II SA/BK 885/22

II SA/Bk 885/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1455/23 - Wyrok NSA z 2025-11-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2022 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z [...] września 2022 r. znak [...], którą odmówiono E. Sp. z o. o. w M. (dalej: Spółka) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne i budowie budynku socjalnego w zabudowie produkcyjnej na działce nr [...]w obrębie ewidencyjnym C., gmina Z.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. W dniu [...] listopada 2021 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na realizację wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego.
W piśmie z [...] grudnia 2021 r. Spółka zmodyfikowała wniosek z [...] listopada 2021 r. w zakresie rodzaju zabudowy oraz jej charakterystyki. Wskazała, że inwestycja będzie realizowana w zabudowie produkcyjno-usługowej, składać się będzie z trzech wiat namiotowych konstrukcji stalowej o łącznej powierzchni zabudowy "po obrysie" 3839 m2, posadowionych na płytach kompostowych, szczelnych, żelbetowych, izolowanych membraną foliową, o określonych we wniosku parametrach.
W piśmie z [...] grudnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu pierwszej instancji wystosowane w trybie art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 64 § 2 K.p.a., Spółka wyjaśniła, że inwestycja posiada dostęp do powiatowej drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...], za pośrednictwem "drogi wewnętrznej" na działkach nr [...] i [...]w obrębie ewidencyjnym C., które stanowią własność Skarbu Państwa i które zostały wydzielone do obsługi wszystkich działek przyległych. Wskazała, że w ramach posiadanych zezwoleń prowadzi działalność usługową dla miejskich, gminnych oczyszczalni ścieków komunalnych polegającą na świadczeniu usług odbioru, transportu i przetwarzania, przez kompostowanie, odpadów innych niż niebezpieczne o kodach 19 08 (odpady z oczyszczalni ścieków nieujęte w innych grupach). Przetwarzanie odpadów prowadzi do powstania kompostu będącego środkiem do polepszenia właściwości gleby.
Decyzją z [...] marca 2022 r. Wójt Gminy Z. odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa sformułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. brak możliwości ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy usługowo-produkcyjnej (w sąsiedztwie prowadzona jest działalność w postaci ośrodka dla ludzi bezdomnych i biednych).
Od powyższej decyzji odwołała się Spółka. W uzupełnieniu odwołania Spółka przedłożyła m.in. operat szacunkowy z 2003 r. sporządzony dla nieruchomości nr [...], decyzję Wójta Gminy Z. z [...] maja 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy kaplicy na części działki nr [...]. Spółka wskazała, że dotychczasowe przeznaczenie działki nr [...] związane było z działalnością usługową (baza remontowa), której pozostałości znajdują się na działce, jak również w bliskim sąsiedztwie na działkach nr [...] i [...]prowadzona jest działalność usługowa.
Decyzją z [...] marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi. Zdaniem SKO, nie dokonano prawidłowej weryfikacji wniosku wszczynającego postępowanie (z punktu widzenia wymagań art. 52 ust. 1 u.p.z.p.); nie określono zapotrzebowania inwestycji na wodę, nie wskazano charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. W ocenie Kolegium, Wójt uchybił obowiązkowi analizy parametrów zabudowy, ograniczył ją bowiem wyłącznie do wskazania, że na działkach nr [...] i [...] występuje zabudowa, jednak nie wyjaśnił czy zabudowa ta pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie zwrócił uwagi na trzy kwestie: tę, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu dobrego sąsiedztwa są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze; z niewiadomych przyczyn przyjął występowanie zabudowy zagrodowej, podczas gdy wymaga ona istnienia budynków mieszkalnych, produkcyjnych i gospodarczych (generalnie siedliska), a brak jest wyjaśnienia istnienia na działce nr [...] budynków niemieszkalnych związanych z istniejącą zabudową zagrodową; zbyt rygorystycznie potraktował kwestię kontynuacji funkcji. Z uwagi na powyższe SKO zaleciło, aby organ pierwszej instancji: dokonał weryfikacji wniosku z punktu widzenia art. 52 ust. 1 u.p.z.p.; przeprowadził prawidłowo analizę urbanistyczno-architektoniczną; poczynił szczegółowe ustalenia odnośnie charakteru zabudowy na obszarze analizowanym; dokonał rzetelnej analizy faktycznych funkcji spełnianych przez zabudowania aktualnie istniejące w tym obszarze; przestrzegał wymagań zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami odrębnymi, w szczególności z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Decyzja kasacyjna Kolegium nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.
III. W ponownie prowadzonym postępowaniu:
- przy piśmie z [...] kwietnia 2022 r. Spółka przedłożyła: załącznik graficzny sporządzony na kopii mapy zasadniczej w postaci wektorowej w skali 1:1000 określający obszar objęty wnioskiem oraz obszar odziaływania; licencję upoważniającą do wykorzystywania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego o kartograficznego; określiła zapotrzebowanie na wodę; wskazała, że na terenie objętym wnioskiem planowany jest również utwardzony plac przeładunkowo-manewrowy oraz drogi wewnętrzne o łącznej powierzchni 3148 m2;
- w piśmie z [...] maja 2022 r. Spółka wskazała, że na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mieszkańcy nie zgłaszali skarg, a przeprowadzone wówczas ustalenia dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w chwili obecnej nie mogą być powtarzane;
- w piśmie z [...] maja 2022 r. Nadleśnictwo Ł. wskazało, że inwestycja będzie miała zdecydowanie negatywny wpływ na otoczenie przyrodnicze oraz stan zdrowotny lasów i siedlisk. Zarekomendowało przywrócenie funkcji przyrodniczo-leśnej działki.
Postępowanie przed organem pierwszej instancji było też dwukrotnie zawieszane z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy Z. uchwały intencyjnej w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. części obrębu geodezyjnego C. w zakresie działki nr [...], dla której przewidziano inne przeznaczenie niż wnioskowana decyzja o warunkach zabudowy. Postanowienia zawieszające postępowanie były dwukrotnie uchylane przez SKO w Ł. Kontrolowana była również bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy na skutek wniosku Spółki z listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 28 października 2022 r. w sprawie II SAB/Bk 75/22 zobowiązał Wójta Gminy Z. do wydania decyzji w przedmiocie ww. wniosku Spółki oraz stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłości. Wyrok jest prawomocny.
