II SA/BK 884/25

II SA/Bk 884/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 20 marca 2025 r. nr WOP.7721.17.2025.ASN w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 20 marca 2025 r. nr WOP.7721.17.2025.ASN Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: PINB) z 16 stycznia 2025 r. nr NB.I.5160.67.2024.BR nakazującą D. L. (dalej: skarżący), właścicielowi mieszkania nr [...] położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Białymstoku, doprowadzenie mieszkania do zgodności z przepisami przez:
1. likwidację nowopowstałej łazienki Ł1, wydzielonej z pomieszczenia P1 o powierzchni 12,35 m2, poprzez rozbiórkę ścianek działowych wydzielających nowopowstałą łazienkę Ł1, rozbiórkę wykonanej instalacji wodno-kanalizacyjnej do tej łazienki oraz rozbiórkę wykonanego przyłącza do istniejącego przewodu wentylacyjnego w pomieszczeniu łazienki Ł5;
2. likwidację nowopowstałej łazienki Ł2, wydzielonej z pomieszczenia P2 o powierzchni 9,93 m2, poprzez rozbiórkę ścianek działowych wydzielających nowopowstałą łazienkę Ł2, rozbiórkę wykonanej instalacji wodno- kanalizacyjnej do tej łazienki oraz rozbiórkę wykonanego przyłącza do istniejącego przewodu wentylacyjnego w pomieszczeniu łazienki Ł4,
3. likwidację nowopowstałej łazienki Ł3, wydzielonej z pomieszczenia P3 o powierzchni 15,35 m2 poprzez rozbiórkę ścianek działowych wydzielających nowopowstałą łazienkę Ł3, rozbiórkę wykonanej instalacji wodno- kanalizacyjnej do tej łazienki oraz rozbiórkę wykonanego przyłącza do istniejącego przewodu wentylacyjnego pomieszczenia łazienki Ł4,
4. likwidację czterech aneksów kuchennych, w obrębie pomieszczeń przewidzianych w dokumentacji projektowej na pomieszczenia pokoi oznaczone jako P1, P2, P3, P5 poprzez rozbiórkę wykonanej instalacji wodno-kanalizacyjnej,
5. przywrócenie do stanu poprzedniego instalacji centralnego ogrzewania poprzez demontaż grzejnika typu drabinkowego w pomieszczeniu łazienki Ł4 i wstawienie grzejnika typu świeca.
Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W wyniku interwencji Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B., zawiadomieniem z 12 września 2024 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w mieszkaniu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy w Białymstoku.
Podczas kontroli przeprowadzonej 31 października 2024 r. PINB ustalił, że w mieszkaniu tym, położonym na IV piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, prowadzone są roboty budowlane, w wyniku których w każdej z istniejących izb mieszkalnych (pokojach) wydzielono aneks kuchenny. Ponadto w pokojach niemających bezpośredniego dostępu do pomieszczeń sanitarnych wydzielono dodatkowe łazienki (trzy pokoje). Nowo powstałe łazienki oraz aneksy kuchenne wyposażone zostały w instalacje sanitarne i kanały wentylacyjne podłączone do istniejących pionów sanitarnych i kanałów wentylacyjnych. W konsekwencji w mieszkaniu czteropokojowym powstało pięć samodzielnych powierzchni mieszkalnych, wydzielonych z przestrzeni mieszkania. Do akt włączono zdjęcia, fragment pierwotnego projektu budowlanego mieszkania oraz szkic układu pomieszczeń po zmianach.
Następnie PINB wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." o informacje dotyczące lokalu, tj. czy właściciel mieszkania informował Spółdzielnię o zamiarze wykonania robót budowlanych związanych z przebudową mieszkania w zakresie: instalacji sanitarnych wraz z wymianą grzejnika typu świeca na grzejnik drabinkowy, rozbiórki instalacji gazowej oraz podłączenia dodatkowych pomieszczeń i urządzeń do istniejących pionów wentylacyjnych. Jednocześnie PINB zwrócił się do Spółdzielni o udostępnienie kopii dokumentacji technicznej budynku odzwierciedlającej dotychczasowy przebieg przewodów instalacji wentylacji grawitacyjnej.
