II SA/BK 898/23

II SA/Bk 898/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 31 maja 2023 r. nr LVII/751/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Północną, Armii Krajowej, Prymasa Stefana Wyszyńskiego i granicą administracyjną miasta Suwałk 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 48 i odpowiadającej mu części graficznej załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki numer [...]; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Suwałkach na rzecz skarżącej M.K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 31 maja 2023 r. Rada Miejska w Suwałkach podjęła uchwałę nr LVII/751/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i granicą administracyjną miasta Suwałk (dalej: plan miejscowy), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 6 czerwca 2023 r. pod poz. 3155. Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska w Suwałkach przed przystąpieniem do procedury planistycznej podjęła uchwałę intencyjną z dnia 29 listopada 2017 r. nr XXXVIII/492/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i granicą administracyjną miasta Suwałk. Ponadto w § 1 zaskarżonej uchwały stwierdziła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Suwałk" uchwalonego uchwałą nr XLV/575/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. (dalej: studium).
Przywołany dokument, z uwzględnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego Nr NK-II.4131.142.2023.DM z dnia 3 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 3657), stwierdzającego nieważność części uchwały Nr LVII/751/2023 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i granicą administracyjną miasta Suwałk, tj.: § 34 ust. 3 pkt 1, w zakresie dotyczącym zwrotu: "w odległości minimum 10,0 m od linii rozgraniczającej ulicy", § 35 ust. 3 w zakresie dotyczącym zwrotu: "w odległości odpowiednio 15,00 m i 20,00 m od linii rozgraniczających ulicę" oraz § 41 ust. 5 pkt 1 lit. a-c w zakresie dotyczącym zwrotów: "a) 20,00 m od linii rozgraniczającej ulicy [...], b) 20,00 m od północnej granicy konturu 9bMW, to jest od granicy pasa drogowego ulicy [...], położonej poza granicą opracowania planu; c) 20,00 m od linii rozgraniczającej ulicy oznaczonej na rysunku planu symbolem 2KD", jest wiążącym aktem prawa miejscowego określającym sposób zagospodarowania terenów nim objętych.
W dniu 9 listopada 2023 r. (data wpływu do UM w Suwałkach) pełnomocnik skarżącej M. K. wniósł za pośrednictwem Rady Miejskiej w Suwałkach, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. uchwałę Nr LVII/751/2023 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i granicą administracyjną miasta Suwałk, w części, tj. w zakresie, jakim uchwała ustala dla działki o numerze [...] obręb miasto Suwałki przeznaczenie 25R/ZL zgodnie z § 48 ust. 1-4 Uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały prezentującego przeznaczenie w planie poszczególnych nieruchomości, a także w części dotyczącej § 44 ust. 3, zaskarżonej uchwale zarzucając naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 ust. 2 pkt 1), 3), 7), 12) i 15) oraz art. 5 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości i przyjęcie w uchwale rozwiązań różnicujących sytuację właścicieli poszczególnych nieruchomości, pomimo tożsamego stanu faktycznego i prawnego,
b) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021r. poz. 2404) oraz w związku z 53 pkt 3 oraz pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) poprzez błędne ustalenie na gruncie uchwały przeznaczenia terenów 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM oraz 26RM jako zabudowy zagrodowej z funkcją pensjonatową.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:
1) stwierdzenie nieważności § 44 ust. 3 oraz § 48 ust. 1-4 zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] obręb miasto Suwałki,
2) przeprowadzenie dowodów, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, z czterech dokumentów:
a) decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia 06.12.2021, znak: PN.6401.274.2021.KP w sprawie zezwolenia na niszczenie tam bobrowych,
b) decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia 16.12.2021, znak: WPN.6401.280.2021.KP w sprawie zezwolenia na odstrzał do 6 osobników bobra,
c) postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni w Augustowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22.03.2023 r., znak: BI.ZPU.1.521.459.2023.JH w sprawie informacji o braku występowania na nieruchomości urządzeń wodnych oraz śródlądowych wód płynących
- na okoliczność wykazania faktu, iż walory środowiskowe i warunki wodne na nieruchomości skarżącej, wbrew twierdzeniom organu, nie są nadzwyczajne, a występowanie gatunków chronionych (bobra) jest inwazyjne,
d) zaświadczenia Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 06.09.2023 r., znak: AGP.6727.441.2023.EBA dot. braku postępowań w sprawie uchwały, na okoliczność wykazania, że wobec uchwały nie toczy się inne postępowanie sądowoadministracyjne.
3) zasądzenie na rzecz skarżącej od Miasta Suwałki zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w mieście Suwałki, przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obręb nr [...] miasto Suwałki, dla której Sąd Rejonowy w Suwałkach, VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] ("Nieruchomość").
Zgodnie z Uchwałą oraz jej załącznikiem graficznym, dla przedmiotowej Nieruchomości ustalono przeznaczenie, oznaczone symbolem 25R/ZL tj. tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesienia. Zgodnie natomiast z § 48 Uchwały, dla terenów 25R/ZL ustala się przeznaczenie podstawowe - funkcję rolniczą (ust. 2), zaś przeznaczenie dopuszczalne to funkcja leśna (ust. 3). Co najistotniejsze z punktu widzenia niniejszej skargi, zgodnie z ust. 4 tegoż postanowienia Uchwały, ustala się zakaz budowy nowych siedlisk rolniczych z wyjątkiem budowli i urządzeń infrastruktury technicznej.
Podkreślono, że w toku procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie Uchwały, Skarżąca na każdym możliwym etapie składała wnioski o zmianę przeznaczenia Nieruchomości, która dopuszczałaby zabudowę zagrodową lub rolną z możliwością zabudowy zagrodowej. Skarżąca posiada bowiem status rolnika i jeszcze przed przyjęciem Uchwały starała się uzyskać dla Nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy, pozwalającą na budowę zabudowy zagrodowej - budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego.
Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej podkreślił, że skarżąca posiada dla Nieruchomości obowiązujące decyzje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku: z dnia 6 grudnia 2021 r., znak:WPN.64O1.274.2021 .KP, zezwalającą Skarżącej na wielokrotne niszczenie dwóch tam bobrowych zlokalizowanym na rowie melioracyjnym na Nieruchomości oraz z dnia 16 grudnia 2021 r., znak: WPN.6401.280.2021 .KP zezwalające Skarżącej na umyślne zabijanie poprzez odstrzał do 6 osobników bobra europejskiego. Przedmiotowe zezwolenia obowiązują do końca 2024 r. i świadczą o tym, że dokonywanie zmian stosunków wodnych, w tym niszczenie nor dziko występujących zwierząt nie jest na Nieruchomości bezwzględne, skoro sam organ specjalistyczny, uprawniony do dbania o ochronę przyrody, zezwala na Nieruchomości na odstrzał gatunków chronionych oraz na ingerencję w miejsca jego pobytu.
Odnosząc się do obowiązującej treścią uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny", na obszarze objętym ochroną zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (vide: §4 ust. 1 pkt 7 tejże uchwały). Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniu organu, sam fakt ustanowienia obszaru ochronionego, nie wyklucza a priori możliwości lokalizowania budynków mieszkalnych lub gospodarczych. W stosunku do Nieruchomości nie zachodzi również przesłanka określona w §4 ust. pkt 7 uchwały o obszarze chronionym, z uwagi na brak w odległości 100 m rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.
Ponadto zaakcentowano, że na obszarze objętym planem, nie tylko przedmiotowa Nieruchomość położona jest w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wszystkie działki sąsiadujące z Nieruchomością, położone wzdłuż ulicy Północnej, również znajdują się na obszarze chronionym. Niektóre z nich są już zabudowane, a w stosunku do innych Uchwała przewiduje możliwość zabudowy mieszkaniowej tj. tereny oznaczone 15RM, 26RM, 14RM, które oznaczają: tereny zabudowy zagrodowej, dopuszczające możliwość zabudowy. Co istotne, poza możliwością zabudowy zagrodowej, zgodnie z § 44 ust. 3 Uchwały, na terenach tych możliwa jest realizacja usług nieuciążliwych w ramach prowadzenia działalności rolniczej, w tym o funkcji pensjonatowej lub agroturystyki. Natomiast pozostały tereny położone przy ul. [...] zostały oznaczone 25R/ZL, do których należy Nieruchomość, poza działką sąsiadująca bezpośrednio z Nieruchomością oznaczoną symbolem 13RM, oznaczającym również teren zabudowy zagrodowej (na której już istnieje zabudowa zagrodowa).