W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego dwukrotnie zgłaszany był również przez Spółkę wniosek o wyłączenie pracownika Urzędu Gminy Z. – E. D. od udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie – z uwagi na brak bezstronności. Postanowieniami z [...] lipca 2021 r. i z [...] sierpnia 2022 r. Wójt odmawiał wyłączenia pracownika oceniając wskazane powody wyłączenia jako nieuzasadnione.
Natomiast w piśmie z [...] lipca 2022 r. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, że działka nr [...] znajduje się na terenie, gdzie stwierdzono występowanie zabytków archeologicznych – stanowisko nr [...] na obszarze [...] Fortyfikacji wojskowe, XX w., stanowiące pozostałości fortyfikacji wojskowych, w których skład wchodzą okopy, betonowe bunkry, pozostałości ziemianek, pozycje strzeleckie, stanowiska artyleryjskie, rowy przeciwczołgowe. Stanowisko zostało ujęte w ewidencji zabytków P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Została też sporządzona analiza dotycząca ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym C., gmina Z. (k. 245-260 akt adm.).
IV. Decyzją z [...] września 2022 r. Wójt Gminy Z. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem Spółki – z uwagi na niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa tak co do kontynuacji funkcji jak i parametrów oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Organ pierwszej instancji wywiódł, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., tj. o promieniu 312 m od granic działki nr [...], przy szerokości jej frontu 104 m, na którym to obszarze nie występuje zabudowa. Z uwagi jednak na to, że granice obszaru analizowanego objęły niewielką część działki nr [...], zabudowanej kaplicą (obiekt sakralny) oraz budynkiem mieszkalnym, to zakresem analizy objęto całą tę działkę wraz z zabudowaniami, poszerzając nadto obszar analizowany o zabudowaną budynkami mieszkalnymi oraz budynkami towarzyszącymi działkę nr [...] przylegającą do działki nr [...], będą własnością tego samego właściciela. Następnie przeanalizowano funkcję zabudowy na tak ustalonym obszarze analizowanym. W tym zakresie Wójt Gminy wskazał, że funkcję budynków na działkach nr [...] i [...]uwzględnił według ewidencji gruntów i budynków (tereny Br-RVI – grunty rolne zabudowane; funkcje sakralne (kaplica) – decyzja o warunkach zabudowy z [...] maja 2014 r. znak [...]; funkcje mieszkaniowe – decyzja o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego z [...] lutego 2020 r. znak [...]). Ustalił, że ww. działki zabudowane są zabudową zagrodową z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi z dopuszczeniem usług służących mieszkańcom tych domów (powracających do społeczeństwa po opuszczeniu murów więziennych) oraz okolicznym mieszkańcom. Pominął zaś, jak stwierdził, faktycznie prowadzoną na nich działalność usługową w postaci Socjalnej Spółdzielni "P.", którą wprowadzono na ten teren bez uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dodał, że usługi w ramach tej działalności świadczone są poza terenem ww. działek. Nadto wskazał, że inne sąsiednie wobec działki inwestycyjnej tereny, znajdujące się w obszarze analizowanym – działki nr [...],[...] i [...]to obszary i tereny górnicze objęte obowiązkiem rekultywacji. Na tej podstawie organ pierwszej instancji stwierdził, że nie występuje kontynuacja funkcji, bowiem zabudowa produkcyjna w postaci kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne wraz z budynkiem socjalnym nie jest inwestycją o charakterze podobnym do zabudowy usługowej o charakterze sakralnym oraz do zabudowy zagrodowej. Podobnie Wójt skonkludował odnośnie parametrów obiektów zamierzonych i zabudowy istniejącej. Wskazał, że oprócz geometrii dachów oraz kąta nachylenia połaci dachowych parametry zamierzonej inwestycji nie mieszczą się nie tylko w średnich, lecz także w maksymalnych parametrach zabudowy na działkach sąsiednich. Organ pierwszej instancji również wskazał, że przeprowadzono wizję lokalną na terenie działki nr [...]. Stwierdzono, że dotychczas istniejące na tej działce obiekty służące obronności państwa zostały zburzone, a infrastrukturę rozebrano, zatem na działce nie ma żadnych zabudowań.
W związku z tym, iż na analizowanym terenie nie występuje ani jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji wnioskowanej zabudowy produkcyjno-usługowej uznano, że inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa.
Załączniki do decyzji stanowią: kopia mapy zasadniczej w postaci wektorowej w skali 1:1000, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym i zabudową na nim.
V. Odwołanie (w pismach z [...] i [...] października 2022 r.) od powyższej decyzji złożyła Spółka, zdaniem której zaskarżona decyzja narusza przepisy materialne i procesowe, a nadto nie realizuje wytycznych SKO zawartych w decyzji z [...] marca 2022 r., stąd powinna zostać uchylona w całości. Zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne jego zastosowanie wynikające z bezpodstawnego uznania, że na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji wnioskowanej zabudowy produkcyjno-usługowej,
2) art. 7 K.p.a. przez załatwienie sprawy administracyjnej w sposób nieuwzględniający słusznego interesu inwestora,
3) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, w tym:
a. wadliwe i nieodpowiadające prawdzie stwierdzenie, że na działce nr [...] nie ma żadnych zabudowań, podczas gdy zgodnie z wypisem i wyrysem z rejestru gruntów działka znajduje się na terenach po warsztatach byłej jednostki wojskowej jest terenem zabudowanym - "teren inny Bi", a nadto w aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca występowanie na tej działce zabudowy po obiektach warsztatowych byłej jednostki wojskowej,
b. wadliwe oparcie się na domniemaniu prawnym, że dane w ewidencji gruntów i budynków są aktualne, co skutkowało błędnym uznaniem, że stan rzeczywisty zagospodarowania działek nr [...] i [...] nie ma znaczenia dla oceny przydatności obiektu jako wzorca dla nowej zabudowy, w sytuacji gdy jego legalne istnienie nie zostało odzwierciedlone w ewidencji gruntów, podczas gdy działki nr [...] i [...] zagospodarowane są na działalność usługową prowadzoną przez Socjalną Spółdzielnię P.,
c. nieuwzględnienie działalności prowadzonej na działkach nr [...],[...] oraz [...] polegającej na wydobywaniu kopalin, podczas gdy jest to działalność produkcyjno-usługowa zarejestrowana w PKD pod kodem PKD 08.12.Z,
4) art. 79 § 1 i 2 K.p.a. przez brak zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin (nazwanych "wizją lokalną") działek oraz pozbawienie strony prawa do wzięcia udziału w tej czynności oraz prawa do złożenia wyjaśnień,
5) art. 8 § 1 i 2 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji w sprzeczności z zasadą równego traktowania oraz nakazem respektowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
6) art. 8 § 1 w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 2a K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji w sprzeczności z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wynikające z braku realizacji wytycznych organu drugiej instancji, co naruszyło prawo strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dołączonej do odwołania opinii rzeczoznawcy budowlanego - na potwierdzenie, że na obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.