W odpowiedzi, przy piśmie z 31 stycznia 2024 r., Spółdzielnia przekazała do PINB korespondencję z właścicielem mieszkania nr [...] dotyczącą robót budowlanych oraz kopię rzutu mieszkania. Wynika z niej, że 15 stycznia 2024 r. skarżący wystąpił do Spółdzielni o zgodę na zmianę świecy łazienkowej na grzejnik drabinkowy oraz zmianę instalacji elektrycznej z 1-fazowej na 3-fazową wraz ze zwiększeniem przydzielonej mocy do 14 kW. Spółdzielnia wskazała właścicielowi, że nie ma możliwości zwiększenia przydzielonej mocy instalacji elektrycznej, gdyż projektowana moc dla każdego mieszkania wynosi 2 kW; w celu jej zwiększenia należy przeprowadzić procedury w zakładzie energetycznym oraz uzyskać zgodę współwłaścicieli nieruchomości. Spółdzielnia nie wyraziła zgody na zastosowanie grzejnika drabinkowego w łazience.
Zawiadomieniem z 9 grudnia 2024 r. PINB poinformował strony postępowania o zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z nim.
Decyzją z 16 stycznia 2025 r. PINB nakazał skarżącemu doprowadzenie mieszkania do zgodności z przepisami prawa przez wykonanie wskazanych na wstępie prac budowlanych. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.). Wykonane prace stanowią przebudowę, której wynik nie jest zgodny z warunkami technicznymi.
Odwołanie wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie: 1) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie WT), przez ogólne zastosowanie warunków technicznych do obiektu, który wybudowano przez wejściem w życie rozporządzenia, który nie został przebudowany i nie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, 2) art. 3 pkt 7a p.b. przez błędne uznanie, iż nastąpiła przebudowa mieszkania a nie podwyższenie jego standardu, 3) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. przez uznanie, iż wykonane prace budowlane pozostają w sprzeczności z przepisami prawa, 4) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zobowiązanie właściciela nieruchomości do wykonania restrykcyjnych prac budowlanych w przypadku, gdy nie doszło do przebudowy mieszkania, a wykonane prace nie naruszają elementów konstrukcyjnych, 5) art. 11 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie przesłanek nałożonego zobowiązania, którego wykonanie pociągnie za sobą znaczne konsekwencje finansowe, 6) art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i zaniedbanie właściwego rozpatrzenia materiału dowodowego, 7) art. 42 § 1 k.p.a. przez doręczanie pism w sprawie na adres niebędący adresem zamieszkania skarżącego, 8) art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez brak skutecznego zawiadomienia skarżącego o postępowaniu i o terminie kontroli, w konsekwencji czego odbyła się ona w obecności osoby nieuprawnionej do udostępnienia mieszkania.
Zaskarżoną decyzją z 30 marca 2025 r. PWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazując na regulacje art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. a także art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. organ odwoławczy zgodził się z konkluzją PINB, iż w sprawie istniały podstawy do sformułowania nakazu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Z protokołu kontroli z 31 października 2024 r. wynika jednoznacznie, że inwestor wydzielił z czteropokojowego mieszkania z kuchnią pięć samowystarczalnych powierzchni mieszkalnych, teoretycznie odpowiadających definicji mieszkania wskazanej w § 3 pkt 9 rozporządzenia WT. Wydzielone mieszkania naruszają jednak przepis § 94 tego rozporządzenia w zakresie wymaganej powierzchni użytkowej (która powinna być nie mniejsza niż 25 m2) oraz przepis § 141 pkt 2 w zakresie podłączenia nowo powstałych łazienek i aneksów kuchennych do pionów wentylacyjnych (zakaz stosowania zbiorczych kanałów wentylacyjnych). Organ ustalił, że do lokalu mieszkalnego nr [...] przypisane są trzy piony wentylacyjne (dwa do łazienki i wc oraz jeden do kuchni). Powstały natomiast trzy nowe węzły sanitarne i cztery aneksy kuchenne. Brak jest możliwości, aby zgodnie z przepisami podłączyć nowe pomieszczenia do istniejących pionów wentylacyjnych. Narusza to również przepis § 147 ust. 2 rozporządzenia WT, który stanowi, iż konieczne jest zapewnienie wentylacji pomieszczeń. W zaistniałym stanie faktycznym nie ma zatem możliwości doprowadzenia wykonanej w mieszkaniu przebudowy do zgodności z przepisami. Nie ma również podstaw do umorzenia postępowania, gdyż nie jest ono bezprzedmiotowe.