Z przedstawionego w skardze Systemu Informacji Przestrzennej wynika zatem, iż Uchwała ustaliła przeznaczenie terenów zabudowy zagrodowej z możliwością realizacji funkcji pensjonatowej lub agroturystyki m.in. dla działek [...], [...], [...] oraz [...]. Przy czym dla działek tych został zrealizowany podział nieruchomości, który wyodrębnił z jednej działki [...], cztery osobne działki o podobnych powierzchniach.
Przedmiotowa Uchwała została podjęta na podstawie obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Suwałki. Studium zostało przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Suwałkach nr XLV/575/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. Rację miał organ wskazując, iż przeznaczenie ustalone Uchwałą, dla działek [...], jest zgodne ze Studium. Określa ono bowiem, zarówno dla działek [...], jak i kolejnych, w tym Nieruchomości, funkcję rolna z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, w tym pensjonatowej. W stosunku do ww. działek [...] również zgłoszono uwagę do projektu planu miejscowego, jednak w odróżnieniu do uwagi Skarżącej, uwaga właściciela działek [...] została w całości uwzględniona (wcześniej teren zawierający się w granicach wyznaczonego na rysunku planu konturu 22ZN (obecnie teren 14RM). Wskazano, że uwzględnienie powyższej uwagi nie zmienia podstawowej funkcji tego terenu jaką jest funkcja rolna. Realizacja zabudowy zagrodowej jest dopuszczalna na gruntach rolnych. Powyższe nie było również sprzeczne z ustaleniami obowiązującego Studium.
Na tej podstawie podkreślono w skardze, że zasadniczo dla ciągu nieruchomości położonych wzdłuż ulicy Północnej, Studium wskazuje na przeznaczenie rolne - zarówno wobec działek zabudowanych, jak i niezabudowanych. Organ w uzasadnieniu uchwały powoływał się na wskazane już wyżej opracowanie mgr T. Ś. z zespołem, pn.; "Analiza i ocena zasobów przyrodniczych miasta Suwałki’', wykonanej na zlecenie Urzędu Miejskiego w Suwałkach w 2010 r. Autorzy wskazują, że teren Nieruchomości znajduje się w obszarze B7, określonym jako cenny przyrodniczo. Należy jednak podkreślić, iż zgodnie z tym opracowaniem, obszar B7 obejmuje cały ciąg nieruchomości wzdłuż ulicy [...], w tym m.in. działki [...] lub sąsiadującą z nieruchomością działką nr [...], na której istnieje już zabudowa. Powyższe stanowiło również podstawę wydania odmownej decyzji o ustalenie warunków zabudowy, przy czym uzgodnienia dokonane w toku postępowania były zarówno negatywne jak i pozytywne dla skarżącej. M.in. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r., znak: BI.ZPU.1.521.459.2023.JH pozytywnie uzgodniło realizację zabudowy na działce [...] wskazując, iż zamierzenie nie wpłynie negatywnie na warunki wodne na przedmiotowej działce.
Zdaniem Skarżącej, przyjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego zaskarżonej Uchwały w sposób oczywisty i niesprawiedliwy naruszyło prawa własności wobec należącej do niej działki nr [...], co spowodowało, że wniesienie niniejszego środka zaskarżenia było konieczne, w celu obrony praw skarżącej. Odnosząc się do przepisów prawa materialnego wskazano, że podstawę skargi stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a skarżąca ma niewątpliwy interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w sytuacji kiedy doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Zdaniem Skarżącej, Rada Miejska w Suwałkach, uchwalając zaskarżoną Uchwałę działała dowolnie i niezasadnie. Przede wszystkim, uchwała bez racjonalnego uzasadnienia różnicuje kwestie wykonywania prawa własności przez różne podmioty posiadające działki na tym samym terenie, dla których stan faktyczny i prawny jest tożsamy. W jej ocenie, skoro sąsiednie nieruchomości, również położone na obszarze chronionego krajobrazu, można zabudować, to ww. kryterium przydatności, kryterium niezbędności oraz kryterium proporcjonalności przemawia za tezą, iż Nieruchomość Skarżącej również może być zabudowana. Niedopuszczalne jest bowiem nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy godzące w zasadę równości wobec prawa (vide: Wyrok WSA w Gliwicach z 7.05.2021 r., sygn. akt II SA/GI 90/21). Takie różnicowanie sytuacji prawnej obywateli, na gruncie aktu prawa miejscowego, stanowi zdaniem Skarżącej jawne naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Końcowo odniesiono się również do tego, że treść przedmiotowej Uchwały budzi również uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów wykonawczych. Tereny sąsiednie zostały oznaczone w Uchwale jako tereny 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM oraz 26RM tj. z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową z funkcją pensjonatową lub agroturystyki. Tymczasem, na gruncie przedmiotowej uchwały, organ ustalił przeznaczenie jednego terenu zupełnie niezasadnie łącząc ze sobą dwie zupełnie różne klasy tj. teren zabudowy związanej z rolnictwem oraz teren usług turystyki, co zdaniem skarżącej jest niezgodne z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404).
Powyższe potwierdza odwołanie się do definicji ustawowych z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), zgodnie z którym (§3 pkt 3 oraz pkt 5), tereny zabudowy zagrodowej (główne przeznaczenie dla ww. terenów RM) to budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, natomiast przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności m.in. pensjonat. Nie sposób zatem określić, czy tereny 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM oraz 26RM to tereny zabudowy rolniczej czy jednak tereny usług turystyki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 44 ust. 3 zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi w pozostałym zakresie.
W pierwszej kolejności organ zaakcentował, iż o ile skarżąca ma interes prawny w skarżeniu zapisów § 48 tekstu uchwały, który przeznaczył nieruchomość skarżącą pod tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesienia (objęte zakazem zabudowy), oznaczone na rysunku planu symbolem 25R/ZL, to o tyle pozostała część skargi dotycząca ustaleń § 44 tekstu uchwały nie odnosi się do nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej, a zatem brak jest związku z jej indywidualną sytuacją prawną, a tym bardziej negatywnego wpływu na jej sferę prawnomaterialną, co uzasadnia odrzucenie skargi w tej części.
Podkreślono ponadto, że z uwagi na datę podjęcia uchwały intencyjnej (29 listopada 2017 r.), w sprawie przedmiotowego planu, jego ustalenia odpowiadają wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Uwagi zgłaszane przez Skarżącą były wnikliwie przeanalizowane, a analiza stanu nieruchomości stanowiącej jej własność była dodatkowo pogłębiona o wnioski z toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem nie tylko położenie (w tym względem drogi) i geometria działki decydowały o możliwości ustalenia takich samych warunków zagospodarowania. Analizie przy podejmowaniu decyzji podlegają m.in. ukształtowanie terenu, rodzaj użytków, pochodzenie gleb z jakich są wytworzone oraz inne uwarunkowania w tym środowiskowe, które mogą być różne nawet dla dwóch sąsiadujących ze sobą bezpośrednio działek. Powyższe ma miejsce w przypadku porównania działki o numerze [...], stanowiącej własność Skarżącej z działkami o numerach [...] (położonymi w granicach konturu o symbolu 14RM), czy też nieruchomościami położonymi w granicach konturów 13RM, I5RM i 26RM, o których mowa w skardze. Podstawą braku ustalenia w planie miejscowym, w granicach działki o numerze [...] możliwości realizacji zabudowy były m.in. występujące w omawianym rejonie uwarunkowania przyrodnicze (siedliska gatunków chronionych flory i fauny oraz występujące gleby torfowe) i ukształtowanie terenu. Powyższe potwierdzone zostało w zewnętrznych opracowaniach dotyczących zasobów przyrodniczych w tym w szczególności z opracowania mgr T. Ś. z zespołem, pn.: "Analiza i ocena zasobów przyrodniczych miasta Suwałki", wykonanej na zlecenie Urzędu Miejskiego w Suwałkach w 2010 r., z której wynikało, że teren objęty wnioskiem położony jest na terenie cennym przyrodniczo oznaczonym jako Obszar B7. Organ wyjaśnił, iż w skardze stwierdzono, że teren B7, poza działką Skarżącej o numerze geodezyjnym [...], obejmuje również działki o numerach [...] przeznaczoną pod zabudowę i działkę [...] już zabudowaną. Pominięto jednak fakt, który analizowany był przez organ zarówno na etapie procedowania decyzji jak i sporządzania zaskarżonego planu, a mianowicie, iż przywołana "Analiza i ocena zasobów przyrodniczych miasto Suwałki", poza granicami wyznaczonymi na mapie zbiorczej (załącznik nr 1 Granice i symbole terenów diagnozowanych do Analizy i oceny zasobów przyrodniczych miasta Suwałk 2010), zawiera szczegółową Waloryzację przyrodniczą obszaru B7 (Załącznik nr 4 Mapy obszarów przyrodniczo cennych), z której jednoznacznie wynika, iż występowanie gatunków chronionych (innych poza bobrem), dodatkowo szczegółowo opisanych w tekście wykazano w części właśnie w granicach działki o numerze geodezyjnym [...], a nie na działkach o numerach [...] i [...]. Zatem wywodzenie z samego faktu położenia w granicach obszaru B7, iż działki te posiadają jednakowe uwarunkowania jest błędne i mylące.