W uzasadnieniu odwołania Spółka zaakcentowała wynikający z orzecznictwa sądów administracyjnych sposób rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji" jako realizację zabudowy zbliżonej lub uzupełniającej a nie zabudowy tożsamej z istniejącą. Wskazała, że w wydanej dla działki nr [...]decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2014 r. dla zabudowy usługowej w postaci kaplicy wskazano na istnienie w sąsiedztwie zabudowy usługowej dwu lub trzykondygnacyjnej o wysokości do około 15 m i szerokości elewacji frontowej około 80 m. Spółka podkreśliła treść operatu szacunkowego sporządzonego dla działki nr [...] w 2003 r., w którym wskazano na istnienie na tej działce zabudowań w postaci budynku warsztatowego, budynku socjalnego i dwóch kanałów najazdowych. Zaakcentowała dotychczasowe przeznaczenie działki nr [...] pod działalność usługową (warsztatową). Wywiodła, że w kompleksie leśnym C., w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, poza Spółdzielnią Socjalną "P.", prowadzony jest również pensjonat, zakład karny, firma prywatna oraz ośrodek "C.". Zamierzona inwestycja w negatywny sposób nie oddziaływałaby zatem na zabudowę na działkach sąsiednich. Podkreśliła związanie organów ustaleniami decyzji środowiskowej.
VI. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2022 r. SKO w Ł. utrzymało w mocy decyzję odmowną Wójta Gminy Z. Ustaliło, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego jej realizacja - stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ zobowiązany był więc ustalić czy inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym celu, stosownie do wymogów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie MI), organ pierwszej instancji zobowiązany był wyznaczyć wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę urbanistyczną zmierzającą do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem SKO, obowiązek ten organ pierwszej instancji zrealizował prawidłowo. Wyznaczył obszar analizowany o promieniu około 312 m (przy szerokości frontu działki nr [...] około 104 m), a po stwierdzeniu niewystępowania na nim zabudowy – poszerzył ten obszar o działkę nr [...] zabudowaną, poza wyznaczoną granicą, kaplicą (obiekt sakralny) oraz budynkiem mieszkalnym, a także o działkę nr [...]zabudowaną w sposób korespondujący z zabudową działki nr [...]. Zdaniem SKO, Spółka w odwołaniu skupiła się na udowodnieniu, że w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia - nie wskazując jej numeru, dostępna z tej samej drogi publicznej - nie wiadomo jakiej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nie uwzględniła jednak Spółka, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymaga łącznego spełnienia wszystkich wskazanych w tym przepisie warunków, a więc nie tylko kontynuacji funkcji ale też kontynuacji w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Tymczasem ze sporządzonej analizy wynika, że wymagania te nie zostały spełnione. Szczegółowe parametry wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym nie pozwalają na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego w sposób zamierzony przez inwestora, a treść analizy nie pozwala również na ustalenie tych parametrów w sposób odbiegający od zasad wyrażonych w przepisach § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 - 3 rozporządzenia MI, bowiem: - planowany 30 % wskaźnik zabudowy jest prawie czterokrotnie wyższy od średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym (7,8%); - planowane 80 m szerokości elewacji frontowej hal namiotowych ponad pięciokrotnie przewyższa średnią szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym (15,60 m), a także jest ponad trzykrotnie większa od największej szerokości elewacji frontowej budynku w obszarze analizowanym (23,90 m); - wnioskowane 12 m wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej hal namiotowych jest prawie trzykrotnie wyższe od średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego (4,5 m) i znacznie wyższe od najwyższej omawianej wysokości w obszarze analizowanym (max. do 7,5 m). Nie ma więc możliwości zachowania ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
W pozostałym zakresie Kolegium wywiodło m.in., że nie może ustosunkować się do zarzutu zmienności poglądów organu pierwszej instancji wyrażającej się w ustaleniu warunków zabudowy w 2014 r. dla kaplicy a odmowie ich ustalenia dla kompostowni, mimo że obydwie zabudowy kwalifikują się do działalności usługowej. Spółka nie wykazała przesłanek różnego traktowania inwestorów w tych sprawach. Załączoną do odwołania opinię Kolegium oceniło jako nieprzydatną w sprawie, gdyż autor analizy nie wskazał sposobu rozumienia terminów, którymi się posłużył (zabudowa zagrodowa, gospodarstwo rolne) oraz nie wskazał, czy na działkach nr [...] i [...]występują tego typu zabudowania.