W odniesieniu do zarzutów odwołania PWINB wskazał, że sprawa dotyczy robót budowlanych, które stanowią przebudowę i mimo że nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Do prac budowlanych doszło w 2024 r., zatem do analizy ich zgodności z prawem zastosowanie mają przepisy obecnie obowiązujące a nie z daty powstania obiektu. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że podział jednego lokalu mieszkalnego na pięć samodzielnych powierzchni mieszkalnych wskazuje na możliwość ich wykorzystania jako przedmiotu najmu terminowego. Zmienia to intensywność użytkowania lokalu mieszkalnego oraz wielkość i układ obciążeń stropu. Stanowi zatem zmianę sposobu użytkowania. Ponadto wpływa na zmianę wymagań stawianych dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w tym zapewnienia miejsc parkingowych dla mieszkańców (zmiana ogólnej liczby gospodarstw domowych wynikająca z projektu budowlanego). Wydzielenie powierzchni mieszkalnych, jak w sprawie niniejszej, nie stanowi podniesienia standardu mieszkania ale przebudowę, a wykonanie nowych ścian działowych i instalacji nie kwalifikuje się jako remont. Z legalnej definicji przebudowy wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie tylko zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale także powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a p.b. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Zatem w analizowanym przypadku mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które stanowią przebudowę, pomimo iż nie było bezpośredniej ingerencji w konstrukcję (organ wskazał na wyrok NSA z 20 maja 2021 r., II OSK 845/21).
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. PWINB stwierdził, że materiał dowodowy został zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący zgodnie z przepisem art. 77 k.p.a. Wykonana i udokumentowana przebudowa lokalu mieszkalnego nr [...] nie stanowi podniesienia standardu nieruchomości. Jest raczej świadomym działaniem zmierzającym do próby obejścia prawa. Inwestor na własną odpowiedzialność wykonał w mieszkaniu roboty budowlane, bez zgody Spółdzielni jako zarządcy nieruchomości, co wiąże się z konsekwencjami niezależnie od kosztów. Organ powołał wyrok z 7 listopada 2024 r. o sygn. akt II SA/Bk 256/24 wydany w innej sprawie o zbliżonym stanie faktycznym.
W kwestii naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że dane adresowe skarżącego organ powiatowy uzyskał od Spółdzielni Mieszkaniowej jako formę kontaktu podaną przez właściciela nieruchomości. Wobec braku możliwości przeprowadzenia kontroli w pierwszym terminie tj. 3 października 2024 r., Spółdzielnia wskazała inną osobę działającą w imieniu skarżącego, która mogła udostępnić mieszkanie do kontroli (notatka służbowa z 17 października 2024 r.). Ostatecznie kontrola lokalu odbyła się 31 października 2024 r., zgodnie z art. 81a p.b. Działania organu powiatowego nie były w tym zakresie nieprawidłowe. Podobnie jak nie można uznać, iż PINB nieprawidłowo informował inwestora o kolejnych etapach postępowania. Mimo że zawiadomienie z art. 10 k.p.a. nie zostało podjęte w terminie, lecz doręczona została decyzja organu powiatowego. W postępowaniu odwoławczym zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. przekazano na adres wskazany w odwołaniu. Jednakże inwestor nie skorzystał ze swojego prawa.
Skargę na decyzję PIWNB złożył do sądu administracyjnego D. L. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 8 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem restrykcyjnych rozwiązań wymienionych w punktach 1-5 decyzji PINB, w sytuacji gdy nie doszło do przebudowy mieszkania, wykonane prace nie naruszały elementów konstrukcyjnych, a w konsekwencji nie naruszały przepisów prawa;
2) art. 11 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając skarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą wykonanie określonych decyzją prac i nieuwzględnienie rozmiaru prac, do wykonania których został zobowiązany i kosztów ich wykonania, które będą znaczne i są nieproporcjonalnie duże do wagi ustalonych naruszeń;
3) art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i zaniedbanie obowiązku właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przez: a) nieuwzględnienie, że wykonane prace nie doprowadziły do przebudowy mieszkania, a skutkowały jedynie podwyższeniem standardu poszczególnych pokoi już znajdujących się w mieszkaniu, b) nieuprawnione, pozbawione podstaw faktycznych i dowolne przyjęcie, że zamiarem właściciela mieszkania było przygotowanie wyodrębnionych pomieszczeń, z których można byłoby korzystać jak z oddzielnych mieszkań;
4) art. 42 § 1 k.p.a. przez doręczanie pism na adres niebędący adresem mieszkania skarżącego (zamieszkania), skutkiem czego było naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie go skutecznie o prowadzonym postępowaniu, jak i o terminie kontroli, a w konsekwencji - uniemożliwienie udziału w kontroli, a zamiast tego nieuzasadnione umożliwienie udziału w kontroli osobie niebędącej reprezentantem ani pełnomocnikiem skarżącego;
5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji PINB w sytuacji, gdy organ drugiej instancji powinien uchylić ją w całości i umorzyć postępowanie, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;
Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) § 2 ust. 1 rozporządzenia WT przez jego nieprawidłowe zastosowanie do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, który został wybudowany przed dniem wejście w życie rozporządzenia oraz który nie był przebudowywany, a jego sposób użytkowania nie został zmieniony od czasu wybudowania;
2) art. 3 pkt 7a p.b. przez błędne uznanie, że nastąpiła przebudowa mieszkania w sytuacji, gdy wszelkie prace nie stanowią przebudowy a jedynie podwyższenie standardu mieszkania, który jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa;
3) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. przez błędne przyjęcie, że nastąpiła przebudowa mieszkania w sytuacji, gdy prace są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, co skutkowało błędnym przyjęciem, że powstał stan niezgodny z prawem, tj. stan niezgodności z przepisami p.b. oraz warunkami technicznymi i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r.
