II SA/Bk 886/21

II SA/Bk 886/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1044/22 - Wyrok NSA z 2025-03-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.P., M. P., N.P. i P.P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Na skutek zawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej T. w B. (dalej: "WM") o wykonaniu przez właścicieli lokalu nr [...], położonego w wielorodzinnym budynku mieszkalnym nr [...] przy [...] w B., zadaszenia nad tarasem przynależnym do tego lokalu, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b.") oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. 2020, poz. 190; dalej: "u.w.l."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: "PINB") przeprowadził w dniu [...] marca 2021 r. kontrolę robót budowlanych zrealizowanych na ww. tarasie. W jej trakcie ustalono, że w chwili zakupu lokalu w 2017 r. przynależny do niego taras o wymiarach 4 m x 4,12 m, posiadał pełne ściany o wysokości 4 m, z dwoma przeszklonymi otworami o wymiarach 2,59 m x 1,63 m oraz 3,52 m x 1,64 m. W grudniu 2020 r. właściciele lokalu wykonali jego zadaszenie, z podwyższeniem jego wysokości o 0,30 m - 1 m. Zadaszenie to stanowi lekką zabudowę aluminiowo-szklaną. Dach jest jednospadowy, zaś wody opadowe spływają do rynny systemowej, a następnie poprzez rurę spustową grawitacyjnie do istniejących wpustów dachowych i dalej do kanalizacji deszczowej. Istniejąca na obiekcie obróbka blacharska nie została naruszona. Zadaszenie zostało przytwierdzone kotwami chemicznymi do muru budynku oraz w czterech punktach do żelbetowych ścian nośnych. Wykonano dodatkową obróbkę blacharską, zabezpieczającą przed zalewaniem i zaciekaniem.
W dniu [...] marca 2021 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nadbudowy części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przez wykonanie konstrukcji dachowej nad tarasem przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] położonym w budynku nr [...] przy [...] w B.
PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wstrzymał M. i M. P. prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przez wykonanie konstrukcji dachowej nad tarasem przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w B., a także poinformował o procedurze legalizacyjnej. Postanowienie to zostało uchylone na mocy postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") z [...] maja 2021 r. nr [...], ze względu na wadliwie ustalony katalog osób posiadających status strony.
W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2021 r. oględziny, w toku których ustalono, że inwestorami przedmiotowego zadaszenia są N. i P. P.(dalej: "inwestorzy"), którzy nie legitymują się pozwoleniem na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, bowiem od administratora uzyskali oni informację o braku konieczności uzyskania takiej zgody. Ustalono ponadto, że przedmiotowe zadaszenie chroni od warunków atmosferycznych oraz od hałasu.
W dniu [...] sierpnia 2021 r. do akt włączono: kserokopię pisma inwestorów z dnia [...] grudnia 2020 r. informującego administratora budynku nr [...] przy [...] o wykonaniu zabudowy tarasu przynależnego do lokalu nr [...] oraz pisma WM z dnia [...] grudnia 2020 r. wzywającego do demontażu zabudowy.
PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przez wykonanie konstrukcji dachowej nad tarasem przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w B. Jednocześnie PINB poinformował, na podstawie art. 48 ust. 3 P.b., że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, można złożyć wniosek o legalizację nadbudowanej części obiektu budowlanego, a także, że możliwość legalizacji wymaga wniesienia opłaty legalizacyjnej. Jeżeli zostanie natomiast wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin 30 dni, w którym można złożyć wniosek o legalizację, biegnie od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne.
