II SA/Bk 885/25

II SA/Bk 885/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. I. i M. S. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2025 r. nr WOP.7722.15.2025.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r., nr WOP.7722.15.2025.MM, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia 20 stycznia 2025 r., nr NB.I.5161.02.2024.BR, wstrzymujące G. I. i M. S. (dalej: "skarżący") rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w Białymstoku.
Postanowienie PWINB wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
W dniu 2 lipca 2024 r. do PINB wpłynęło pismo Urzędu Miejskiego w Białymstoku - Departamentu Urbanistyki i Architektury, zawierające informację, że na w/w nieruchomości, bez wymaganego pozwolenia na budowę, zostały wykonane roboty budowlane, polegające na zmianie formy dachu (zmiana kąta nachylenia połaci dachowych oraz elementów konstrukcyjnych dachu), wymianie pokrycia dachowego, rozbudowie (zmianie uległa kubatura budynku) oraz zmianie wielkości i rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych. Ponadto budynek funkcjonuje obecnie jako usługowy, bez dokonania zmiany sposobu użytkowania (pierwotna funkcja obiektu jest mieszkalna). W piśmie wskazano ponadto, że przedmiotowy budynek, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Sienkiewicza w Białymstoku w rejonie ulic [...], uchwalonego uchwałą LVII/812/22 Rady Miasta Białystok z dnia 8 lipca 2022 r., znajduje się na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne wraz z infrastrukturą techniczną oraz zielenią urządzoną: 1KD-G ul. [...] ulica główna o przekroju dwujezdniowym, 2x2 pasy ruchu, w przekroju ulicy droga rowerowa oraz 2KD-Z ul. [...] (wydzielenie wewnętrzne "A") ulica zbiorcza o przekroju dwujezdniowym, 2x2 pasy ruchu, w przekroju ulicy część terenu wyznaczona linią wydzielenia wewnętrznego "A" – zagospodarowanie z uwzględnieniem ust. 6. Biorąc pod uwagę powyższe oaz to, że usytuowanie budynku znajduje się w liniach rozgraniczających dróg publicznych nieprzeznaczonych pod zabudowę, wykonane prace budowlane są niezgodne z przedmiotowym planem miejscowym oraz z poprzednio obowiązującym planem miejscowym uchwalonym 25 lipca 2005 r.
W dniu 6 marca 2024 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego na hotel bez zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania – k. 8 akt adm.
Pierwsze oględziny nieruchomości odbyły się w dniu 12 kwietnia 2024 r., podczas których sporządzono protokół oraz zrobiono zdjęcia budynku.
W dniu 2 lipca 2024 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową przedmiotowego budynku mieszkalnego – k. 49 akt adm.
Podczas oględzin w dniu 11 września 2024 r. stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny parterowy z poddaszem mieszkalnym. Konstrukcja budynku - drewniana, dach - konstrukcji drewnianej, dwuspadowy, pokryty blachodachówką. Od strony działki nr ew. gr. [...] (tylna, wschodnia) połać dachu jest podniesiona. W budynku trzy ściany (obie szczytowe i od strony ulicy) zostały obłożone z zewnątrz sidingiem z PCV, zaś ściana od strony działki nr ew. gr. [...], usytuowana przy granicy nieruchomości, jest ocieplona i otynkowana. Wody opadowe odprowadzane są rurami na teren własnej działki, a z mniejszej połaci na teren działki nr [...]. W ścianie zewnętrznej budynku od strony działki nr ew. gr. [...], na poziomie poddasza, znajduje się 1 otwór okienny. W ścianie od strony ulicy [...] znajdują się 2 okna typu balkonowego oraz wejście do budynku, zaś w połaci dachu - 3 otwory okienne. W ścianie szczytowej od strony ulicy [...] znajdują się 2 otwory okienne na poziomie parteru i 1 otwór na poziomie poddasza. W drugiej ścianie szczytowej znajdują się 2 otwory okienne - 1 na poziomie parteru i 1 na poziomie poddasza. Wymiar otworów okiennych w budynku - 83 x 207 cm, wymiar okien połaciowych - 72,5 x 132 cm. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną oraz wodnokanalizacyjną, ogrzewanie budynku - przy użyciu pompy ciepła. Jednostka zewnętrzna pompy ciepła została ustawiona przy tylnej ścianie zewnętrznej budynku i wygrodzona siatką metalową. Do budynku doprowadzone jest przyłącze gazowe, jednak wewnątrz obiektu brak jest instalacji gazowej. W budynku znajduje się 6 pokoi z odrębnymi węzłami sanitarnymi (toaleta i prysznic) -3 pokoje na parterze i 3 pokoje na poddaszu. Wejście do każdego z tych pokoi odbywa się z korytarza. W budynku brak jest pomieszczenia kuchni. Na poddasze prowadzą schody drewniane. W dniu oględzin przedstawicielom organu powiatowego został udostępniony pokój na parterze, po lewej stronie od wejścia. Pozostałe pokoje były zamknięte.