Ponadto organ podkreślił, że działka Skarżącej o numerze geodezyjnym [...] położona jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny". Dokonana na etapie procedowania decyzji o warunkach zabudowy ocena zgodności z uchwałą Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (Dz. Urzędowy Województwa Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2015 r. poz. 2116), zmieniona uchwałą Nr L/468/18 z dnia 25 czerwca 2018 r., poz. 2906 oraz uchwałą Nr X\/lll/216/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r., poz. 2246 wykazała, iż projektowana przez Skarżącą inwestycja narusza zakazy zawarte w § 4 ust. 1 w pkt 1,2,4,5 i 6 ww. uchwały. Wskazana powyżej uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na terenie Województwa Podlaskiego, a zatem ma zastosowanie w odniesieniu do działki Skarżącej. W związku z pojawiającymi się wątpliwościami co do interpretacji zapisów obowiązujących na terenie województwa podlaskiego uchwał Sejmiku Województwa Podlaskiego w sprawie obszarów Chronionego Krajobrazu, a konkretnie odnośnie obowiązujących na terenie objętym ochroną zakazów dotyczących w szczególności cyt.: "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciw osuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych", Wojewoda Podlaski wystąpił do Marszałka Województwa Podlaskiego z prośbą o interpretację tego zapisu. Po uzyskaniu interpretacji, o której mowa powyżej. Wojewoda Podlaski w piśmie znak: AB-II7810.5.2023.ML z dnia 19 kwietnia 2023 r. powiadomił starostów z terenu województwa o jej treści, prosząc jednoczenie o jej stosowanie w analizowanych lokalnie sprawach. Z przesłanej interpretacji wynika, iż co do zasady każdy z zakazów ustanowionych w Obszarze oraz wyjątki od ich obowiązywania powinny być stosowane niezależnie od siebie. Oznacza to, że dopuszczenie uchwałą zwolnienia z zakazu budowy nowych obiektów budowlanych nie jest równoznaczne ze zwolnieniem z zakazu zmiany rzeźby terenu. W konsekwencji realizowana na tym terenie nowa zabudowa nie może być związana z trwałą zmianą rzeźby terenu.
Pojęcie trwałej zmiany rzeźby terenu nie zostało dotychczas zdefiniowane ustawowo, w tym również w ustawie z dnia 16 kwietnia 2024 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.), na podstawie której tworzone są obszary chronionego krajobrazu. Przyjmuje się, że chodzi tu o taką ingerencję w ukształtowaną naturalnie rzeźbę terenu, która prowadzi do zniszczenia lub przekształcenia form rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby. Jak wskazuje się w orzecznictwie: "(...) trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby." (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3562/19). Podkreślono, iż samo wykonanie obiektu budowlanego nie może być automatycznie i bezpośrednio utożsamiane ze zniekształceniem rzeźby terenu. Natomiast potencjalnymi działaniami, które mogą doprowadzić do zmiany rzeźby terenu mogą być prace przygotowawcze do realizacji inwestycji, w tym m.in.: niwelacja terenu, obniżenie rzędnej, bądź odwrotnie - podniesienie rzędnej poprzez nasypanie gruntu celem przygotowania terenu pod budowę. Działaniami naruszającymi omawiany zakaz mogą być również zmiany przebiegu linii brzegowej rzeki lub przekształcenie (zasypanie, osuszenie) terenów podmokłych. Kwalifikacji, czy zaplanowane przez inwestora działania będą prowadziły do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, należy dokonywać odrębnie dla każdej inwestycji, biorąc pod uwagę charakter i zasięg, a tym samym inwazyjność wykonywanych prac. W świetle powyższego, dopuszczenie realizacji siedliska na działce o numerze [...], na obszarze gdzie znajdują się gleby torfowe i murszowo - torfowe, a dodatkowo nastąpi zmiana ukształtowania terenu i przekształcenie terenów podmokłych są działaniami naruszającymi zakazy wynikające z przepisów dotyczących obszaru chronionego krajobrazu, które jako akt prawa miejscowego są obowiązującym prawem lokalnym na terenie.
Organ podkreślił, że Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska orzekając w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Prezydenta Miasta Suwałk, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy procedowanej na wniosek Skarżącej, potwierdziła stanowisko Prezydenta Miasta Suwałk (projekt ten został pozytywnie zaopiniowany), iż teren ten nie powinien być zabudowywany ze względu na walory środowiskowe. Bez znaczenia natomiast jest w tym przypadku fakt wydania przez RDOŚ decyzji na niszczenie tam bobrowych i decyzji zezwalającej na likwidację bobrów. Są one bowiem jednym ze składników środowiska wykształconego na tym obszarze. Ww. decyzje nie odnoszą się do kwestii występowania gleb pochodzenia organicznego, ukształtowania terenu bądź też przekształcania jego rzeźby. Nie weryfikują kwestii występowania na tym terenie innych, w tym chronionych gatunków flory i fauny. Nie mogą zatem stanowić podstawy do wywodzenia tezy, iż środowisko na omawianym obszarze nie jest cenne przyrodniczo.
Dalej wskazano, że pod tym względem sytuacja w odniesieniu do działek położonych w konturach o symbolach: 13RM, 14RM, 15RM i 26RM przedstawia się odmiennie. Jak wynika z map glebowo rolniczych, w granicach ww. działek brak jest gleb wytworzonych na gruntach organicznych. Jak wynika z analizy treści mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej, w granicach tych działek (w odróżnieniu do działki o numerze [...]), brak jest użytków sklasyfikowanych jako W, co dla terenów rolniczych oznacza grunty pod rowami. Z postanowienia zaś Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Augustowie – przedłożonego do skargi - wynika jedynie, iż w granicach działki o numerze [...], należącej do Skarżącej, nie ma urządzeń melioracji wodnych oraz śródlądowych wód płynących, będących w ewidencji melioracji wodnych prowadzonej przez Zarząd Zlewni w Augustowie.
Powyższe było analizowane na etapie sporządzania planu i świadczy o tym, iż w procedurze planistycznej nie miało miejsca nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych, zarzucanych przez Skarżącą, w szczególności w odniesieniu do uwarunkowań dotyczących działek o numerach [...]. Reasumując organ stwierdził, iż niezasadny jest zatem zarzut, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i granicą administracyjną miasta Suwałk, różnicuje kwestie wykonywania prawa własności przez różne podmioty posiadające działki na tym samym terenie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w Rozwoju sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne ustalenie na gruncie uchwały przeznaczenia terenów: 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM oraz 26RM jako zabudowy zagrodowej z funkcją pensjonatową, organ podkreślił, że z uwagi na datę podjęcia uchwały intencyjnej (29 listopada 2017 r.) w sprawie zaskarżonego planu, jego ustalenia odpowiadają wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), a nie jak błędnie wskazano w skardze - rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. Zatem zarzuty dotyczące braku rozdzielania klas przeznaczenia terenów z ich uszczegóławianiem wynikającym z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są nieuzasadnione, gdyż rozporządzenie to nie miało zastosowania do toczącej się procedury planistycznej w sprawie zaskarżonego częściowo przez Skarżąca planu. Nie nastąpiło również naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zresztą co do zasady ma zastosowanie na etapie realizacji ustaleń obowiązującego już planu. Obowiązujące przepisy prawa pozwalają rolnikom w ramach prowadzonych przez nich gospodarstw rolnych na prowadzenie innej działalności, w tym usługowej pod warunkiem spełnienia konkretnych wymogów określonych w przepisach szczególnych. Do tego rodzaju usług zaliczyć można m.in. agroturystykę. Pod pojęciem agroturystyki rozumie się zwykle świadczenie usług turystycznych przez rolników w ich gospodarstwach. Ustalenia planu w tym zakresie odnoszące się w do terenów oznaczonych symbolami RM, w zakresie dopuszczenia funkcji pensjonatowej wynikają z wniosków i uwag właścicieli terenów. Ponadto organ zaakcentował, że Skarżąca nie ma interesu prawnego w stosunku do terenów objętych skargą.
