacji deszczowej. Ustosunkował się również do dokonanej przez PINB w B. P. kontroli oraz do zalegania w tym dniu wody na działce 116.
Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. Wojewoda P. przedłużył termin na rozpatrzenie sprawy do [...] grudnia 2022 r
Następnie, działający w trybie odwoławczym Wojewoda P., na skutek odwołania wniesionego przez L. P., decyzją z dnia [...]12.2022r. nr [...], uchylił w/w decyzję organu I instancji i przekazał niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podejmowane w sprawie czynności oraz wskazał, że zaskarżona decyzja nie została wydana prawidłowo, gdyż naruszono art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. Wystąpienie przesłanki wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma swobody, co do wydanego rozstrzygnięcia i jest on zobowiązany do wydania decyzji odmownej. Ustawodawca co prawda nie daje pełnej legalnej definicji rozpoczęcia budowy, niemniej przesądza, że następuje to z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy (41 ust. 1 P.b). W myśl art. 41 ust 2 P.b. pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Zacytowany powyżej artykuł przewiduje zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych, a jeżeli tak, to prace te nie mogą być przedmiotem interpretacji rozszerzającej.
Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, iż w sytuacji rozstrzygania na podstawie art. 35 ust. 5 pkt. 2 P.b. w związku z art. 41 ust 2 P.b. organ zobowiązany jest to dokładnego zbadania sprawy, a wiec do podjęcia wszystkich możliwych czynności dowodowych przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wykonanie nasypu w celu niwelacji terenu na działce budowlanej samo w sobie nie jest przedmiotem zainteresowania prawa budowlanego, dopóki nie zostało udowodnione, że na działce zostały rozpoczęte roboty budowlane zmierzające do powstania budowli. W analizowanej sprawie Starosta B. odmówił Inwestorowi wydania pozwolenia na wnioskowaną inwestycje wskazując, iż dokonując niwelacji terenu na działce objętej wnioskiem rozpoczął już budowę bez wymaganego pozwolenia.
Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uznał jednakże, że niwelacja terenu na przedmiotowej działce nie może być zakwalifikowana do prac przygotowawczych i tym samym nie jest rozpoczęciem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Na działce objętej wnioskiem, w dniu [...] września 2022 r. kontroli dokonał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P., na okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego i ich nie stwierdził. Organ nadzoru budowlanego wskazał, iż teren działki został nieznacznie podwyższony w celu zapobieżenia napływu wód opadowych z terenu działki sąsiedniej.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, iż ustawodawca wyraźnie wyodrębnia hierarchie i kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego). W myśl natomiast art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (procedura dotycząca samowoli budowlanej).
Podsumowując organ II instancji wskazał, iż zgodnie z prawem budowlanym tylko właściwy organ nadzoru budowlanego może stwierdzić samowole budowlaną. Jak wynika z akt, w przedmiotowej sprawie organ kompetentny do stwierdzenia rozpoczęcia robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę (samowoli budowlanej) wykluczył, aby taka sytuacja miała w tym przypadku miejsce. Z protokołu znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż niwelacja terenu została przez Inwestora wykonana w celu zapobiegania napływów wód z terenów działki sąsiedniej. Czym innym są bowiem roboty ziemne i roboty budowlanego. Roboty ziemne służące niwelacji w celu uzyskania poziomu drugiej działki nie mają związku z robotami budowlanymi (wyrok NSA z 05 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1131/2002).
Ponadto Wojewoda P. podkreślił, że kwestie dotyczące rzekomej zmiany stosunków wodnych na gruncie, mogą być przedmiotem odrębnego postępowania. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnego dokumentu wskazującego, iż takie postępowanie się toczy, w związku z powyższym nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania odwoławczego.
Reasumując, w przedmiotowej sprawie Wojewoda P., dopatrzył się naruszenia przepisu 35 ust. 5 pkt 2 P.b, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Starosta B. wydając skarżone rozstrzygnięcia skupił się jedynie na wykazaniu rozpoczęcia robót budowlanych i w związku z tym nie przeprowadził analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z innymi przepisami prawa materialnego. W związku z powyższym, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a organ odwoławczy uznał, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia jest na tyle istotny, że nie mógł być uzupełniony na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego.
Sprzeciw od decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2022 r. uchylającej w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2022 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania złożył J. P.
Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez niego wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W szczególności nieprawidłowy jest pogląd organu drugiej instancji, że przeprowadzone prace mają charakter jedynie prac ziemnych nie będących pracami przygotowawczymi, gdyż rozplantowanie ziemi tylko i wyłącznie na fragmencie działki, na której planowana jest inwestycja, ma kubaturowy charakter oraz służy wykonaniu inwestycji. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi jest wykonanie niwelacji terenu. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). A skoro tak, to podjęcie prac przygotowawczych mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, której inwestor nie uzyskał.