W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że wedle poczynionych ustaleń projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] oraz zmieniony decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], przewidywał wykonanie tarasu przynależnego do lokalu nr [...], posiadającego ściany osłonowe o wysokości kondygnacji z dwoma nieprzeszklonymi otworami. Lokal ten stanowi przedmiot współwłasności M. P., M. P., N. P. i P. P. W toku czynności kontrolnych ustalono, że dacie zakupu ww. lokalu mieszkalnego (2017 r.) taras posiadał ściany wykonane jako pełne o wysokości 4 m, z dwoma przeszklonymi otworami. W grudniu 2020 r. inwestorzy przystąpili natomiast do realizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu jednospadowego zadaszenia nad tarasem, o aluminiowo-szklanej konstrukcji, składającej się ze ścian bocznych o wysokości od 0,30 m do 1 m oraz z przykrycia dachowego. Konstrukcja ta została trwale przymocowana do budynku. Ponadto w dwóch otworach w ścianach zewnętrznych tarasu, zamontowano otwierane szklane osłony. Ww. roboty budowlane organ zakwalifikował jako nadbudowę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w wyniku której powstała nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. W miejscu otwartego tarasu powstało nowe pomieszczenie funkcjonalnie i użytkowo powiązane z lokalem mieszkalnym nr [...], które może być wykorzystywane przez cały rok. Spowodowało to zwiększenie powierzchni użytkowej tego lokalu, a przez to również zmianę parametrów technicznych obiektu: powierzchni całkowitej kondygnacji, kubatury i wysokości budynku. W ocenie PINB ww. inwestycja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej zgodą członków wspólnoty mieszkaniowej wyrażonej w drodze uchwały - zgodnie z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. których to formalności inwestorzy nie dopełnili. Aby doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, uzasadnione jest więc zastosowanie trybu z art. 48 P.b.
W ocenie PINB działanie inwestorów na nieruchomości wspólnej, polegające na wykonaniu zadaszenia tarasu w sposób ingerujący w konstrukcję budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (instalacja deszczowa), wykracza poza ustawowo określone prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej, zgodnie z jej przeznaczeniem. Działanie takie nie może być zatem samowolne, a inwestorzy powinni uzyskać właściwą zgodę. Udzielenie zgody na wykonanie robót budowlanych polegających na podwyższeniu ścian bocznych tarasu oraz wykonaniu przykrycia całego tarasu, z odprowadzeniem wody opadowej przez wspólny dach do wspólnej kanalizacji deszczowej obiektu, jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, wymaga w ocenie PINB uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności, którą inwestorzy się nie wylegitymowali.
Na skutek zażalenia od ww. postanowienia, wniesionego przez wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego lokalu, postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] PWINB utrzymał w mocy ww. postanowienie.
W uzasadnieniu PWINB wskazał, że podziela ustalenia PINB, uznając, że otwarty taras, przynależny do lokalu nr [...], został zabudowany zadaszeniem, powiązanym konstrukcyjnie z częściami wspólnymi budynku, tj. z dachem tego budynku. Wskutek wykonanych robót wysokość części budynku uległa podwyższeniu o 0,3-1 m. Wykonane roboty budowlane to w ocenie PWINB nadbudowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Na wykonane roboty budowlane nie została udzielona zgoda WM. Jakkolwiek dokumenty znajdujące się w aktach sprawy świadczą, że inwestorzy informowali administrację o wykonaniu robót budowlanych, nie jest to równoznaczne ze zgodą WM na wykonaną nadbudowę części budynku, udzieloną w trybie u.w.l. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, PWINB wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawienie nie wymaga uzupełnienia, a wszystkie kwestie, zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe, nie budzą wątpliwości PWINB.
Skargę na ww. postanowienie wnieśli do sądu administracyjnego: M. P., M. P., N. P. i P. P. Zarzucili oni:
1. Naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 3 pkt 6 i 7, art. 28 i art. 36a ust. 5 pkt. 2 P.b. przez nieprawidłowe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że kubatura budynku jest istotnym odchyleniem od projektu;
b) art. 3 pkt 9 P.b., przez wadliwe zakwalifikowanie zabudowy tarasu jako spełniającej definicję budowy, choć z materiału dowodowego nie sposób wywieść, że doszło do rozbudowy kubaturowej obiektu budowlanego o nowe pomieszczenie oraz do zmiany dotychczasowej funkcji tarasu;
c) art. 29 ust. 2 pkt 19 P.b., przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zabudowa tarasu nie stanowi instalowania urządzeń budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia;
d) art. 3 pkt 9 P.b. w zw. z § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. 1999r., Nr 74, poz. 836), przez jego niezastosowanie w sprawie, skutkujące błędnym uznaniem, że roboty budowlane polegające na zabudowie tarasu wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;
e) art. 48 ust. 1 i ust. 3 P.b., przez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zaistniały podstawy do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku złożenia dokumentów niezbędnych dla legalizacji.