Obecni w trakcie oględzin współwłaściciele nieruchomości M. S. i G. I. oświadczyli, że budynek nabyty został w części udziałów w 2022r., a w pozostałej części w 2023 r. Roboty budowlane rozpoczęte zostały w 2021 r. i polegały na: usunięciu kominów murowanych i likwidacji pieców typu "koza", "modyfikowaniu ścian wewnętrznych", "remoncie dachu i przywróceniu stanu pierwotnego", remoncie instalacji elektrycznej i hydraulicznej, ociepleniu budynku z zewnątrz poprzez wymianę zewnętrznej okładziny oraz wymianie i uzupełnieniu wełny ocieplającej budynek, wymianie źródła ciepła na pompę ciepła. Budynek przeznaczony jest do wynajmu długoterminowego. Na parterze, na prośbę najemcy, wykonany został aneks kuchenny.
Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2025 r., nr NB.I.5161.02.2024.BR, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB wstrzymał rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, a jako inwestorów wskazał G. I. i M. S. - współwłaścicieli nieruchomości.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji opisał roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku i stwierdził, że są one zakończone. Na wykonane roboty budowlane inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie legitymuje się dokonaniem zgłoszenia dot. robót budowlanych do organu architektoniczno-budowlanego. W jego ocenie wykonane roboty budowlane można zakwalifikować jako przebudowę - roboty w zakresie wewnętrznej aranżacji z nowym podziałem pomieszczeń, likwidacją dotychczasowego sposobu ogrzewania, powiększeniem istniejących oraz wykonaniem dodatkowych otworów okiennych, a także przebudową więźby dachowej, remont budynku oraz rozbudowę budynku powstałą w wyniku podniesienia połaci dachowej, skutkującą zmianą kubatury budynku. Powołując się na przepis art. 3 pkt 7a P.b. organ wyjaśnił, że nie można uznać za przebudowę dokonanej modyfikacji konstrukcji dachu polegającej na podniesieniu połaci dachu, zmianie spadku tej połaci. Pomimo, że nie zwiększyła się wysokość budynku, zmianie uległa jego kubatura. I ta właśnie zmiana doprowadziła do powstania rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., skutkującej koniecznością wdrożenia postępowania na podstawie art. 48 P.b. i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. oraz do poinformowania inwestora, właściciela lub zarządcy o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W sentencji postanowienia zawarto informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, a także o prawnych konsekwencjach niezłożenia wniosku o legalizację.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący.
Po rozpoznaniu zażalenia PWINB postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r., nr WOP.7722.15.2025.MM, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 20 stycznia 2025 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię.
Zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane wykonane przez inwestorów na działce nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w Białymstoku. W przedmiotowym budynku, na poziomie drugiej kondygnacji, od strony działki o nr ewid. [...], wykonano roboty budowlane polegające na podniesieniu połaci dachowej na całej długości budynku, w wyniku czego powstała nowa powierzchnia użytkowa. Odpowiada to definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, w której mieści się także rozbudowa obiektu budowlanego lub jego części. Opisany zakres robót nie mieści się ani w definicji przebudowy, zawartej w art. 3 pkt 7a w/w ustawy, ani w definicji remontu, zawartej w art. 3 pkt 8 tej ustawy. Jednocześnie organ powiatowy wskazał, które roboty budowlane mieszczą się w zakresie tych regulacji.
Ponadto z akt sprawy wynika, że inwestorzy nie legitymują się wymaganym pozwoleniem na wykonaną rozbudowę budynku przy ul. [...] w Białymstoku. Zatem dokonali jej w warunkach samowoli budowlanej. Uzasadnia to zastosowanie w niniejszej sprawy procedury wynikającej z art. 48-49d Prawa budowlanego, którą rozpoczyna postanowienie o wstrzymaniu budowy.
Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów z zażalenia i stwierdził, że są one niezasadne. Zgromadzony przez organ powiatowy materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na obecnym jej etapie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, która część budynku inwestorów została poddana samowolnej rozbudowie. Tym samym brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Natomiast wnioskowane przez skarżących umorzenie postępowania nie jest dopuszczalne, gdyż fakt dokonania samowolnej rozbudowy nie budzi wątpliwości organów nadzoru budowlanego obu instancji. Ponadto, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu budowy jest wydawane zarówno w przypadku obiektu budowlanego, jak i jego części, będącego w budowie albo wybudowanego. Fakt, że roboty budowlane w budynku przy ul. [...]. w Białymstoku zostały zakończone, nie zwalniał organów nadzoru budowlanego z ustawowego obowiązku wydania w/w postanowienia.
Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli skarżący, w której zarzucili naruszenie:
1. art. 10 k.p.a. poprzez brak wezwania stron do zapoznania się z końcowym materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia jak też złożeniem ewentualnych uwag i wniosków do kompletnego wyjaśnienia sprawy;
2. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonane prace należy zaliczyć do przebudowy budynku, kiedy to sam organ I Instancji wskazał w swoim uzasadnieniu (str. 2), iż nie można uznać jako przebudowy dokonanej modyfikacji konstrukcji dachu polegającej na podniesieniu połaci dachu, zmianie spadku tej połaci;
3. poprzez przyjęcie, że wykonane prace doprowadziły do zmiany kubatury budynku kiedy to w postępowaniu tym nie zebrano dokumentacji stwierdzającej kubaturę przed remontem, po remoncie jak też kubaturę pierwotną budynku, kiedy to skarżący wskazywali, iż przedmiotowy budynek posiadał pierwotnie obecny spadek połaci dachowej;
4. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym podnoszonej przez skarżących, że remont budynku doprowadził do przywrócenia stanu pierwotnego a nie do zmiany parametrów przedmiotowego budynku; ponadto organ w swoim postanowieniu (zarówno I Instancji jak i II Instancji) nie wskazał konkretnie co zostało przebudowane bez wymaganego pozwolenia, a stwierdzono ogólnikowo, iż zmianie uległ kąt nachylenia połaci dachowej (organ nie wskazuje czy cała połać dachowa czy jej część, jeżeli część to która), co uniemożliwia wyjaśnienie sprawy przez odwołujących i ogranicza ich prawo do czynnego udziału. Następnie organ wskazuje, że wykonano dodatkowe otwory okienne, tylko nie wskazuje które otwory okienne zostały wykonane dodatkowo a które powiększono;
5. braku uwzględnienia Strony postępowania w osobie Dzierżawcy, obywatela Republiki Białorusi, co ma wpływ na treść wydanego orzeczenia, bowiem dzierżawca dysponuje nieruchomością na cele budowlane i jest aktualnym posiadaczem nieruchomości. Jako strona postępowania może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ w tym przedmiocie posiada dokumentację pozwalającą na określenie strony postępowania i przeprowadzenie czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, od czego niezasadnie odstąpił.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości obu postanowień oraz umorzenie postępowania, albo uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wnieśli także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania i dopuszczenie dowodu z dokumentu zgłoszenia przebudowy połaci dachu z 1984 r. na fakt iż jego konstrukcja w obecnym układzie jest właściwa i wykonana zgodnie z obowiązującym prawem, prawidłowa i legalna.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnili, że organ nie wskazał, jakie konkretnie prace zostały wykonane świadczące o przebudowie czy rozbudowie poza ogólnymi stwierdzeniami o zmianie kąta nachylenia połaci dachowej czy też wykonania otworów okiennych. Skarżący nie zgadzają się z takim stanowiskiem. Ogólnikowe stwierdzenia bez podania konkretnego stanu faktycznego, wskazującego fakty, na których organ oparł swoje ustalenia nie pozwalają na odniesienie się do nich i ograniczają udział strony w wyjaśnieniu sprawy. Remont budynku został przeprowadzony w roku 2022 jednak bez dokonywania rozbudowy czy tez przebudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Wykorzystano już istniejące rozwiązania i legalny, oryginalny kształt konstrukcji dachu. Remont doprowadził do stanu zgodnego z prawem.