W odniesieniu do żądań Skarżącej związanych ze stwierdzeniem nieważności § 48 ust. 1- 4 zaskarżonej uchwały w zakresie działki o numerze [...], organ zaznaczył, iż są one niezgodne z zasadami sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określonymi zarówno w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzeniami do niej. Określenie funkcji terenów oraz warunków ich zagospodarowania i realizacji zabudowy są bowiem obligatoryjnymi ustaleniami planu. Usunięcie z § 48 ust. 1 - 4 zaskarżonej uchwały wypaczy ideę planu. Spowoduje bowiem, iż teren ten nie będzie miał ustalonej planem funkcji.
Organ nie podzielił także zarzutu naruszenia przepisów art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności oraz ograniczający prawo własności Skarżącej. Organ sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działał zgodnie z prawem w granicach nim dopuszczonych. Przyjęte w przedmiotowej uchwale rozwiązania planistyczne są słuszne i poprawne, zgodne są ponadto z zasadami ładu przestrzennego oraz obowiązującymi przepisami szczególnymi.
W piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej zmodyfikował wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności § 48 ust. 1-4 uchwały, poprzez jego rozszerzenie również na ust. 5 i 6 wobec działki nr [...]. Odnosząc się do argumentacji wskazanej w odpowiedzi na skargę podkreślono, że analiza dołączonej do odpowiedzi na skargę waloryzacji przyrodniczej obszaru B7 wskazuje, iż na działce [...] jedyny zaobserwowany gatunek częściowo chroniony to bocian biały, który jest gatunkiem sezonowym i nie sposób wykazać, że bocian ten zajmuje teren wyłącznie działki nr [...]. Nawet występowanie bobrów, o których wspomina organ, dotyczy dalszych, położonych na północ części obszaru B7. Organ przywołuje dołączoną Analizę i ocenę zasobów przyrodniczych miasta Suwałk, przy czym sam wybiórczo stosuje wnioski płynące z tej analizy, powołując się bowiem na ten dokument, organ zupełnie pomija istotne fragmenty dla obszaru B7, co do których autorzy analizy wskazują, iż należy utrzymać dotychczasowy sposób użytkowania terenów zielonych oraz egzekwowanie zakazów obowiązujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wskazane jest wprowadzenie na całym obszarze zakazu zabudowy oraz jako dodatkowe działanie zabezpieczające wprowadzenie zieleni krajobrazowej na terenach sąsiadujących z obszarem (szczególnie od strony północno-zachodniej) (vide: str. 74 Analizy). Obszar B7, jak zostało wskazane w skardze i co wynika z przedłożonej w odpowiedzi na skargę analizy, obejmuje również wskazane w skardze działki m.in. [...] lub sąsiadującą działkę nr [...]. Powyższe wskazuje na odmienne podejście organu do działek, mimo tych samych uwarunkowań przyrodniczych. Przywoływanie przez organ ustaleń dla Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" również jest nietrafione. Jak wskazała bowiem Skarżąca w skardze, przedmiotowy obszar również obejmuje m.in. działki [...] oraz działkę [...], przeznaczone pod zabudowę.
Niezrozumiały jest zdaniem Skarżącej wywód organu dotyczący zakazu zmiany rzeźby terenu. Skarżąca w ogóle nie wskazywała, że zamierza dokonywać takowej zmiany. Sama możliwość zabudowy, chociażby na optymalnej części działki [...] wcale nie oznacza konieczności zmiany rzeźby terenu. Możliwość zabudowy południowej części działki (przy drodze) wcale nie powoduje konieczności zmian rzędnych terenu, zmian stosunków wysokościowych itp. Nietrafiony jest też argument dotyczący przekształcenia terenów podmokłych. Zdaniem Skarżącej organ niezasadnie wskazuje, iż nadrzędną jest ewidencja gruntów i budynków względem istniejącego stanu faktycznego, a Dyrektor Zarządu Zlewni potwierdził, że nie występuje na działce skarżącej żadne urządzenie wodne.
Odnosząc się natomiast do obowiązującego w momencie uchwalania zaskarżonego planu rozporządzenia dotyczącego wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że pozostają aktualnie, niezależnie od obowiązującego wówczas aktu wykonawczego ustalenia dotyczące braku dopuszczalności mieszania obu funkcji (rolniczej z turystyczną) z punktu widzenia ładu przestrzennego.
Podczas rozprawy w dniu 30 stycznia 2024 r. skarżąca podała, że na jej działce nie ma rowu melioracyjnego, jedynie jest ciek wodny. Ponadto uzyskała decyzję zezwalającą na zjazd, który jest w chwili obecnej już wykonany. Dalej skarżąca stwierdziła, że na jej działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie ma gleb torfowych i murszowotorfowych i kosi na niej trawę, a ponadto nieruchomość ta w części jest zgłoszona do płatności obszarowej.
Natomiast pełnomocnik organu podkreślił, że powodem pozostawienia działki skarżącej w planie jako rolnej jest występowanie na niej gatunków zwierząt i roślin chronionych, w tym bociana białego i bobrów. Wskazał, iż studium z 2016r. zostało zmienione w 2022r. Powodem zmian była aktualizacja polityki przestrzennej. Do zmienionego studium opracowano nową analizę wybranych obszarów, które nie były ujęte w 2010r. Procedura uchwalania planu była długotrwała, dwa pierwsze wyłożenia projektu planu opierały się na starym studium, a ostatnie o nowe. Wskazano, że nieruchomość skarżącej znajduje się w studium w jednostce strukturalnej C9, podobnie jak nieruchomości [...].. Na mapce obszaru B7 dołączonej do analizy z 2010r. nie figurują gleby torfowe na działce skarżącej.
Końcowo pełnomocnik skarżącej zmodyfikował skargę i wnosił jedynie o stwierdzenie nieważności całego § 48 w zakresie w jakim ustala dla działki skarżącej przeznaczenie 25R/ZL.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Na wstępie podnieść należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest legalność uchwały Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 31 maja 2023 r. nr LVII/751/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i granicą administracyjną miasta Suwałk (dalej: plan miejscowy), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 6 czerwca 2023 r. pod poz. 3155. Plan ten został zaskarżony przez M. K., która jest właścicielką nieruchomości położonej na obszarze objętej miejscowym planem, tj. w mieście Suwałki przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obręb nr [...] Suwałki, o powierzchni 0,9908 ha, w tym łąki trwałe, pastwiska, grunty orne oraz rowy (o powierzchni 0,0792 ha). Skarżąca ponadto posiada grunty rolne w Suwałkach w rejonie ulicy [...] o powierzchni 3,66 ha, na których również wykluczono możliwość zabudowy zagrodowej, albowiem objęte są ochroną ze względu na strefę ujęcia wody (stanowisko skarżącej).
Zgodnie z Uchwałą oraz jej załącznikiem graficznym, dla przedmiotowej nieruchomości ustalono przeznaczenie, oznaczone na rysunku planu symbolem 25R/ZL tj. tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesienia, ale bez możliwości zrealizowania zabudowy zagrodowej, dopuszczalnej na innych terenach rolniczych, znajdujących się na tym samym obszarze. W toku procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie planu miejscowego, skarżąca na każdym etapie składała wnioski o zmianę przeznaczenia nieruchomości na symbol RM, która dopuszczałaby zabudowę zagrodową, choćby na części jej działki. Skarżąca posiada bowiem status rolnika i jeszcze przed przyjęciem planu miejscowego starała się uzyskać dla przedmiotowej nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy pozwalającą na budowę zabudowy zagrodowej - budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego.
Natomiast organ w części dot. uzasadnienia Uchwały wskazał, iż w całości nie uwzględniono uwagi Pani XY(11) (Skarżącej) dotyczącej przeznaczenia działki o numerze [...], zawierającej się w granicach terenu 22ZN (obecnie 25R/ZL) pod zabudowę zagrodową (str. 11 /52 tekstu Uchwały, str. 18/52, str. 23/52). Uzasadnienie swojego stanowiska, w stosunku do nieruchomości skarżącej, organ zawarł na str. 40-42 tekstu Uchwały. Organ przywołał w tym miejscu ustalenia z prowadzonego przez siebie postępowania (które wówczas nadal się toczyło) w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano w uzasadnieniu Uchwały procedowanie ww. decyzji o warunkach zabudowy zakończyło się wydaniem decyzji odmownej, która została następnie uchylona przez SKO i zwrócona do ponownego rozpatrzenia, w tym celem uzyskania stosownych uzgodnień. Organ sam wskazał, że postępowanie administracyjne nie zostało wówczas zakończone. Stwierdził również, że na terenie nieruchomości występują uwarunkowania przyrodnicze, które nie pozwalają na jej zabudowę. Powołał się przy tym na "Analizę i ocenę zasobów przyrodniczych miasta Suwałki" wykonanej na zlecenie Urzędu Miejskiego w Suwałkach w 2010 r., z której wynika, że teren objęty wnioskiem położony jest na terenie cennym przyrodniczo oznaczonym jako "Obszar B7". Ponadto działka o numerze geodezyjnym [...] położona jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny".