VII. Skargę od decyzji Kolegium wniosła do sądu administracyjnego Spółka. Zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie, wynikające z bezpodstawnego uznania, że na terenie sąsiadującym z terenem inwestycyjnym nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, podczas gdy zgodnie z utrwaloną liną orzeczniczą kontynuacja nie oznacza tożsamości zabudowy planowanej i istniejącej a więc bezwzględnego obowiązku powielania funkcji,
b. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędne zastosowanie, polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowanie terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, "przez co błędne zastosowanie (na podstawie średniej arytmetycznej) ustalonego poziomu średniej wartości parametrów sąsiadującej zabudowy, skutkujące nielogicznym stwierdzeniem naruszenia zastanego ładu przestrzennego, co wiąże się z odmową wydania warunków, tym bardziej, że decyzja środowiskowa wydana przez Wójta dla niniejszego przedsięwzięcia przewidywała parametry inwestycji wskazane we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy";
2) przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego że została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności z naruszeniem:
i. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, w szczególności:
1. wadliwe i niezgodne z prawdą stwierdzenie, że na działce nr [...]nie ma żadnych zabudowań (podczas gdy jest to teren zaewidencjonowany jako zabudowany – "teren inny Bi", a w aktach znajduje się dokumentacja potwierdzająca, że na działce są pozostałości po jednostce wojskowej),
2. wadliwe oparcie się na domniemaniu prawnym, że dane w ewidencji gruntów i budynków są aktualne, co skutkowało błędnym uznaniem, że stan rzeczywisty zagospodarowania działek nr [...] i [...] nie ma znaczenia dla oceny przydatności obiektu jako wzorca dla nowej zabudowy, podczas gdy jego legalne istnienie nie zostało odzwierciedlone w ewidencji gruntów a działki te zagospodarowane są na działalność usługową Socjalnej Spółdzielni "P.",
3. nieuwzględnienie przy dokonywaniu oceny kontynuacji funkcji działalności prowadzonej na działkach nr [...],[...] i [...]polegającej na wydobywaniu kopalin, co stanowi działalność produkcyjno-usługową zarejestrowaną pod kodem PKD 08.12.Z;
b. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. – przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, w tym wadliwe stwierdzenie, że brak wskazania przez organ pierwszej instancji, że na działkach nr [...],[...] i [...] jest prowadzona działalność produkcyjno-usługowa polegająca na wydobywaniu kopalin oraz prowadzeniu rekultywacji - nie miało wpływu na rozstrzygnięcie;
c. wadliwe stwierdzenie, że analiza w żaden sposób nie uzasadnia odstąpienia od zasad wyrażonych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia MI, podczas gdy wnioskowana inwestycja mieści się w widełkach parametrów wyznaczonych przez sąsiadującą zabudowę,
d. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, w tym wadliwe stwierdzenie, że SKO nie może ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 K.p.a. polegającego na wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sprzeczności z zasadą równego traktowania oraz kontynuowania dotychczasowej praktyki orzekania, podczas gdy decyzja z [...] maja 2014 r., którą Wójt ustalił warunki zabudowy na sąsiedniej działce nr [...], znajdowała się w aktach sprawy,
e. art. 7 K.p.a. przez załatwienie sprawy administracyjnej w sposób nieuwzględniający słusznego interesu inwestora.
W uzasadnieniu skargi powtórzona została i rozbudowana argumentacja odwołania, z zaakcentowaniem różnego traktowania skarżącej wobec podmiotu któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy [...] maja 2014 r. dla zabudowy sakralnej (w której to decyzji znalazło się stwierdzenie, że "teren działki nr [...]położony jest w dużym kompleksie zabudowy usługowej"); nieuwzględnienia przez organy dotychczasowego wykorzystywania działki nr [...] na działalność usługową. Skarżąca podkreśliła związanie ustaleniami decyzji środowiskowej na kolejnych etapach inwestycyjnych. Zakwestionowała nieodstąpienie od zasady ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy jako średniego, nieuwzględnienia prowadzenia działalności usługowej na działkach nr [...] i [...] ale też polegającej na wydobywaniu kopalin na działkach nr [...],[...]i [...].
VIII. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
IX. W piśmie z [...]lutego 2023 r. skarżąca Spółka wniosła o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na oczekiwanie na sporządzenie specjalistycznej ekspertyzy urbanistycznej na okoliczność wykazania naruszeń prawa w zaskarżonej decyzji (k. 93).
W trakcie rozprawy w dniu [...] lutego 2022 r.:
- sąd oddalił wniosek o odroczenie rozprawy.;
- pełnomocnicy skarżącej zwrócili uwagę, że szerokość elewacji frontowej zamierzonej inwestycji nie wynosi 80 m, tylko 2 x 19,20 m; nadto, w świetle orzecznictwa sądowego organ ustalający warunki zabudowy nie jest bezwzględnie związany parametrami inwestycji określonymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy; zwrócili uwagę, że według części graficznej wniosku obiekt zaznaczony jako jeden w istocie będzie się składał z trzech odrębnych hal o szerokości szczytów dwóch wiat od strony drogi. Pełnomocnicy również wskazali, że wskaźnik powierzchni zabudowy może być ustalony powyżej średniej, gdyż "decyzja środowiskowa ogranicza zachowanie średniego wskaźnika powierzchni środowiskowej".
Po zamknięciu rozprawy wpłynął wniosek skarżącej Spółki o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci ekspertyzy urbanistycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
X. Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli jest decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne wraz z budynkiem socjalnym. Powodem wydania decyzji odmownej jest niespełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie dotyczącym kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy.
Wskazać trzeba, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (tak pozytywna, jak i negatywna) jest decyzją związaną, tzn. zgodność inwestycji z przepisami zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy, natomiast niezgodność z przepisami – zobowiązuje do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wynika to z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (oraz nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy), jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy). Przepis art. 56 u.p.z.p. wprowadza więc normę, zgodnie z którą zgodność z przepisami odrębnymi wymusza na organie wydanie decyzji pozytywnej, a obowiązku organu w tym zakresie nie mogą podważać normy ogólne dotyczące ładu przestrzennego, tzn. nie może wykluczyć ustalenia warunków zabudowy ogólne powołanie się na ład przestrzenny. Organ ma jednak również obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.
W sprawie o ustalenie warunków zabudowy normy materialnoprawne, z którymi bada się zgodność inwestycji, wynikają z art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie MI.
Przepisy powyższe mają w sprawie zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r., mimo że kwestionowane decyzje organu pierwszej i drugiej instancji wydano po tej dacie. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986 ze zm.), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 3 stycznia 2022 r. – przyp. sądu), stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Także zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399 ze zm.), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (także przed 3 stycznia 2022 r. – przyp. sądu), stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie zaś wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony [...] listopada 2021 r. Stosownie do treści art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Oznacza to, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów zmieniających u.p.z.p. i rozporządzenie MI. Sąd przy tym dostrzega, że organ pierwszej instancji dość swobodnie podszedł do kwestii zastosowania właściwych przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI (jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 61 ust. 5a u.p.z.p., czyli przepis ten po zmianie ww. nowelizacją, a rozważał zastosowanie brzmienia rozporządzenia MI sprzed zmiany), jednak nie miało to znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Uchybienie powyższe dostrzegło SKO w Ł.konwalidując rozważania w tym zakresie (vide s. 3 zaskarżonej decyzji).