2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez dokonanie błędnych ustaleń co do charakteru prawnego dokonanej zabudowy tarasu, skutkujących nieprawidłowym przyjęciem, że wykonana zabudowa powoduje zmianę kubatury budynku, co w konsekwencji prowadziło do ustalenia, że wykonane prace nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; a także przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano postanowienie, która narusza słuszny interes skarżących,
b) art. 8 k.p.a., przez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,
c) art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie im wypowiedzenie się co do zabranych dowodów, jak również złożenie nowych środków dowodowych - jak wiadomości e-mail, pism składanych do Zarządu Wspólnoty, zeznań świadka Ł. K., dla wykazania, że nie doszło do zmiany kubatury.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także o rozważenie uchylenia postanowienia organu I instancji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi wskazali, że nie zgadzają się z ustaleniami organów co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako nadbudowa. Zaprzeczyli jakoby w ich wyniku zmieniły się parametry techniczne obiektu, tj. jego kubatura oraz wysokość, wskazując, że organy nie wyjaśniły w jaki sposób owe parametry uległy zmianie oraz, czy doszło do zmiany funkcji tarasu. Skarżący podnieśli również, ze organy nie zbadały, czy w sprawie znajduje zastosowanie § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. 1999, Nr 74, poz. 863; dalej: "rozporządzenie MSWiA"), ani też, nie wykazały, że budowa osłony tarasu to roboty budowlane. Wskazali, że w dalszym ciągu taras pełni swoją dotychczasową funkcję, bowiem sposób jego użytkowania nie zmienił się, podobnie jak powierzchnia zabudowy budynku, jak i liczba jego kondygnacji. Skarżący podkreślili również, że wielokrotnie kontaktowali się z WM i administratorem budynku w sprawie zalewania i przemakania ścian tarasu, na dowód czego załączyli do skargi wydruk wiadomości e-mail z dnia [...] lutego 2019 r. oraz pismo z dnia [...] grudnia 2020 r. stanowiące zawiadomienie o wykonaniu osłony tarasu. Podnieśli również, że WM nie wypełniła obowiązków w zakresie utrzymania należytego stanu technicznego budynku, cedując go w całości na właścicieli lokali mieszkalnych. W ich ocenie, prawidłowa interpretacja przepisów P.b. prowadzi do wniosku, że roboty polegające na montażu osłony tarasu nie wymagają pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), który umożliwia rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym
i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie PWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, na mocy którego wstrzymano inwestorom roboty budowlane związane z realizacją zadaszenia tarasu przynależnego do lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy [...] w B. oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o ich legalizację. Roboty te zostały przez organy obu instancji zakwalifikowane jako nadbudowa, wymagająca uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestorzy się nie wylegitymowali.
Wyjaśnić przy tym należy, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte po dniu [...] września 2020 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji P.b., dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471), w związku z czym zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy P.b. w brzmieniu nadanym powyższą nowelizacją. Istotne jest przy tym rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków. Naruszenia prawa budowlanego oceniane są bowiem według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Z akt sprawy wynika, że budowa przedmiotowego zadaszenia miała miejsce w grudniu 2020 r., a zatem również pod rządzami P.b. w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 19 września 2020 r.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Jak stanowi art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: (1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo (2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej – o czym stanowi art. 48 ust. 3 P.b. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 P.b.). Wedle zaś art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. (pierwszy z nich zawiera katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, lecz wymagających zgłoszenia, zaś drugi reguluje procedurę zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych). Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego - robót budowlanych - powinno być zatem co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Według art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę rozumie się natomiast wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 48 pkt 6 P.b.), z kolei za przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, o czym stanowi art. 3 pkt 7a P.b.
Jakkolwiek przepisy P.b. nie definiują pojęć "rozbudowy" i "nadbudowy", to w orzecznictwie wypracowane zostało jednolite stanowisko, że skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły, mamy do czynienia z "rozbudową". Oznacza ona zatem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku (por.m.in. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., II OSK 199/20, Lex 3064873). Rozbudowa jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub do innego celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras - stanowiące część obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 lutego 2021 r., II SA/Go 226/20, Lex 3148427). Odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a P.b. pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy, robót w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (por.: wyrok NSA z 1 września 2020 r., II OSK 1254/18, Lex 3082030).