Dalej skarżący zarzucili, że organ I Instancji nie wskazał, jakie konkretnie prace zostały wykonane przez skarżących bez wymaganego zezwolenia. Organ nie wykazał również w tym postępowaniu, kiedy i w jaki sposób została wykonana przebudowa więźby dachowej, kto ją wykonał i jaki był stan pierwotny tej połaci dachowej. Istotnym jest ustalenie kształtu konstrukcji pierwotnego, a dopiero później wskazanie ewentualnej różnicy, czego organ nie dokonał. Z posiadanej dokumentacji jasno wynika, iż taki stan połaci dachowej jest pierwotnym i legalnym kształtem, który w następstwie remontów dokonanych przez poprzedniego właściciela, tj. Czesława Wysockiego - został zmodyfikowany, a obecny stanowi przywrócenie do stanu pierwotnego, wynikającego z projektu budowlanego jego wersji. Skarżący w żaden sposób nie dokonywali zmiany pokrycia dachowego, nie wykonywali nowych otworów okiennych, nie dokonywali żadnych czynności niezgodnych z obowiązującym prawem. Decyzja nie może być niepewna, oparta na hipotezie, skoro postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a dowody istotne, mogące wyjaśnić sprawę nie zostały przeprowadzone (dowód z dokumentów, dowód z zeznań dzierżawcy).
Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani z przebudową ani z rozbudową czy nadbudową budynku. Nie mamy do czynienia z przebudową budynku, co stwierdził sam organ I Instancji w swoim uzasadnieniu zawartym na stronie II postanowienia z dnia 20 stycznia 2025 r. W niniejszym przypadku nie można również stwierdzić, iż nastąpiła zmiana kubatury budynku, ponieważ organy nie wskazały jaka była kubatura przed remontem a jaka kubatura jest po remoncie. Organ nie wskazał również kiedy i w jakim okresie następowała zmiana kubatury budynku. Nie przedłożył żadnych dokumentów źródłowych, zmian wykonywanych przez ostatnie 40 lat w przedmiotowym budynku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie PWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, na mocy którego zobowiązano inwestorów (skarżących) do wstrzymania budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości nr ew. gr. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Białymstoku, prowadzonej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że odnosi się ono do robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie ww. budynku mieszkalnego.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725; dalej: "P.b."), stanowiący, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.); w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej ( art. 48 ust. 3 P.b.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 P.b.) – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. (pierwszy z nich zawiera katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, lecz wymagających zgłoszenia; drugi reguluje procedurę zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych; zaś ostatni dotyczy zgłoszenia rozbiórki). Według art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę rozumie się natomiast na gruncie art. 48 pkt 6 P.b., wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
W świetle wskazanych przepisów stwierdzić należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy (rozbudowy) otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając jedynie ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 P.b., tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej.
W sprawie dotyczącej samowoli budowlanej obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zatem poczynienie dokładnych ustaleń, kiedy i jakich robót budowlanych dokonał inwestor, zakwalifikowania tych robót według definicji Prawa budowlanego, obowiązujących w dacie wykonania robót, sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych w świetle brzmienia przepisów Prawa budowlanego z daty przystąpienia do wykonywania robót, ustalenia, czy formalności inwestor dopełnił a następnie przyporządkowania ustaleń pod konsekwencje prawne, przewidziane art. 48 – 51 Prawa budowlanego w brzmieniu ustawy obowiązującym w dacie orzekania przez organ. Legalizacja robót budowlanych wykonanych samowolnie, niezależnie od daty popełnienia samowoli budowlanej, następuje według przepisów obowiązujących aktualnie.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ I instancji szczegółowo opisał wykonane w przedmiotowym budynku roboty budowlane i zakwalifikował je jako przebudowę - roboty w zakresie wewnętrznej aranżacji z nowym podziałem pomieszczeń, likwidacją dotychczasowego sposobu ogrzewania, powiększeniem istniejących oraz wykonaniem dodatkowych otworów okiennych, a także przebudową więźby dachowej, remont budynku oraz rozbudowę budynku powstałą w wyniku podniesienia połaci dachowej, skutkującą zmianą kubatury budynku. Jako datę wykonania tych robót przyjęto, zgodnie ze wskazaniem skarżących lata 2021 – 2022. Organ ten ustalił także, że na wykonane roboty budowlane, tj. podniesienia połaci dachowej, skutkującą zmianą kubatury budynku, inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę.