XI. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
A zatem ustalenie warunków zabudowy jest warunkowane spełnieniem wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1).
W sprawie nie wyłonił się spór odnośnie tego, czy inwestycja powinna spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjątki od konieczności jej badania zawarte są w art. 61 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p., jednak żaden z nich w sprawie nie zachodzi, zatem dobre sąsiedztwo było wymaganiem aktualnym dla inwestycji.
2. Badanie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa odbywa się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia MI, tj. wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Zdaniem sądu, obszar analizowany został w sprawie niniejszej wyznaczony prawidłowo, tj. w odległości trzykrotności szerokości frontu działki (3x104m), z poszerzeniem o działki nr [...] i [...], których powierzchnię promień obszaru wyznaczonego jako trzykrotność frontu obejmował w części. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (z poszerzeniem o ww. działki) jest akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako prawidłowy. Uwzględnia bowiem pojęcie "działki sąsiedniej" użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako całej powierzchni działki zabudowanej (czyli niepodzielonej, ciągłej części powierzchni ziemskiej), a nie jedynie tej jej części, która znalazła się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym. Innymi słowy nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, nie może być pominięta, bowiem przepisy rozporządzenia odnoszące się do ustalania wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, czy geometrii dachu dotyczą zabudowy na całych działkach a nie tylko ich fragmentach (por. np. wyroki w sprawach II OSK 2359/18, IIOSK 2726/15, II SA/Bk 788/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem sądu, nie było potrzeby poszerzać tak wyznaczonego obszaru analizowanego o dalsze tereny, położone w odległości większej niż około 312 m. Poszerzenie to nic by nie wniosło do stanu faktycznego sprawy. Już ze znajdującego się na s. 44 analizy urbanistyczno-architektonicznej (k. 250 akt adm.) zdjęcia satelitarnego (źródło – google.maps) wynika bowiem, że w promieniu ustalonego obszaru analizowanego oraz w bliskim sąsiedztwie od granicy tego obszaru nie znajduje się inna zabudowa z wyjątkiem zabudowy na działkach nr [...] i [...] (uwzględnionych w analizie). Z powszechnie dostępnych portali (google.maps) wynika co prawda, że w większych (niż 312 m) odległościach od działki inwestycyjnej nr [...] znajduje się zabudowa, np. obiekty wsi B. na południu i kompleks zabudowy zakładu karnego na zachodzie (vide też zabudowa wskazana na s. 14 odwołania, tj. pisma z [...] października 2022 r.), ale ze zmierzenia odległości (funkcja dostępna na polska.geoportal2.pl) wynika, że objęcie tych obiektów granicami obszaru analizowanego wymagałoby poszerzenia promienia tego obszaru ponad dwukrotnie, tj. do odległości ponad 700m. Nie znajduje to uzasadnienia w sprawie niniejszej z następujących powodów:
- przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi o "działce sąsiedniej", tj. działce w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia MI, a zatem w odległości nie mniejszej niż trzykrotność promienia frontu działki lub terenu, nie mniejszej niż 50m. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym interpretuje się te reguły wyznaczania obszaru analizowanego w ten sposób, że zasadą jest trzykrotność szerokości frontu działki lub terenu, natomiast przyjęcie wartości większych powinno każdorazowo uwzględniać pojęcie "sąsiedztwa" funkcjonujące w języku potocznym, czego efektem powinno być osiągnięcie obrazu pewnej racjonalnej całości urbanistycznej. Dodatkowo, działki sąsiednie muszą być dostępne z tej samej drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W konsekwencji, "jako sąsiednia nie może być uznana działka położona w znacznej odległości od działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy, gdyż wyznaczanie w taki sposób obszaru analizowanego pozostawałoby w sprzeczności z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz burzyłoby ład przestrzenny, o jakim mowa w art. 2 pkt 1 tej ustawy" (vide np. wyrok w sprawie II OSK 436/15). Oznacza to w sprawie niniejszej, że obszar analizowany został wyznaczony bez naruszenia opisanych reguł, a jego powiększenie np. w sposób obejmujący kompleksy zabudowy położonej w odległości ponad 700 m od działki inwestycyjnej, nie służyłoby zachowaniu racjonalności urbanistycznej i naruszałoby wymóg "sąsiedztwa" w wyżej wskazanym potocznym rozumieniu;
- Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że "Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne [...] regulacja granic obszaru analizowanego wyznaczona przez ustalenie minimalnej granicy obszaru analizowanego nie oznacza otwarcia granic do wyznaczenia analizowanego obszaru bez ograniczenia. Dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałaby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa" (np. wyrok z 4 stycznia 2023 r., II OSK 2469/21).
3. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany uzasadniał przeprowadzenie na nim oceny kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W tej kwestii przyznać należy rację skarżącej Spółce, że wymóg kontynuacji funkcji nie oznacza dopuszczalności realizowania funkcji wyłącznie tożsamej z już zastaną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 519/21, "W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665)".
W sprawie niniejszej inwestor zakwalifikował zamierzoną inwestycję jako zabudowę produkcyjno-usługową (vide wniosek zmodyfikowany na k. 21 akt adm. przy piśmie z [...] grudnia 2021 r.). Kwalifikację tę należy zaakceptować jako wskazanie prawidłowe, szeroko uargumentowane przez Spółkę nawiązaniem do Polskiej Klasyfikacji Działalności (usługi) oraz wskazaniem, że w wyniku działalności kompostowni wytwarzany będzie środek polepszający właściwości gleby (produkcja) - vide pismo wyjaśniające z [...] grudnia 2021 r. (k. 30 akt adm.). Kwalifikacja powyższa nie została wprost podważona przez organy (choć organ pierwszej instancji w odniesieniu do inwestycji posługuje się też określeniem "zabudowa produkcyjna").