Nadbudowa zaś stanowi specyficzny rodzaj owej rozbudowy. Polega ona na zwiększeniu kubatury budynku przez zrealizowanie dodatkowej kondygnacji (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 672/07 oraz wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Przez kondygnację rozumieć zaś należy poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie, a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa (§ 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz.U. 2015 r. poz. 1422 ze zm.; dalej: "warunki techniczne"). Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (T. Asman, Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane..., red. Z. Niewiadomski, 2013, s. 57). Za nadbudowę uznaje się podwyższenie bryły budynku jako całości, o dodatkową kondygnację (por. wyrok NSA z 25 października 2013 r., OSK 1207/12, CBOSA).
Przedmiotowe roboty budowlane polegały na wykonaniu jednospadowego aluminiowo-szklanego zadaszenia tarasu przynależnego do lokalu nr 147, usytuowanego na ostatnim piętrze wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Taras ten usytuowany jest w narożnej części budynku i nie posiadał wcześniej osłony dachowej. Taras ten nie posiada balustrad, zaś zamiast nich, od dwóch stron zewnętrznych, osłonięty jest wysokimi ścianami (4 m) posiadającymi przeszklone (otwieralne) otwory. Przedmiotowe zadaszenie ma wysokość od 0,3 m do 1 m oraz zostało przymocowane kotwami chemicznymi do muru budynku wielorodzinnego, a także w czterech punktach do żelbetowych ścian nośnych. Jego wykonanie inwestorzy usprawiedliwiają chęcią poprawy funkcjonalności tarasu oraz jego zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi, które działały niszczycielsko, powodując zamakanie tarasu oraz zniszczenie ścian zewnętrznych. Skarżący stoją na stanowisku, że przedmiotowe zadaszenie stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 P.b., na którego wykonanie nie było wymagane pozwolenie na budowę, co zostało potwierdzone przed realizacją zadaszenia, przez pracownika administratora obiektu.
Słusznie organy ustaliły, że na skutek ww. robót budowlanych, zmianie uległy granice zewnętrzne obiektu budowlanego, wydzielające go z przestrzeni, co z kolei doprowadziło do modyfikacji parametrów technicznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego, takich jak jego kubatura oraz wysokość. Wbrew przekonaniu skarżących, przedmiotowy zakres robót nie świadczy więc o realizacji przez inwestorów urządzenia budowlanego, lecz o dokonaniu przez nich rozbudowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Na skutek budowy przedmiotowego zadaszenia powstało bowiem nowe pomieszczenie, całkowicie wydzielone przegrodami z przestrzeni, o innych funkcjach użytkowych aniżeli dotychczasowy taras – stanowiący typowy element zewnętrzny budynku. Zamiast sezonowego wykorzystania, zyskał on bowiem całoroczną użytkowalność, na skutek całkowitego i trwałego zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi. Oznacza to niewątpliwą zmianę funkcji tarasu, który na skutek wykonanych robót budowlanych, stał się dodatkowym pomieszczeniem przynależnym do lokalu nr 147. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przez rozbudowę należy rozumieć zmianę bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2018 r., II SA/Po 1046/17, CBOSA). Sytuacje zaistniałą na gruncie kontrolowanej sprawy, porównać można do zabudowy podcieni budynku, w wyniku której powstają nowe pomieszczenia użytkowe – kwalifikowaną w orzecznictwie jako rozbudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Zabudowa ta skutkuje zmianą charakterystycznych parametrów budynku, przede wszystkim kubatury jego części wewnętrznych, przy jednoczesnym pomniejszeniu części dotychczas niezamkniętej. W ten sposób dochodzi do zmiany bryły budynku, ponieważ dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz podcienia, zostają zamknięte, co prowadzi do domknięcia całej bryły budynku i zmiany jego granic przestrzennych. W ten sposób budynek powiększa się o dodatkowe pomieszczenia w miejsce dotychczas nieprzesłoniętych i ogólnodostępnych przestrzeni (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 września 2013 r., IV SA/Po 640/13, CBOSA) Podobnie przyjmuje się w stosunku do zabudowy loggii (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 184/11, CBOSA) i tarasu (por. wyrok NSA z 17 lipca 2013 r., II OSK 668/12, CBOSA).