Organ stwierdził zatem, iż planowana zabudowa Nieruchomości narusza zakazy zawarte w § 4 ust. 1 w pkt 1,2,4,5 i 6 uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (Dz. U. Województwa Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2015 r. poz. 2116), zmieniona uchwałą Nr L/468/18 z dnia 25 czerwca 2018 r., poz. 2906 oraz uchwałą Nr XVII1/216/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r., poz. 2246, poprzez m.in. niszczenie nor dziko występujących zwierząt, schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, likwidowanie i niszczenie zadrzewień śródpolnych i nadwodnych, wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dokonywania zmian stosunków wodnych, likwidowanie naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż główny zarzut wniesionej skargi dotyczy ograniczenia w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prawa własności skarżącej, w związku z brakiem możliwości zabudowy należącej do skarżącej nieruchomości nr [...] i przeznaczenia jej zgodnie z ustaleniami § 48 tekstu planu miejscowego pod tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesienia, ale z zakazem zabudowy zagrodowej, oznaczone na rysunku planu symbolem 25R/ZL. Uchwale zarzucono przede wszystkim naruszenie zasady proporcjonalności, nadmierną ingerencję w prawo własności nieruchomości i przyjęcie, zdaniem skarżącej, rozwiązań różnicujących sytuację właścicieli poszczególnych nieruchomości, pomimo tożsamego stanu faktycznego i prawnego, w szczególności w odniesieniu do działek nr [...], znajdujących się przy tej samej ulicy Północnej. Pozostała część skargi dotyczyła ustaleń § 44 tekstu uchwały, które nie miały zastosowania w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, przy czym w tym zakresie na rozprawie zmodyfikowano skargę i wniesiono o stwierdzenie jedynie nieważności całego § 48 planu miejscowego, w zakresie w jakim ustala dla działki skarżącej przeznaczenie [...].
Na wstępie wskazać należy, że skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej u.s.g.) wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Obowiązkiem sądu było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a w konsekwencji, czy posiada ona legitymację czynną do wniesienia skargi.
Interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (por. m.in. wyroki NSA: z 28 września 2006 r., II OSK 936/06; z 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07; z 26 września 2008 r., II OSK 312/08, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r., IV SA/Wa 2036/05 - opublikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Właścicielowi przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost art. 140 i 233 kodeksu cywilnego, stanowiące źródło interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., II SA/Po 73/13, CBOSA).
Dokonana zaś przez sąd analiza wykazała, że skarżąca, będąca właścicielem działek położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, posiada legitymację skargową w sprawie, a związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacja prawną skarżącej jest niewątpliwy. Ustalenia planu miejscowego istotnie kształtują sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności nieruchomości, a co więcej wprowadzają wobec jej nieruchomości istotne ograniczenia w sposobie korzystania z nich w postaci zakazu jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej (o którą skarżąca ubiegała się występując o ustalenie warunków zabudowy), a zatem mają bezpośredni wpływ na jej uprawnienia i obowiązki. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny orzeka w granicach interesu prawnego skarżącej, który ogranicza się jedynie do tych postanowień planu miejscowego, które kształtują zakres wykonywanych przez nią praw podmiotowych. Przepisem takim jest przede wszystkim § 48 planu miejscowego, regulujący zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem 25R/ZL, obejmującego działkę skarżącej. Słusznie natomiast organ wskazywał, iż pozostała część pierwotnej skargi dotycząca ustaleń § 44 tekstu uchwały, która nie ma zastosowania w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, wykazuje brak związku z jej indywidualną sytuacją prawną, a tym samym nie można byłoby rozpatrywać negatywnego wpływu na jej sferę prawnomaterialną i w konsekwencji skarga w tym zakresie podlegałaby odrzuceniu bądź oddaleniu. Niemniej jednak z uwagi na modyfikację skargi na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej ocenie sądu podlegały jedynie zapisy § 48 planu miejscowego
Zgodnie z art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Obecna treść art. 101 u.s.g. nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia, wobec tego skargę na uchwałę podjętą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można wnieść w każdym czasie.
Spełniono zatem wymogi formalne skargi, co otwiera możliwość dokonania sądowego rozstrzygnięcia merytorycznego.
Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej u.p.z.p.), w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: przesłankę materialnoprawną, którą należy wiązać z dochowaniem zasad sporządzania aktu planistycznego, (które to zasady powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej), a więc z merytoryczną zawartością ustaleń tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), a także standardów dokumentacji planistycznej; oraz przesłankę formalnoprawną, z którą wiąże się zachowanie procedury (trybu) sporządzenia planu i właściwości organu oraz która odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.
Podkreślić przy tym należy, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi bowiem zostać ocenione jako istotne. O istotności naruszenia decyduje zaś jego wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego, bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jak trafnie wskazał zaś NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 1597/19, CBOSA): istotne naruszenie to takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy zaś traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 1597/19, CBOSA).
Ustalenie naruszenia indywidualnego interesu prawnego nie oznacza zatem zawsze, że skarga podlega uwzględnieniu oraz nie oznacza konieczności kontroli uchwały przez sąd w całości. Zakres naruszenia indywidualnego interesu prawnego wyznacza też co do zasady granice, w jakich uchwała w sprawie planu miejscowego podlega kontroli sądu z punktu widzenia legalności. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Nawet zatem jej sprzeczność z prawem nie daje uprawnienia do uwzględnienia skargi i wyeliminowania uchwały w całości, jeśli sprzeczność ta nie ma wpływu na treść uchwały jako całości a dotyczy wyłącznie indywidualnego interesu prawnego skarżącego.
Kontrola legalności zaskarżonej uchwały wymagała w pierwszej kolejności, z uwagi na sformułowane zarzuty, przesądzenia czy zastosowano właściwą procedurę planistyczną.
Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Tryb ten rozumiany jest jako sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej (art. 14 i art. 17 u.p.z.p.). Do nieważności planu w całości lub w części z uwagi na istotne naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności lub przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu istotnie nie naruszono. Analiza akt kontrolowanej procedury planistycznej nie ujawnia takich wad, a strona skarżąca w tym zakresie nie podnosiła również żadnych zarzutów.
Do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części prowadzi również naruszenie zasad jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), które może polegać na przyjęciu rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – wyznaczającymi granice wykonywania władztwa planistycznego. W zaskarżonej uchwale sąd stwierdził naruszenia o takim charakterze, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności planu w zakresie odnoszącym się do działki skarżącej nr [...].
Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina realizuje jedno ze swoich zadań własnych określonych w art. 7 u.s.g., do których należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15). Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny.
Naruszeniem zasad sporządzania planu jest naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide wyroki w sprawach II OSK 215/08 oraz II OSK 401/07). Zgodność ze studium jest warunkiem określonej treści planu, bowiem stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. in principio w brzmieniu z daty uchwalenia planu, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, ze nie narusza on ustaleń studium. Podkreślić przy tym należy, że poprzedni obowiązujący zapis tego artykułu wskazał na to, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przepis ten od 21 października 2010 r. ma inne brzmienie, bowiem zwrot o konieczności uchwalenia planu po stwierdzeniu przez radę zgodności planu ze studium zastąpiono zwrotem "po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium" i w takim brzemieniu obowiązywał w dacie podjęcia uchwały. Związanie ustaleniami studium w okresie przed ww. zmianą było zatem silniejsze i oznaczało "zgodność" a nie wyłącznie kierunkową kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych w studium. Nie uchybia to jednak zasadzie, że tak w poprzednim, jak i w obecnym brzmieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium.
Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis).
Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że ustalenia planu zawarte w § 48 i w odpowiadającej tej regulacji części załącznika graficznego nr 1 naruszają ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Suwałk" zatwierdzonego uchwałą nr XLV/575/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. (dalej: studium) – w zakresie odnoszącym się do działki skarżącej nr [...] - przez wprowadzenie na tych działkach symbolu R/ZL "tereny rolnicze z dopuszczaniem zalesienia" (§ 5 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego), których skonkretyzowanie następuje w § 48 planu miejscowego poprzez zakaz zabudowy siedliskiem rolniczym.
Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego, "Ustala się tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesiania, oznaczone na rysunkach planu symbolem R/ZL", dla których obowiązują następujące regulacje: § 48 planu miejscowego, dla terenów 25R/ZL ustala się przeznaczenie podstawowe - funkcję rolniczą (ust. 2), zaś przeznaczenie dopuszczalne to funkcja leśna (ust. 3). W myśl natomiast z § 48 ust. 4 planu miejscowego, ustala się zakaz budowy nowych siedlisk rolniczych z wyjątkiem budowli i urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto w ust. 5 dopuszczono realizację dojazdów do zabudowy siedliskowej, zaś w ust. 5 dopuszczono realizację wiat o wysokości do 4,5 m oraz budynków gospodarczy o powierzchni do 60 m2 i wysokości do 5,00 m obsługujących funkcje rolne, na potrzeby rolników posiadających areał o wielkości przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w mieście, w dacie wydawania pozwolenia na budowę. Natomiast ust. 7 określał, że wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,001-0,1, zaś ust. 8 zakazywał realizacji instalacji i urządzeń fotowoltaicznych na terenie.
Zgodnie zaś z częścią tekstową uchwały nr XLV/575/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. Rady Miejskiej w Suwałkach w zakresie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Suwałk, działka będąca własnością skarżącej, oznaczona numerem [...], znajduje się w jednostce strukturalnej C9. Dla tego obszaru ustala się funkcje dominującą – tereny leśne i tereny zieleni, zabudowa mieszkaniowa, tereny rolne. W granicach tych obszarów funkcje pozostałe zostały określone na usługowe, techniczno- produkcyjne (obiekty produkcyjne, składy i magazyny), mieszkaniowo jednorodzinne, rekreacyjno – wypoczynkowe, sportowe, zabudowa zagrodowa, tereny rolne, zieleń krajobrazowa, ogrody działkowe, infrastruktura, tereny zamknięte kolejowo. Ponadto wśród zalecanych standardów zagospodarowania terenów i kształtowania nowej zabudowy w tekście Studium dotyczącym całej jednostki C przewiduje się cyt.: "Tereny wyłączone spod zabudowy" (strona 258 z tekstu Studium). "W jednostce strukturalnej C terenami wyłączonymi spod nowej zabudowy, o ile z ustaleń obowiązujących planów oraz ustaleń szczegółowych niniejszego studium nie wynika inaczej są:
1) tereny zalecane do kształtowania zieleni i ciągów ekologicznych;
2) tereny rolnicze, za wyjątkiem lokalizacji siedlisk;
3) tereny lasów;
4) tereny w granicach strefy chronionego krajobrazu;
5) obszar rolniczy znajdujący się w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza:
6) obszar wskazany pod realizacje odnawialnych źródeł energii:
7) tereny objęte strefami oddziaływania od istniejących linii energetycznych SN i WN."
Analizując zatem te regulacje należy wskazać, że niewątpliwie w jednostce strukturalnej C terenami wyłączonymi spod nowej zabudowy zostały tereny rolnicze, za wyjątkiem lokalizacji siedlisk, chyba że przepisy szczegółowe odmiennie regulują tą kwestię. Powyższe oznacza, że w studium przewidziano zabudowę zagrodową na terenach rolnych. Argumentacja ta znajduje również potwierdzenie w uwzględnieniu uwag do projektu planu miejscowego, złożonych w stosunku do ww. działek [...]. Jak wskazuje się w uzasadnieniu Uchwały, w całości uwzględniono uwagę Pana XY(4), dotyczącą dopuszczenia zabudowy zagrodowej na należących do niego działkach rolnych o numerach geodezyjnych: [...], [...], [...] i [...], zawierających się w granicach wyznaczonego na rysunku planu konturu 22ZN (obecnie teren 14RM). (...) Uwzględnienie powyższej uwagi nie zmienia podstawowej funkcji tego terenu jaką jest funkcja rolna. Realizacja zabudowy zagrodowej jest dopuszczalna na gruntach rolnych. Powyższe nie było również sprzeczne z ustaleniami obowiązującego Studium. Podkreślić należy, iż omawiany dokument studium dotyczy terenu miasta, w granicach którego, co do zasady nie wyznacza się terenów zabudowy siedliskowej. Na rysunku wskazano jedynie tereny rolne. Nie oznacza to wcale, iż zabudowa zagrodowa nie istnieje i nie może być w ich granicach realizowana. Zarówno istniejące jak i zakładane rozproszone siedliska mieszczą się w granicach terenów rolnych, co nie wpływa na zmianę podstawowej funkcji tych terenów na poziomie omawianego dokumentu studium, jak i planu miejscowego. W planie wyznaczono zatem tereny oznaczone symbolami RM. O przeznaczeniu tego terenu w planie zadecydowały: istniejący podział nieruchomości, jego położenie, w tym względem istniejącego układu komunikacyjnego oraz ukształtowanie pozwalające na realizację zabudowy".
Należało ponadto sięgnąć do ustaleń szczegółowych niniejszego studium. Takim ustaleniem szczegółowym są zapisy dotyczące jednostki strukturalnej "C9", w której nie tylko znajduje się nieruchomość skarżącej, ale wszystkie nieruchomości przy ul. Północnej, w tym także działki nr [...], [...], [...] i [...] dla których dopuszczono zabudowę zagrodową (pojęcie siedlisko rolnicze poniekąd należy utożsamiać z pojęciem zabudowa zagrodowa). Zlokalizowany obszar planu w tabelce nr 39 "Charakterystyka jednostek podstawowych wchodzących w skład jednostki strukturalnej "C" określa jako funkcją podstawową tereny rolne, natomiast jako funkcję uzupełniającą wskazano m.in. "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, usług, tereny sportowo – rekreacyjne, ogrody działkowe, zieleń urządzoną". Wskazano również na formę przyrody – obszar chronionego krajobrazu. (str. 259- 260 części tekstowej studium).
Natomiast w zakwestionowanym planie miejscowym wyznaczono obszary planistyczne 13 RM (tylko wyłącznie na tym obszarze istnieje zabudowa zagrodowa i graniczy bezpośrednio z działką skarżącej) oraz 14RM, 15 RM i 26 RM, dla których dopuszczono realizację nowej zabudowy zagrodowej, pomimo braku na tym terenie istniejących siedlisk rolniczych, wykluczając jednocześnie nieruchomość skarżącej z obszaru oznaczonego symbolem RM.
Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że zasadniczo dla ciągu nieruchomości położonych wzdłuż ulicy Północnej, studium wskazuje na przeznaczenie rolne - zarówno wobec działek zabudowanych, jak i niezabudowanych, ustalając jednocześnie, że dopuszczona jest zabudowa zagrodowa, zaś plan miejscowy w sposób wybiórczy dopuszcza zabudowę zagrodową na terenach rolnych. Już proste zatem porównanie treści studium i planu pozwala na stwierdzenie, iż w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich wyznacza on inne zakresy. Studium dopuszcza bowiem lokalizację na nieruchomości skarżącej – terenach rolnych, lokalizację siedlisk rolniczych. Plan zaś takiej możliwości nie przewiduje w stosunku do nieruchomości skarżącej, choć w stosunku do nieruchomości [...] znajdujących się w tej samej jednostce strukturalnej, taką możliwość dopuszcza. Wyraźnie bowiem stanowi, że na obszarze planu (25R/ZL) ustala się zakaz budowy nowych siedlisk rolniczych, za wyjątkiem budowli i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 49 ust. 4 planu miejscowego). Ma więc rację skarżąca, że wbrew ustaleniom studium zaskarżony plan miejscowy wykluczył możliwość lokalizacji na jej działce zabudowy zagrodowej, zaś organ dokonuje fragmentarycznej analizy, treści, ustaleń i zamierzeń Studium, co do dopuszczalnego przeznaczenia tych terenów w planie miejscowym. W konsekwencji zarzut skargi w tym zakresie należy uznać za zasadny, co już uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w tej części w odniesieniu do nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca.
Odnieść się jednak należy, do szczegółowej argumentacji swego stanowiska organu planistycznego w stosunku do nieruchomości skarżącej. Organ w uzasadnieniu uchwały, jak i w odpowiedzi na skargę konsekwentnie powołuje się na wskazane już wyżej opracowanie mgr T. Ś. z zespołem, pn.; "Analiza i ocena zasobów przyrodniczych miasta Suwałki’', wykonanej na zlecenie Urzędu Miejskiego w Suwałkach w 2010 r. wykonane jako materiał pomocniczy do prac nad studium. Zarówno to opracowanie z 2010 r., jak i kolejne z 2020 r. stanowiły podstawę prognozy oddziaływania na środowisko. Autorzy wskazują, że teren nieruchomości znajduje się w obszarze B7, określonym jako cenny przyrodniczo (siedliska gatunków chronionych flory i fauny oraz występujące gleby torfowe) i ukształtowanie terenu. Należy przy tym podkreślić, iż zgodnie z tym opracowaniem, obszar B7 obejmuje cały ciąg nieruchomości wzdłuż ulicy [...], w tym m.in. działki [...] lub sąsiadującą z nieruchomością działką nr [...], na której istnieje już zabudowa.