Skarżący zaakcentował, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Skoro w niniejszej sprawie niwelacja terenu miała służyć przygotowaniu tego terenu pod budowę hali, to niewątpliwie mogła być wykonana dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, w myśl którego przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (por. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 612/17). Z tych przyczyn, brak było – zdaniem skarżącego - podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując jedynie oceny, czy nawiezienie ziemi oraz jej wyrównanie w miejscu projektowanej inwestycji było pracami przygotowawczymi - niwelacją terenu w myśl przepisu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonaniem robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.
Na tej podstawie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewoda P. w odpowiedzi na sprzeciw, wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoją argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2a w związku z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł przy tym podstaw do skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie, zgodnie z wnioskiem skarżącego.
Wskazać także należy, na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Jednocześnie postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), oraz sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2022 r. o uchyleniu decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2022 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda, jako organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wówczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym.
Należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji, organ II stwierdził, że niwelacja terenu na przedmiotowej działce nie może być zakwalifikowana do prac przygotowawczych i tym samym nie jest rozpoczęciem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. W trakcie kontroli przedmiotowej działki przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. w dniu [...] września 2022 r. ustalono, że nie rozpoczęto robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego, a doszło jedynie do nieznacznego podwyższenia terenu w celu zapobieżenia napływu wód opadowych z terenu działki sąsiedniej. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że skoro organ nadzoru budowlanego nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. tj. wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (procedura dotycząca samowoli budowlanej), to nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego do przechowywania płodów rolnych i maszyn rolniczych w zabudowie zagrodowej.
Zadaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewoda słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Kluczowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy na przedmiotowej działce rzeczywiście doszło do rozpoczęcia budowy przez podjęcie robót przygotowawczych, a konkretnie niwelacji terenu wskazanej w art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako P.b.).
Należy wskazać, że świetle ugruntowanego już orzecznictwa, ziemia nawieziona na działkę, nawet w dużej ilości, nie mająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Nie jest zatem budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, a jej zwożenia i wyrównania nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 5.11.2003 r., sygn. akt IV SA 1131/02; wyrok NSA z dnia 25.07.2014 r., sygn. akt II OSK 377/13; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. II OSK 813/06 - ONSA WSA nr 6 z 2007 r., poz. 133, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 76/01, wyrok WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2014 r., II SA/Gl 822/14, wyrok WSA w Gliwicach z 30 września 2015 r., II SA/Gl 377/15, wyrok WSA w Kielcach z 26 sierpnia 2015 r., II SA/Ke 571/15, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 160/17, wszystkie CBOSA).
Mając na uwadze cytowane orzeczenia, w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy trudno uznać, że wykonanie nawiezienia ziemi na działce nr [...] stanowi budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. W tym zakresie nota bene w sprzeciwie nie były podnoszone żadne zarzuty, zaś zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół kontroli z dnia [...] września 2022 r. sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z dokumentacją zdjęciową nie pozwalają na przyjęcie, że podwyższenie gruntu stanowiło całość techniczno – użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej.
W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie okolicznością sporną zostało ustalenie, czy doszło do rozpoczęcia prac przygotowawczych tj. niwelacji terenu pod budowę budynku gospodarczego do przechowywania płodów rolnych i maszyn rolniczych w zabudowie zagrodowej. W tym zakresie inwestor ubiegał się o udzielenie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. W rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b. pracami przygotowawczymi są między innymi - wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie oraz wykonanie niwelacji terenu. Niwelacja terenu polega na wyznaczeniu wysokości punktów terenu nad umownym poziomem odniesienia na podstawie ustalenia różnic wysokości poszczególnych punktów. Trzeba przy tym wskazać, że prace te muszą stanowić niejako bazę do wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego i są z tym celem nieodłącznie związane. Taki związek wykazywał wnoszący sprzeciw w piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r. (k. 11akt admin.).