Natomiast w obszarze analizowanym odnotowano zabudowę na działkach sąsiednich nr [...] i [...] (wyłącznie) w postaci: budynków usługowych o funkcji sakralnej (działka nr [...]), budynków mieszkaniowych (działki nr [...] i [...]) oraz budynków o funkcji produkcyjno-usługowo-gospodarczej dla rolnictwa (działka nr [...]). Zdaniem przy tym sądu, organy prawidłowo ustaliły ww. funkcje zabudowy na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków (kartoteki budynków utworzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm., które to rozporządzenie w § 26 i § 63 ust. 1 pkt 6 regulowało ewidencjowanie głównych funkcji budynków). Nie można podzielić stanowiska skarżącej Spółki, iż powinno się uwzględnić funkcję faktycznie realizowaną na działkach nr [...] i [...], tj. działalność usługową polegającą na obsłudze budowy dróg i autostrad (porządkowanie, koszenie), wykonywaną przez osoby wykluczone, powracające do społeczeństwa po pobycie w zakładzie karnym, potrzebujące pomocy oraz funkcję w postaci ośrodka dla bezdomnych – co łącznie miałoby uzasadniać ustalenie kontynuacji funkcji dla zamierzonej zabudowy produkcyjno-usługowej. Jak bowiem stanowi art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2265/20, źródłem miarodajnych danych o stanie i przeznaczeniu działki jest ewidencja gruntów i budynków; skutki braku aktualizacji danych ewidencyjnych nie podlegają sanowaniu w toku postępowania o warunki zabudowy; z przepisu art. 22 ust. 2 ww. ustawy wynika też bowiem, że dane zawarte w ewidencji gruntów potencjalnie odpowiadają stanowi faktycznemu; w konsekwencji "Ponieważ wykorzystanie przez organ danych z ewidencji gruntów jest nakazane prawem, to organ prowadzący postępowanie korzystający z danych ewidencyjnych nie miał możliwości odstąpienia od ich zastosowania". W sprawie niniejszej oznacza to, że analiza funkcji i cech zabudowy sporządzona w oparciu o aktualne dane z ewidencji mogła stanowić wiarygodny dowód na realizację warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. A jeśli tak, to nie ulega wątpliwości, że:
- działalność usługowa sakralna oraz funkcja mieszkalna budynków nie stanowią wzorca "kontynuacji funkcji" dla działalności produkcyjno-usługowej polegającej na kompostowaniu odpadów innych niż niebezpieczne, gdyż są to funkcje wzajemnie się wykluczające;
- funkcja produkcyjno-usługowo-gospodarcza dla rolnictwa jest normatywnie inną funkcją niż zamierzona przez Spółkę funkcja produkcyjno-usługowa, w wyniku realizacji której produkowany będzie środek dla poprawy żyzności gleby. To normatywne zróżnicowanie wynika z kwalifikacji tych funkcji według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589 ze zm.). Wynika z niego, że zabudowa usługowa jest innym rodzajem zabudowy od zabudowy produkcyjnej oraz od zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§2 pkt 1 lit. "b", "c", "d"). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, że "sama zbieżność słów "produkcja" nie przesądza o tożsamości lub podobieństwie funkcji [...] Czym innym jest bowiem produkcja rolna a czym innym przetwarzanie odpadów w ramach działalności o charakterze przemysłowym" (vide np. wyroki w sprawach II OSK 2469/21 czy nieprawomocny w sprawie II SA/Sz 838/21). Z formalnego więc punktu widzenia nie ma kontynuacji między funkcją w postaci zabudowy produkcyjno-usługowej a zabudową w gospodarstwie rolnym produkcyjnym (z zabudową zagrodową, jak kwalifikuje zabudowę na działkach nr [...] i [...]organ pierwszej instancji).
Sąd jednak w sprawie niniejszej zauważa, że choć formalnie rzecz ujmując rację mają organy co do braku kontynuacji funkcji (z uwagi na normatywne ich zróżnicowanie i oznaczanie), jednak nie może ujść uwadze specyficzny charakter zamierzonej przez inwestora zabudowy. Kompostownia odpadów innych niż niebezpieczne jest bowiem na tyle szczególną inwestycją, że trudno odnaleźć obszary analizowane (a przynajmniej jest ich niewiele), gdy będzie się ona wpisywać w funkcję dotychczasowego zagospodarowania w sposób ścisły bądź nawet "niegodzący w zastany stan rzeczy". Nie można przecież rozumieć wymogu kontynuacji funkcji jako zakazu lokalizowania zabudowy zróżnicowanej oraz bezwzględnego nakazu kontynuacji funkcji dominującej zabudowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. W przypadku przyjęcia odmiennego poglądu niemożliwe byłoby wprowadzanie jakichkolwiek zmian w zagospodarowaniu przestrzennym" (wyrok w sprawie II OSK 1557/13).
W sprawie niniejszej prowadzi to do konkluzji, że dla kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne dopuszczalne jest przyjęcie poszerzonego rozumienia kontynuacji funkcji, uwzględniającego też np. położenie, otoczenia itp. Zatem przy uwzględnieniu położenia zabudowy zastanej i zamierzonej (teren działki inwestycyjnej nr [...] sąsiaduje przede wszystkim z działalnością usługową po drugiej stronie drogi dojazdowej nr [...], który jest wykorzystywany pod działalność wydobywczą, nadto teren działki inwestycyjnej jest oddzielony lasem od zabudowy produkcyjno-usługowo-gospodarczej dla rolnictwa na działkach nr [...] i [...]oraz od zwartej zabudowy wsi B.) oraz przy uwzględnieniu charakterystyki zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, zdaniem sądu nie można kategorycznie wykluczyć wpisywania się zamierzonej funkcji kompostowni z budynkiem socjalnym w funkcję zastaną.
4. Jak wskazano jednak na wstępie, dla ustalenia warunków zabudowy istnieje konieczność spełnienia wszystkich warunków tworzących zasadę dobrego sąsiedztwa oraz wynikających z przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p.). Drugim zaś, obok kontynuacji funkcji, elementem zasady dobrego sąsiedztwa jest kontynuacja charakterystyki urbanistycznej (w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz charakterystyki architektonicznej (w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy istniejącej. Z oczywistych przy tym względów nie chodzi o proste powielenie wskaźników i parametrów, bowiem przepisy pozwalają na odstępstwo od nich, ale o dostosowanie się do "cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze" (por. np. wyrok w sprawie II OSK 519/21). Jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Ppsa pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego)".
Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, warunkiem zachowania charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej nie jest ścisłe trzymanie się parametrów zabudowy, bowiem możliwe jest odstępstwo od reguły. Musi mieć ono jednak uzasadnienie w analizie. Parametry urbanistyczno-architektoniczne nowej zabudowy trzeba dostosować do parametrów już istniejących (wpisać w zastany ład przestrzenny). Nie do zaakceptowania jest więc ustalanie (wprowadzanie na zastanym terenie) parametrów mających cechy nowego wzorca i niewpisujących się w istniejący ład przestrzenny.