Zdaniem sądu, analiza obszaru B7 znajdująca się na k.79-84 akt sprawy, a dołączona do odpowiedzi na skargę, nie potwierdza stanowiska organu, że szczegółowa waloryzacja przyrodnicza obszaru B7 (k.83) wskazuje, że to właśnie w granicach działki o numerze geodezyjnym [...], występują liczne gatunki chronione (inne poza bobrem, na które odstrzał skarżąca uzyskała pozwolenie), dodatkowo szczegółowo opisane w tekście, a nie na działkach o numerach [...] i [...]. Jak słusznie podniósł pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2024 r. "uważna analiza dołączonej do odpowiedzi na skargę waloryzacji przyrodniczej obszaru B7 wskazuje, iż na działce [...] jedyny zaobserwowany gatunek częściowo chroniony to bocian biały, który jest gatunkiem sezonowym i nie sposób wykazać, że bocian ten zajmuje teren wyłącznie działki nr [...]. Nawet występowanie bobrów, o których wspomina organ, dotyczy dalszych, położonych na północ części obszaru B7." Z legendy waloryzacji przyrodniczej obszaru B7 wynika, że w znacznej części nieruchomość skarżącej stanowią grunty rolne, a nie torfowiska, choć nie ma wątpliwości, że nieruchomość znajduje się w obszarze cennym przyrodniczo.
Organ zatem przywołując dołączoną Analizę i ocenę zasobów przyrodniczych miasta Suwałk, wybiórczo stosuje wnioski płynące z tej analizy, a powołując się na ten dokument, organ zupełnie pomija istotne fragmenty dla obszaru B7, co do których autorzy analizy wskazują, iż należy utrzymać dotychczasowy sposób użytkowania terenów zielonych oraz egzekwowanie zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu [...]. Wskazane jest wprowadzenie na całym obszarze B7 zakazu zabudowy oraz jako dodatkowe działanie zabezpieczające wprowadzenie zieleni krajobrazowej na terenach sąsiadujących z obszarem (szczególnie od strony północno-zachodniej) (vide: str. 74 Analizy). Skoro zatem organ przyjmuje za istotny dowód przedłożoną analizę, to niezrozumiałe jest ustalanie w obszarze B7 różnego przeznaczenia działek Powyższe wskazuje na odmienne podejście organu do działek, mimo tych samych uwarunkowań przyrodniczych, która notabene znajdują odzwierciedlenie w przedłożonych na rozprawie zdjęciach k. 205 i 206, na których widać, że w większości nieruchomość skarżącej porośnięta jest trawą.
Organ jednakże konsekwentnie zaprzecza możliwości dopuszczenia realizacji siedliska na działce o numerze [...], z uwagi na występujące na tym obszarze gleby torfowe i murszowo - torfowe, co znajduje potwierdzenie w opracowaniach znajdujących się w urzędzie (vide pismo przedłożone z urzędu miejskiego z dnia 6 października 2022 r. k. 207).
Okoliczności podnoszonych przez organ, nie potwierdza również drugie – przedłożone na rozprawie - opracowanie zespołu, pn.; "Analiza i ocena zasobów przyrodniczych wybranych terenów miasta Suwałk’', wykonane na zlecenie Urzędu Miejskiego w Suwałkach w 2020 r. jako materiał pomocniczy do prac nad studium, które również było analizowane w toku procedury planistycznej. Nieruchomość skarżącej znajduje się w tych opracowaniu w obszarze nr 4 (str. 50-62 opracowania). W charakterystyce przyrodniczej tego obszaru wskazano, że można go określić jako obszar rolniczy, ale uprawy w 2019 r. zajmowały stosunkowo niewielki areał. Większość stanowiły odłogowane grunty porolne (ugory), w części zalesione sosną lub drzewami z samosiewu. Znaczną powierzchnię zajmują murawy (pastwiska). Jako działania ochronne wskazano, że flora zinwentaryzowana na powierzchni nr 4 charakteryzuje się silnym przekształcenie i jest mocno antropogenicznie zmieniona. Żaden z jej fragmentów nie wymaga poddania formie ochrony innej niż obecnie występująca (obszar chronionego krajobrazu). Pod względem ornitologicznym jest to obszar o umiarkowanej wartości. Większa część powierzchni stanowią nieużytki rolne, co potwierdzają zdjęcia na str. 58 i 59. Z waloryzacji przyrodniczej powierzchni nr 4 wynika, że na nieruchomości skarżącej znajduje się roślinność trawiasta i uprawa rolna (str. 62).
Powyższe okoliczności nie potwierdzają zatem stanowiska organu w zakresie różnicowania właścicieli poszczególnych nieruchomości uznając, że w stosunku do jedynych dopuszczalna jest na terenach rolnych zabudowa zagrodowa, zaś w stosunku do skarżącej takiej zabudowy należy zakazać, choć niewątpliwie cały obszar strukturalny znajdujący się w studium na C9 (obszar z analizy przyrodniczej B7) jest obszarem cennym przyrodniczo.
W następnej kolejności odnieść się zatem należy do kwestii, czy zmiana ukształtowania terenu i przekształcenie terenów podmokłych będzie działaniem naruszającym zakazy wynikające z przepisów dotyczących obszaru chronionego krajobrazu, które jako akt prawa miejscowego jest obowiązującym prawem na tym terenie. Nie ma bowiem wątpliwości, że zarówno nieruchomość skarżącej, jak i nieruchomości położone przy ul. [...] znajdują się w obszarze chronionego krajobrazu, co mając na uwadze zapisy studium mógł uzasadniać wykluczenie zabudowy zagrodowej, ale w stosunku do wszystkich nieruchomości znajdujących się w tym obszarze, a taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie.
Jak wskazał organ, dokonana na etapie procedowania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nieruchomości skarżącej, ocena zgodności z uchwałą Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (Dz. Urzędowy Województwa Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2015 r. poz. 2116, dalej uchwała w sprawie obszaru chronionego), zmieniona uchwałą Nr L/468/18 z dnia 25 czerwca 2018 r., poz. 2906 oraz uchwałą Nr XVlll/216/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r., poz. 2246 wykazała, iż projektowana przez skarżącą inwestycja narusza zakazy zawarte w § 4 ust. 1 w pkt 1,2,4,5 i 6 ww. uchwały, tj.: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 2) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 5) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; 6) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych;
W tym zakresie organ przede wszystkim skupił się na zakazie określonym w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie obszaru chronionego wskazującego na zakaz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, podkreślając, że dopuszczenie uchwałą zwolnienia z zakazu budowy nowych obiektów budowlanych nie jest równoznaczne ze zwolnieniem z zakazu zmiany rzeźby terenu. W konsekwencji realizowana na tym terenie nowa zabudowa nie może być związana z trwałą zmianą rzeźby terenu. Sąd generalnie podziela przytoczoną przez organ argumentację w tym zakresie oraz wskazane tam orzecznictwo, jednakże co należy podkreślić, argumentacja ta upada w zestawieniu z możliwością realizowana zabudowy na innych działkach ul. Północnej, objętych również obszarem chronionego krajobrazu. Trudno w tych okolicznościach uznać za wiarygodne twierdzenie organu, że wykonanie zabudowy zagrodowej na nieruchomości skarżącej a priori zawsze będzie związane z wykonaniem prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zaś na innych nieruchomości sąsiednich – 14RM, 15RN, 26 RM, gdzie dopuszczono zabudowę zagrodową, wraz z usługami nieuciążliwymi w ramach prowadzonej działalności rolniczej, w tym o funkcji pensjonatowej lub agroturystyki, takiego zakazu wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie naruszy (§ 44 ust. 3 planu miejscowego). Tym bardziej, że w § 44 ust. 7 planu miejscowego na tym terenie zakazano realizacji obiektów inwentarskich o obsadzie powyżej 5 DJP, co oznacza, że poniżej tej obsady obiekty inwentarskie są dopuszczone, co niejako stoi w sprzeczności z argumentacją organu dotyczącą obszaru cennego przyrodniczo.
W prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 1/23 dotyczącym zgłoszenia sprzeciwu przez organ architektoniczo – budowlany w stosunku do dwóch budynków rekreacji indywidualnej o pow. 35m2, Sąd uchylając decyzję Wojewody odniósł się do zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XII/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "pojezierze Północnej Suwalszczyzny". (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 2116 z 26 czerwca 2015 r., dalej powoływana jako uchwała). "W ocenie sądu zakaz ten nie może być automatycznie utożsamiany z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu na swojej nieruchomości (vide: wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., III OSK 323/21, pub. CBOSA). A do takiej konstatacji prowadzi stanowisko organu odwoławczego zajęte w sprawie niniejszej (...) Odnośnie pojęcia "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" w orzecznictwie przyjmuje się, że muszą to być prace, które istotnie przekształcą rzeźbę terenu a nie prace jakiekolwiek. Wskazuje się, że trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych – zmiana rzędnych terenu (vide: wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3562/19; wyrok WSA w Gdańsku z 16 lutego 2022 r., II SA/Gd 728/21; wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1876/18, pub. CBOSA). O zniekształceniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak niwelacja wzgórza, wydmy, skarpy. Wiąże się to z przemieszczaniem znacznych ilości mas ziemnych, jak np. przy eksploatacji złóż kruszywa. Nie można za takie uznać zwykłych robót ziemnych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego takie jak wykopy pod fundamenty (vide: wyroki WSA w Warszawie: z 31 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 1304/21; IV SA/Wa 981/11; IV SA/Wa 952/08, pub. CBOSA). (...) Takie postępowanie organu prowadzi do zakazu wykonywania jakichkolwiek robót budowanych i w konsekwencji do zakazu zabudowy, który to zakaz nie został bezwzględnie sformułowany w uchwale. Podnieść należy, że zakaz zabudowy został sformułowany w odrębnej jednostce redakcyjnej uchwały a mianowicie w § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a. W przepisie tym zakazano budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. W sprawie niniejszej organ przyjął a priori, że zgłoszone roboty budowlane spowodują trwałą zmianę rzeźby terenu i wyprowadził bezwzględny zakaz zabudowy. Zdaniem organu każda ingerencja w grunt trwale zniekształca rzeźbę terenu. Stanowisko to nie znajduje akceptacji sądu. W ocenie sądu poprzestanie jedynie na ocenie charakteru zgłoszonych robót budowanych nie mogło skutkować zastosowaniem spornego zakazu. Odnośnie budynków rekreacji indywidulanej stwierdzić należy, że sam fakt ich realizacji nie oznacza trwałej zmiany rzeźby terenu. Jak wskazano powyżej w orzecznictwie przyjmuje się, że nawet realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego z fundamentem nie stanowi trwałej zmiany rzeźby terenu."
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela w/w stanowisko i wskazuje, że również argumentacja organu w niniejszej sprawie w stosunku do nieruchomości skarżącej, prowadzi do zakazu wykonywania jakichkolwiek robót budowanych i w konsekwencji do zakazu zabudowy, który to zakaz nie został bezwzględnie sformułowany w uchwale o obszarze chronionego krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny". Sama możliwość zabudowy, chociażby na części działki [...] wcale nie oznacza konieczności zmiany rzeźby terenu, czy też ingerencji w stosunku do wykazanego przez organy rowu, znajdującego się na działce. Możliwość zabudowy południowej części działki (przy drodze) może nie powodować konieczności zmian rzędnych terenu, zmian stosunków wysokościowych, czy też przekształcenia terenów podmokłych. Jak bowiem wskazał Dyrektor Zarządu Zlewni w Augustowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w dołączonym do skargi postanowieniu, na obszarze planowanej inwestycji (budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego) nie występują urządzenia melioracji wodnych oraz śródlądowe wody płynące. Słusznie zatem skarżąca zaakcentowała, że specjalistyczny organ zajmujący się na co dzień gospodarką wodną, ma wystarczające kompetencje, aby stwierdzić, jak realizacja inwestycji mieszkaniowej potencjalnie wpłynie na warunki wodne na działce nr [...]. W ocenie Sądu zatem ewidencja gruntów i budynków względem istniejącego stanu faktycznego nie jest okolicznością przesądzającą. Podobnie jak wcześniej wydane negatywne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, które zawierały tą samą argumentację. Po pierwsze, postępowania w tym zakresie prawomocnie nie zakończyły się tj. nie wydano ostatecznych decyzji, na skutek uchylenia decyzji przez SKO, a następnie wejście w życie planu miejscowego. Po drugie, ustalenia planu miejscowego dopuszczające nową zabudowę zagrodową, w stosunku do innych nieruchomości przy ul. Północnej, które znajdują się w tej samej jednostce strukturalnej studium C9 co nieruchomość skarżącej, w tym samym obszarze B7 z analizy przyrodniczej - cennym przyrodniczo, a także w obszarze chronionego krajobrazu, w sposób jednoznaczny przeczą twierdzeniom organu o braku możliwości wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z przepisów (skarżąca aktualnie ma nawet wykonany zjazd na tą nieruchomość, co w odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, było jedną z okoliczności uzasadniającą odmowę). Za trafnością tego rozwiązania powinna również przemawiać okoliczność, że tylko nieruchomość skarżącej znajduje się bezpośrednio przy istniejącym już siedlisku rolniczym na obszarze 13 RM, czego nie można powiedzieć o innych nieruchomościach przy ul. [...].
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, Rada Miejska, uchwalając zaskarżoną Uchwałę działała dowolnie i niezasadnie, bez racjonalnego uzasadnienia różnicują kwestie wykonywania prawa własności przez różne podmioty posiadające nieruchomości na tym samym terenie, dla których stan faktyczny i prawny jest tożsamy.
Niezależnie od powyższego sąd również zauważa, że wpisując symbol R/ZL na działce skarżącej naruszono władztwo planistyczne uchybiając zasadzie równości (art. 32 Konstytucji RP) i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Organ bowiem w sposób wiarygodny i racjonalny nie wyjaśnił, dlaczego niektóre działki bezpośrednio przylegające do samej ulicy Północnej posiadają w uchwalonym planie przeznaczenie RM a niektóre R/ZL. Trafnie wskazał pełnomocnik skarżącej, że podważa to wiarygodność stanowiska organu co do przeznaczenia obszarów R/ZL (tereny rolne z możliwością zalesiana) jako przeznaczenie najlepiej chroniące ten teren, skoro sam organ w swych ustaleniach nie realizuje tego założenia konsekwentnie (przykładowo działki o numerach [...] i [...], tym bardziej, że na tych terenach widać faktyczne zalesienie). Nie wynika jednak ze stanowiska organu (co właśnie narusza zasadę proporcjonalności), dlaczego nie zdecydował się na symbol R/ZL na całym jej obszarze. Z uwagi na brak przekonującego uzasadnienia w tym zakresie i wyżej wykazaną naruszenie ustaleń Studium – wymaga to wyeliminowania z obrotu prawnego, we wskazanym w sentencji zakresie.
Dokonując bowiem oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konsytuacji RP), a także równiej dla wszystkich ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), czym też kierował się Sąd wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie.
W ocenie sądu, doszło więc do naruszenia zasad sporządzania planu (naruszenie ustaleń Studium - art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) prowadzącego do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącej w zakresie określonym w puncie 1 wyroku, tj. regulacji § 48 planu w odniesieniu do działki skarżącej [...] uwidocznionej na załączniku nr 1 do planu w obszarze 25R/ZL.
Jednocześnie z uwagi na modyfikację skargi na rozprawie Sąd, nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w pierwotnej skardze, tym bardziej, że jak wskazano wcześniej, skarżąca nie posiadała w tym zakresie interesu prawnego, aby wnosić o stwierdzenie nieważności tych regulacji.
Marginalnie jedynie należy podnieść, że z uwagi na datę podjęcia uchwały intencyjnej (29 listopada 2017 r.), w sprawie przedmiotowego planu, jego ustalenia odpowiadają wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), a zasada ta została określona § 12 ust. 1 przepisów przejściowych nowego rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404), a zatem nie mogło dojść do naruszenia rozporządzenia wskazanego w skardze.
Sąd z urzędu nie stwierdził również naruszeń trybu sporządzania planu i zasad jego sporządzania, innych niż wymienione w skardze, które prowadziłyby do konieczności wyeliminowania planu z obrotu prawnego w całości bądź w części innej lub odmiennej niż wskazana w punkcie 1 wyroku (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. jak w punkcie 1 wyroku, wyłącznie w zakresie odnoszącym się do interesu prawnego skarżącej obejmującego prawo własności działki nr [...] oraz jej przeznaczenia jako R/ZL w części graficznej. W punkcie 2 wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) wraz z opłatą skarbową 17 zł.