W niniejszej sprawie ustalone zostało, że wprawdzie niwelacja terenu została dokonana na działce nr [...] (która objęta jest niniejszym postępowaniem), niemniej jednak organ nadzoru budowlanego uznał, że nie stanowiło to prac przygotowawczych związanych z planowaną budową. Co za tym idzie, ewentualna niwelacja terenu działki, nie mogła stanowić robót budowlanych, co do których organy winny orzekać na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, traktując ją jako samowolę budowlaną (wykonanie robót budowlanych przed uzyskanie pozwolenia na budowę). W ocenie Sądu taka ocena jest prawidłowa, ponieważ z dotąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wykonane prace ziemne należałoby zaliczyć do prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b. Jak wynika z protokołu kontroli organu nadzoru budowlanego z dnia [...] września 2022 r. nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego i uznano – zgodnie z oświadczeniem inwestora – że teren działki został nieznacznie podniesiony w celu zapobieżenia napływowi wód opadowych z terenu działki sąsiedniej tj. nr geod. [...]. Również z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu kontroli wynika, że utwardzenie takie było konieczne z uwagi na prawidłowe użytkowanie tej działki. Na zdjęciach widoczne są bele, do których inwestor – utwardzając grunt – zapewnił sobie możliwość dojazdu. Zdjęcia dołączone do odwołania z dnia [...] września 2022 r. jednoznacznie przy tym wskazują, że teren działki na którym została nawieziona ziemia w całości znajdował się pod wodą (widoczne kałuże, teren błotnisty), co niewątpliwie utrudniało dojazd do beli. Okoliczność ta została również potwierdzona przez oświadczenie sołtysa wsi P S. Wnoszący sprzeciw, a właściciel nieruchomości nr [...] (nieruchomości sąsiedniej) w toku postępowania kwestionował, że to nie utwardzenie jego nieruchomości spowodowało zalewanie nieruchomości inwestora. Należy jednakże podkreślić, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy naruszenia stosunków wodnych, a zatem ani organy, ani Sąd nie mogą podejmować w tym zakresie żadnych wiążących ocen, zaś rolą organów architektoniczno- budowlanych było jedynie ustalenie przyczyn nawiezienia ziemi na działkę nr [...]. Bez względu zatem na stan stosunków wodnych na w/w działkach, okolicznością potwierdzoną w niniejszej sprawie jest przejściowe utrzymywanie się wody na działce inwestora. Powyższe uzasadnia, że aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie na działce, zasadne były nawiezienie ziemi, które bezpośrednio nie miała związku z rozpoczęciem robót budowlanych. Okoliczność ta znajduje również potwierdzenie w projekcie budowlanych przedmiotowej inwestycji, gdzie na str. 5 projektu wskazano, że "na przedmiotowej działce nie przewiduje się zmian w ukształtowaniu terenu, na części niezabudowanej działki projektuje się zieleń niską". Skoro zatem projekt budowlany nie przewidywał żadnej niwelacji terenu (co potwierdza również część graficzna projektu), to trudno w takich okolicznościach uznać, że skarżący nawożąc ziemię rozpoczął budowę, gdyż podjął prace przygotowawcze.
Należy przy tym podzielić argumentację Wojewody, że zgodnie z art. 19 i 20 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W przepisach prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie wyodrębnia hierarchie i kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego. I tak w art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b wskazano, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Przy czym kontrola ta skonkretyzowana została w art. 84a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, z którego wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl natomiast art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (procedura dotycząca samowoli budowlanej). Zgodnie z prawem budowlanym tylko właściwy organ nadzoru budowlanego może stwierdzić samowolnie rozpoczętą budowę. Starosta B. w kontrolowanej sprawie pomimo posiadania stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P., który na jego wniosek, nie stwierdził rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego orzekł, iż Inwestor poprzez nawiezienie gruntu dopuścił się rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia. Nie wiadomo przy tym na podstawie jakich dokumentów takie stanowisko zostało zajęte, skoro stosowne organy nadzoru budowlanego (posiadające odpowiednie kwalifikacje oraz niejednokrotne ogromne doświadczenie życiowe) nie potwierdziły tych okoliczności.
Podsumowując należy wskazać, że Wojewoda P. po dokonaniu analizy akt sprawy, słusznie dopatrzył się naruszenia przepisu 35 ust. 5 pkt 2 P.b., które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Starosta B. wydając skarżone rozstrzygnięcia skupił się jedynie na wykazaniu rozpoczęcia robót budowlanych i w związku z tym nie przeprowadził analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z innymi przepisami prawa materialnego. W związku z powyższym, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a. zauważony do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle istotny, że nie mógł być uzupełniony na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego.
Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga – w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
W tym miejscu trzeba dostrzec, że nie sposób jest dokonać prawidłowo oceny przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie wówczas, gdy nie został ustalony jej aktualny stan faktyczny. Każda ocena całokształtu materiału dowodowego musi się odnosić do ustaleń faktycznych szeroko opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiących przedmiot sprawy, a tego niewątpliwie zabrakło w decyzji organu I instancji.
Badając – w świetle wskazanych na wstępie kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez Wojewodę jest prawidłowa, a przyjęta interpretacja obowiązujących przepisów uzasadnia wnioski przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zakres koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń nie mieści się w "uzupełnieniu postępowania dowodowego", objętym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., a postępowanie w takim zakresie musi być przeprowadzone w całości przez Starostę, gdyż jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20), co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił, odnosząc się do kwestii niwelacji terenu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.