Zgodnie z § 1 rozporządzenia MI, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Stosownie do treści § 9 rozporządzenia MI, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); część tekstowa i graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).
W sprawie niniejszej organy miały na uwadze każdy z ww. wskaźników oraz – co istotne – za punkt wyjścia przyjęły wskaźniki określone we wniosku inwestora, którym były związane. Formułując pogląd o związaniu wnioskiem inwestora sąd ma na uwadze ewolucję orzecznictwa sądowoadministracyjnego w kierunku dopuszczenia modyfikowania parametrów wskazanych przez inwestora po uprzednim poinformowaniu go o tym w trybie art. 9 K.p.a., jeśli wielkości inne niż wskazane we wniosku wynikają z analizy. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 9 K.p.a. znajduje zastosowanie gdy chodzi o nieznaczne modyfikacje wskaźników i parametrów, tj. w sposób nienaruszający ładu przestrzennego i wpisujący się nową, zmodyfikowaną wielkością w ten ład. Zdaniem sądu, organ w sprawie niniejszej bez naruszenia prawa nie skorzystał z możliwości poinformowania inwestora o dopuszczalnej modyfikacji zaproponowanych przez niego wskaźników. Jak bowiem trafnie ustaliły organy obydwu instancji, wskaźniki wynikające z wniosku o ustalenie warunków zabudowy znacznie odbiegają od wskaźników wynikających z analizy.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia MI, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z wyników przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 7,8 %, natomiast zrealizowanie zamierzonej zabudowy na działce nr [...] wprowadzałoby wskaźnik na poziomie około 30% a więc ponad trzykrotnie wyższy. Zauważyć przy tym należy, że powierzchnia zaproponowanej przez inwestora zabudowy została przez niego wskazana prawidłowo "po obrysie" obiektów i wyniosła 3839 m2 dla działki o powierzchni 1,3246 m2. Zdaniem sądu, prawidłowo organy ustaliły, że wyniki analizy nie uprawniają do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na zasadzie tak znacznego odstępstwa jak wynika z wniosku inwestora, zwłaszcza że – jak wynika ze zdjęć zabudowy na działkach nr [...] i [...]oraz z części graficznej analizy – na obszarze analizowanym występuje zabudowa składająca się z kilkunastu budynków o zróżnicowanej powierzchni (od 38 m2 do 576 m2), która jest rozproszona na powierzchni tych działek a nie skupiona w jeden kompleks. Nie ma zatem podstaw aby przyjąć, że wprowadzenie trzech połączonych namiotów kompostowni o powierzchniach 2x1171 m2 i 1497 m2 będzie się wpisywało w zastany ład urbanistyczny w obszarze analizowanym.
Stosownie do treści § 6 rozporządzenia MI, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wyniosła 15,60 m przy największej odnotowanej 23,90 m, dla której tolerancja 20% daje wynik 28,70 m. Inwestor z kolei zaproponował we wniosku szerokość elewacji frontowej inwestycji jako 80 m, natomiast jego pełnomocnicy na rozprawie przed sądem argumentowali, że z uwagi na położenie obiektu, zaprojektowanego w kształcie litery U, dwoma węższymi bokami zwróconymi w kierunku drogi dojazdowej (po 19,20 m szerokości płyt kompostowych bądź po 18 m szerokości namiotu - położonych najbliżej frontu działki) – szerokość elewacji frontowej w istocie wyniesie około 40 m. Zdaniem sądu, zaproponowany przez inwestora sposób ustalania frontu obiektu budowlanego nie wynika z przepisów prawa. Jak wskazano w orzecznictwie, który to pogląd sąd w sprawie niniejszej podziela, wymiar szerokości elewacji fontowej powinien uwzględniać nie tylko tę część obiektu, która jest najbliżej drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, ale szerokość całego obiektu (vide wyroki w sprawach II OSK 2316/18 z 17 maja 2021 r. oraz II SA/Po 183/11 z 17 maja 2011 r.). Dlatego bez naruszenia prawa organy przyjęły jako punkt wyjścia właśnie szerokość elewacji frontowej wskazaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bowiem wskaźnik tej wielkości należało uwzględnić w analizie. Jego wielkość nie wpisuje się jednak w zastany ład przestrzenny, co wprost wynika z tabeli na s. 55 analizy (pozycja 5), gdzie wskaźnik szerokości elewacji frontowej występuje w granicach od 8,90 m do 23, 90 m.
Zgodnie z § 7 rozporządzenia MI, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wielkość tego wskaźnika wynosi do 4,5 m a maksymalna do 7m, przy występujących wysokościach kalenic budynków (średnia do 6,5, maksymalnie do 10,5 m). Inwestor zaproponował zarówno wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jak i górnej kalenicy (mając na uwadze, że w istocie chodzi o wysokość namiotów) do 12 m, a więc znacznie powyżej średniej. Organ przy tym bez naruszenia prawa badał tę wysokość jako średnią (na zasadzie wyjątku z § 7 ust. 4), bowiem z uwagi na znaczne oddalenie zabudowy zastanej (około 300 m na południe) nie było podstaw do ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tej krawędzi. Zatem jednak i ten parametr nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny.
5. Całokształt powyższych okoliczności oznacza, że już powyższe (nawet z pominięciem pozostałych) parametry inwestycji znacznie odbiegają nie tylko od wartości średnich, ale też od wartości maksymalnych, a odstępstw uwzględniających ustalenie tych parametrów zgodnie z wnioskiem inwestora nie uzasadniają wyniki analizy. Uwidaczniają one bowiem, że co prawda w obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa (kilkanaście budynków) ale jest ona znacznie mniejsza od tej zamierzonej przez inwestora, jest rozproszona na większym obszarze. Stanowi ona wzorzec, w który zamierzona inwestycja pod względem architektoniczno-urbanistycznym się nie wpisuje. Nie naruszając prawa organy zatem oceniły, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej Spółki.