W tym miejscu zauważenia wymaga, że o ile w dniu 2 lipca 2024 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową przedmiotowego budynku mieszkalnego – k. 49 akt adm., o tyle postanowienie PINB z dnia 20 stycznia 2025 r. dotyczy już tylko wstrzymania rozbudowy tego budynku, nie dotyczy natomiast jego przebudowy. Szerokie opisanie w tym postanowieniu przez organ wykonanych robót budowlanych i ich kwalifikacja prawna nie zmieniają faktu, że postanowienie dotyczy wyłącznie robót wymaganych pozwoleniem na budowę (podniesienie połaci dachu i zmiana spadku tej połaci). Tak też rozumie te postanowienie organ odwoławczy, który w postanowieniu z dnia 28 lutego 2025 r. jednoznacznie stwierdził, że "w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym budynku, na poziomie drugiej kondygnacji, od strony działki o nr [...], wykonano roboty budowlane polegające na podniesieniu połaci dachowej na całej długości budynku, w wyniku czego powstała nowa powierzchnia użytkowa. Odpowiada to definicji budowy zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, w której mieści się także rozbudowa obiektu budowlanego lub jego części". Stanowisko swoje PWINB podtrzymał również w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że "w budynku mieszkalnym, usytuowanym na nieruchomości nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w Białymstoku, zostały wykonane, bez wymaganego pozwolenia na budowę, roboty budowlane polegające na rozbudowie, co uzasadnia wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy". Ani więc w postanowienie PINB, ani w postanowienie i odpowiedzi na skargę PWINB, nigdzie nie wskazano, że podstawą wydania postanowienia o wstrzymania rozbudowy przedmiotowego budynku jest kwestia nielegalnej jego przebudowy (robót zakwalifikowanych przez organ I instancji jako przebudowa).
Zatem zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty skarżących podniesione w skardze a dotyczące niewyjaśnienia kwestii robót budowlanych związanych z przebudową budynku.
Zasadniczy spór w sprawie dotyczy natomiast kwestii, czy organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane w postaci podniesienia połaci dachu (w tym budowy ściany, na której oparto konstrukcję tej połaci) jako rozbudowy wymagającej pozwolenia na budowę. Zdaniem bowiem skarżących, nie mamy do czynienia z przebudową i rozbudową budynku tylko z remontem. Wyjaśnili oni, że "Remont budynku został przeprowadzony w 2022 r. jednak bez dokonywania rozbudowy czy przebudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Wykorzystano już istniejące rozwiązania i legalny, oryginalny kształt konstrukcji dachu. Remont doprowadził do stanu zgodnego z prawem". Na potwierdzenie swego stanowiska skarżący dołączyli do skargi rysunek z 1984 r. pochodzący ich zdaniem ze zgłoszenia przebudowy połaci dachu przedmiotowego budynku. Na rysunku tym widnieje szczyt budynku o nachyleniu obu połaci 45% i zaznaczona jest liniami przerywanymi istniejąca konstrukcja poddasza przeznaczona do rozbiórki (ściana plus jedna połać dachu o nachyleniu mniejszym niż 45%).
Zdaniem Sądu stanowisko skarżących jest niezasadne. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, w szczególności zdjęć (ortofotomapy), wynika, że we wrześniu 2011 r., w czerwcu 2013 r., w maju 2016 r., w maju 2019 r. i w listopadzie 2020 r. połać dachowa przedmiotowego budynku od strony działki nr ewid. [...] była analogiczna z połacią dachową od strony ul. [...], a zatem niepodniesiona (obie miały skos ok. 45%). Natomiast budynek w czasie oględzin w dniu 12 kwietnia 2024 r. ma jedną ścianę podniesioną – patrz protokół i zdjęcia z k. 23-26 akt adm. Powyższe oznacza, że nastąpiła rozbudowa tego budynku poprzez zwiększenie kubatury budynku.
Wbrew stanowisku skarżących, rozbudowy tej nie można potraktować jako remontu. Definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 P.b., wedle którego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Skoro zatem z materiału dowodowego wynika, że zakres prac budowlanych wykonanych w 2021 - 2022 r. nie polegał na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz przeciwnie – na jego zmianie, w wyniku której zwiększono kubaturę budynku, to uznać należy, że prace te nie spełniają definicji remontu. W orzecznictwie podkreśla się przy tym jednolicie, że zakwalifikowanie konkretnych robót budowalnych jako remontu wymaga ustalenia, że obiekt budowlany istniał wcześniej, a w toku przeprowadzonych prac jedynie odtworzono stan pierwotny, bowiem istotą remontu jest utrzymanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Remont nie może prowadzić do zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy czy kubatura, bowiem jest to zakres prac objętych pojęciem budowy (rozbudowy).