Wbrew ustaleniom organów obu instancji, nie sposób jednak dokonanej rozbudowy zakwalifikować jako nadbudowa obiektu budowlanego. Mimo bowiem powiększenia granic przestrzennych obiektu, nie zmieniła się liczba kondygnacji budynku. W ocenie NSA nie jest nadbudową podwyższenie ścian budynku o 50 cm bez powstania dodatkowych pomieszczeń w istniejącej już wcześniej kondygnacji budynku (por. wyrok NSA z 25 października 2013 r., II OSK 1207/12, CBOSA), a więc nie jest nią również podwyższenie bryły budynku o 1 m, które nie wiąże się z jednoczesnym powstaniem dodatkowej kondygnacji w dobudowanej części. Jakkolwiek więc w wyniku wykonanych robót, doszło do zwiększenia kubatury (definiowanej przez Słownik Języka Polskiego jako wyznaczenie objętości bryły geometrycznej - https://sjp.pwn.pl/sjp/kubatura;2476227), przez zamknięcie wolnej przestrzeni, dotychczas nie stanowiącej bryły obiektu, to brak jest podstaw aby twierdzić, że rozbudowa ta nosiła cechy nadbudowy.
Jakkolwiek więc, organy co do zasady poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne jeśli chodzi o zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, to ich kwalifikacja jako nadbudowa, jest zbyt daleko idąca. Nie zmienia to jednak faktu, że wykonane roboty budowlane stanowią rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą - podobnie jak nadbudowa, pozwolenia na budowę, na zasadzie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 P.b. Wadliwość ta nie mogła mieć zatem istotnego wpływu na wynik sprawy, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Zaskarżony akt prawny posiada bowiem umocowanie faktyczne oraz został wydany w oparciu o prawidłową podstawę prawną, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Zawiera ponadto wymagane treścią art. 48 ust. 3 P.b. informacje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zaś jego uzasadnienie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., w pełni oddając rzeczywisty stan rzeczy i zawierając przekonywującą argumentację, w tym odnoszącą się do tej podnoszonej w toku postępowania odwoławczego.
Z powyższych względów, podniesione przez skarżących zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Zdecydowana większość z nich, stanowi jedynie polemikę z ustaleniami organów obu instancji, nie znajdującą oparcia w materiale dowodowym sprawy oraz w przepisach prawa, a ponadto forsującą jedynie interes faktyczny strony skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu, nie wykazała naruszeń prawa. Podkreślić przy tym należy, że wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu stanowisko, nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że jest odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych.
Podkreślić przy tym należy, że skarżący nie polemizują z okolicznością braku uzyskania przez nich pozwolenia na budowę, przed wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych, wskazując (niezasadnie), że w ich ocenie zadaszenie to stanowi urządzenie budowlane, na którego wykonanie nie było koniecznie uzyskanie pozwolenia na budowę. Powołują się przy tym na ustną opinię ówczesnego pracownika administratora budynku, co do kwalifikacji planowanych ówcześnie prac budowlanych, która nie posiada mocy prawnej, stanowiąc jedynie prywatną opinię osoby jej udzielającej. W przypadku zaistnienia wątpliwości co do charakteru planowanych robót budowlanych oraz co do konieczności uzyskania zgody formalnoprawnej na ich wykonanie, skarżący powinni byli zwrócić się do właściwego organu lub do osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną z zakresu formalnoprawnych obowiązków w dziedzinie budownictwa. Niewiedza skarżących w tym względzie, ani nie stanowi okoliczności "łagodzącej", ani też nie wyłącza stosowania przepisów procedury legalizacyjnej, z której skorzystanie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Dokonanej samowoli budowlanej nie usprawiedliwia również podniesiona w skardze okoliczność nieprawidłowego gospodarowania budynkiem wspólnym przez WM, czy też fakt niewłaściwego wykonywania obowiązków przez zarządcę tego budynku. Kwestie te nie stanowią przesłanek uzasadniających odstąpienie od stosowania przepisów P.b., zaś jako cywilnoprawne, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Wbrew zarzutom skargi, przeprowadzone postępowanie nie narusza art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowo bowiem oceniono cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i zasadą przekonywania, rzetelnie ustalając stan faktyczny sprawy. Z akt nie wynika przy tym, aby została naruszona zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wbrew podniesionym twierdzeniom, skarżący brali w nim czynny udział składając pisma oraz będąc informowanymi o poszczególnych czynnościach dowodowych. Zauważyć przy tym należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, CBOSA), np. że niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby (postanowienie NSA z 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, CBOSA).
Reasumując stwierdzić należy, że sąd nie doszukał się takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym skargę oddalił, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.).