XII. 1. Nie podważają powyższej oceny zarzuty skargi, w szczególności akcentowanie usługowego charakteru działki inwestycyjnej nr [...] – posiadającej w ewidencji gruntów oznaczenie "Bi" tereny zabudowane. Symbol ten nie oznacza, że na spornym terenie może powstać jakakolwiek zabudowa (o jakichkolwiek parametrach), pod warunkiem że odpowiadałaby funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Sąd ma przy tym na uwadze, że przedłożony przez Spółkę operat z 2003 r. wskazywał na istnienie na ww. działce budynku warsztatowego i socjalnego z kanałami naprawczymi, co potwierdza funkcję usługową działki (byłe tereny wojskowe użytkowane pod warsztaty). Organ dokonał jednak wizji w terenie (załączając dokumentację zdjęciową stanowiącą fragment analizy) i sprawdził aktualny stan zabudowy działki. Ustalił brak jakichkolwiek zabudowań, a ustalenie to – poparte dokumentacją zdjęciową – nie może zostać skutecznie podważone zarzutem o niezawiadomieniu strony o terminie wizji lokalnej. Zatem, zdaniem sądu, sam usługowy charakter działki nr [...] nie przesądza możliwości powstania inwestycji, skoro – jak wyżej wywiedziono na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - nie tylko funkcja ma być kontynuowana ale kontynuowane mają być również parametry oraz wskaźniki zabudowy i to w sposób wpasowujący się w zastaną zabudowę. Nie może ujść uwadze, że skarżąca zamierza wybudować znacznych rozmiarów halę (składającą się z trzech namiotów), dla której podobieństwa (obiektu o tak znacznej powierzchni zabudowy i tak wysokiego) w zakresie architektonicznym w obszarze analizowanym brak.
Sąd ma na uwadze wskazywaną przez Spółkę decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z 2014 r. dla zabudowy sakralnej na działce nr [...], w której wskazano, że inwestycja ma powstać "w kompleksie zabudowy usługowej" przy istniejącej zabudowie o szerokości frontu 80 m i wysokości 15 m. Sąd jednak nie może weryfikować prawdziwości i prawidłowości zamieszczonych w tej decyzji ustaleń odnośnie stanu faktycznego, który mógł ulec zmianie. Na zmianę stanu faktycznego wskazuje np. porównanie treści operatu szacunkowego z 2003 r. i wyników wizji lokalnej do analizy, wykazujące rozebranie i zdemontowanie obiektów oraz infrastruktury wykazanej w operacie na działce nr [...]. Odnosząc się więc do stwierdzeń decyzji z 2014 r. wskazać trzeba, że w sprawie niniejszej istotne znaczenie ma to, że organy analizowały zabudowę w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym dla konkretnej inwestycji na działce nr [...] a nie dla innej inwestycji, z odmiennie ustalonym obszarem analizowanym. Wyniki tak przeprowadzonej, sporządzonej dla niniejszej sprawy analizy nie budzą zastrzeżeń i mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Spółka nie podważyła treści analizy, nie zakwestionowała skutecznie dokumentów ją tworzących i na podstawie których została sporządzona (mapy), nie dowiodła, że z dokumentów tych wynika inny stan faktyczny, nie wskazała jakich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym dla niniejszej sprawy nie uwzględniono (np. wskazanych w decyzji z 2014 r. o szerokości frontu 80 m i wysokości 15 m), nie wykazała że błędnie ustalono parametry budynków na działkach nr [...] i [...], bądź że istnieje w obszarze analizowanym zabudowa z innych powodów pominięta lub nieprawidłowo scharakteryzowana.
2. Nie występuje też w sprawie o ustalenie warunków zabudowy związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w taki sposób, jak argumentuje skarżąca. Istotnie, decyzja środowiskowa jest pierwszym etapem inwestycji, ale nie oznacza to, że jej uzyskanie gwarantuje ustalenie warunków zabudowy. To nie decyzja środowiskowa przesądza kontynuację funkcji i parametrów oraz wskaźników zabudowy. Przesądza ona jedynie możliwość powstania inwestycji o określonych parametrach mających znaczenie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, co nie oznacza że parametry te nie podlegają ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jako możliwe bądź niemożliwe do zrealizowania z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego. Stąd argumenty o powierzchni zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej (błędnie odnotowane w protokole rozprawy jako "powierzchni środowiskowej") nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
3. Trafnie oceniło też Kolegium wniosek dowodowy odwołania. Treść załączonej opinii nie wnosi niczego istotnego do sprawy, opinia jest ogólna, zawiera szereg postulatów i ogólnych twierdzeń niepopartych analizą w terenie i nieodnoszących się w istocie do okoliczności tej konkretnej sprawy.
XIII. Zdaniem sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało bez naruszenia prawa, tak w zakresie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przepisów rozporządzenia MI (w szczególności § 3) jak i bez naruszenia obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, po wskazaniu określonych faktów jako udowodnione (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Rozumowanie organu znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Choć istotnie, uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest dosyć zwięzłe jeśli chodzi o ocenę wskaźników i parametrów nowej zabudowy, to jednak nie można pominąć, że załącznikiem do tej decyzji jest część tekstowa i graficzna analizy (jej wyników), co uwiarygadnia nieco zbyt zwięzłą argumentację organu w tym przedmiocie. Jeszcze raz trzeba też podkreślić, że sporna kategoria inwestycji nie została wyjęta spod konieczności badania zasady dobrego sąsiedztwa, np. na wzór instalacji odnawialnego źródła energii (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) czy zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego przekracza średnią w gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), co ma swoje konsekwencje w postaci konieczności zachowania każdego aspektu zasady dobrego sąsiedztwa.
XIV. Sąd nie stwierdził podstawy do odroczenia rozprawy. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Stosownie zaś do treści art. 109 P.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Zgodnie z art. 110 P.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. Żadna z wyżej wymienionych sytuacji nie wystąpiła. Sąd zaś rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dopuszczenie dowodu z opinii specjalistycznej na okoliczność prawidłowości zaskarżonej decyzji, w świetle wyżej wskazanej regulacji, nie znajdowało podstaw prawnych.
Wniosek dowodowy Spółki zgłoszony poza rozprawą również nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na treść art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy oraz z uwagi na treść art. 113 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Normy te nie dopuszczają przeprowadzania dowodu zgłoszonego po zamknięciu rozprawy.
XV. Reasumując, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania i sformułować ocenę pod względem legalności. Stanowisko organów nie budzi wątpliwości co do jego ostatecznej konkluzji, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.