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skarżący w sposób nieuprawniony próbują utożsamić nielegalną rozbudowę poddasza z przywróceniem stanu pierwotnego budynku istniejącego w 1984 r. W niniejszym postępowaniu punktem wyjścia jest bowiem stan obiektu z okresu z przed robót wykonanych w latach 2021-2022. W tym zaś czasie budynek ten miał obie połacie dachu o nachyleniu ok. 45% i nie miał podniesionej jednej ściany - patrz zdjęcia z k. 21, 40, 41, 80 akt adm. Jeśli nawet budynek ten kiedyś (chociażby przed 1984 r.) miał jedną połać dachową podniesioną w sposób odpowiadający podniesieniu jej w 2022 r., a następnie ściana została częściowo zlikwidowana i połać ta została obniżona do stanu widniejącego na zdjęciach z lat 2011-2020 (obie połacie o nachyleniu 45%), to aby znowu dokonać rozbudowy poddasza polegającej na podniesieniu jednej ze ścian i zmiany nachylenia połaci dachu (zwiększając kubaturę budynku), skarżący musieli uzyskać pozwolenie na budowę, którego nie uzyskali. Przedłożony przez skarżących rysunek wręcz potwierdza stanowisko organów, że po przebudowie poddasza budynku w 1984 r. obie połacie dachowe w tym budynku były skośne i żadna jego ściana nie była podniesiona, przez co kubatura budynku była mniejsza niż po rozbudowie w latach 2021- 2022 r. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut z pkt 4 skargi.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że jakkolwiek przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęć "rozbudowy" i "odbudowy", to w orzecznictwie wypracowane zostało jednolite stanowisko, że skoro na gruncie art. 3 pkt 7a P.b. za przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; to z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość, czy szerokość. Oznacza ona zatem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku (por.m.in. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 199/20). Cechą rozbudowy jest zatem to, że nowopowstała w jej wyniku substancja budowlana jest następstwem robót budowlanych związanych funkcjonalnie i konstrukcyjnie, z istniejącym obiektem budowlanym (por. wyrok NSA z 4 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 39/24).
Generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29-31 P.b., których nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Skoro zaś ustawodawca nie wymienił w przepisach art. 29-31 P.b. rozbudowy budynku mieszkalnego, jej wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskali (okoliczność niesporna). W konsekwencji zasadnie wszczęto w sprawie postępowanie legalizacyjne oraz wydano względem skarżących, na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., postanowienie o wstrzymaniu rozbudowy przedmiotowego budynku informując - stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 3 P.b. - o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji rozbudowanej części obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W ocenie Sądu jako niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 1748/21, dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. W sprawie niniejszej skarżący nie wykazują zaś tych okoliczności.
Jako niezasadne należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wskazane przepisy oraz art. 107 § 3 k.pa. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się takiego naruszenia. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo w oparciu o oględziny przedmiotowego budynku i szeroki opis wykonanych robót budowlanych. Do tego organ zgromadził materiał zdjęciowy z różnych okresów obrazujący kształt i wygląd przedmiotowego budynku z okresów sprzed wykonanych robót budowlanych i po ich wykonaniu. Brak zaś dokładnych wymiarów budynku (w szczególności poddasza) wynika stąd, że brak jest dokumentacji z której można takie wymiary pozyskać. Nie wpływa to jednak na prawidłowość rozstrzygnięcia, bowiem jego przedmiotem jest tylko wstrzymanie robot budowlanych nie zaś legalizacja samowoli budowlanej.
Jako niezasadny należy też potraktować zarzut z pkt 4 skargi dotyczący odmowy uznania przez organy za stronę postępowania dzierżawy przedmiotowego budynku. Zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. postanowienie skierowane zostało do inwestorów będących jednocześnie właścicielami przedmiotowego budynku. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt II OSK 671/23, art. 52 P.b. uprawnia do twierdzenia, że podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji (ale tez postanowień) spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym adresatem decyzji (ale też postanowień), o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Reasumując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.