Zdaniem skarżącego decyzję wydano bez podstawy prawnej – organ nie wskazał, który z wymienionych w art. 50 ust. 1 p.b. przypadków miałby zachodzić. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepisy rozporządzenia WT nie mają zastosowania do budynków istniejących w dacie jego wejścia w życie, jeśli budynki nie są poddawane procesom budowlanym, za wyjątkiem wyraźnie wymienionych w przepisach sytuacji. Nawet jednak gdyby uznać, że rozporządzenie WT może mieć zastosowanie do lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem postępowania, to dokonane w lokalu prace nie stanowiły przebudowy (art. 3 pkt 7a p.b.) ani nie sprowadzały się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie zmieniono także sposobu użytkowania lokalu — wciąż realizuje on funkcje mieszkalne. Nie zmieniły się parametry użytkowe, a zmianie uległ jedynie jego standard. Nie ma wątpliwości, że tworzenie łazienki przylegającej bezpośrednio do sypialni jest w dzisiejszych czasach powszechnym i popularnym rozwiązaniem. Nawet jednak gdyby uznać, że doszło do przebudowy - czemu skarżący zaprzecza - to znajdujące się w lokalu mieszkalnym pokoje nie mieszczą się w definicji mieszkania zw § 3 pkt 9 rozporządzenia WT, na który to przepis powołuje się organ. W przypadku pojedynczego pokoju nie ma mowy o żadnym zespole pomieszczeń. Nie zostało też udowodnione, że jego zamiarem było przygotowanie wyodrębnionych pomieszczeń, z których byłaby możliwość korzystania jak z oddzielnych mieszkań.
Skarżący zarzucił brak zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego, niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jego zdaniem nie uwzględniono kosztów prognozowanych prac, warunków technicznych obowiązujących w dacie wybudowania lokalu oraz braku dokonania przebudowy mieszkania. Nakazane prace de facto doprowadzą do całkowitej zmiany wnętrza mieszkania. Nie sposób więc uznać, że nakaz taki budzi zaufanie i jest sprawiedliwy, zwłaszcza że nie nastąpiła żadna ingerencja uzasadniająca zastosowanie tego rodzaju środków. W ocenie strony rodzaj nakazanych robót, ich zakres oraz koszt wykonania są nieproporcjonalne do wagi rzekomo stwierdzonych naruszeń, co w istotny sposób odbija się na interesie skarżącego jako zobowiązanego. Brak jakiejkolwiek analizy w ww. zakresie i miarodajnego wyjaśnienia skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji.
Końcowo skarżący wskazał, że nie był skutecznie poinformowany o prowadzonym postępowaniu, nie mieszka przy ulicy [...] i nie mógł się zapoznać z kierowaną pod ten adres korespondencją. Konsekwencją tego był brak możliwości powzięcia informacji o wyznaczonym terminie kontroli, a także brak jego czynnego udziału w postępowaniu. Wedle jego wiedzy w kontroli w dniu 31 października 2024 r. brał udział wykonawca prowadzonych wewnątrz mieszkania prac, który nie miał umocowania do działania w imieniu skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli sądowej są decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące skarżącemu doprowadzenie mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w B. do zgodności z przepisami, przez wykonanie szeregu prac wskazanych szczegółowo w decyzji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej: rozporządzenie WT.
W toku postępowania organy ustaliły, że w ww. mieszkaniu przeprowadzono roboty budowalne, w wyniku których wydzielone zostały pokoje z aneksami kuchennymi; w pokojach niemających bezpośredniego dostępu do pomieszczeń sanitarnych wydzielono dodatkowe łazienki (trzy pokoje). W konsekwencji w mieszkaniu czteropokojowym powstało pięć samodzielnych powierzchni mieszkalnych, wydzielonych z przestrzeni mieszkania. Powyższych ustaleń dokonano podczas kontroli przeprowadzonej w mieszkaniu w dniu 31 października 2024 r. Roboty budowlane organy zakwalifikowały jako przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a p.b. W ocenie sądu tak powzięte ustalenia faktyczne i ich ocena prawna nie naruszają prawa.
Z definicji przebudowy (art. 3 pkt 7a p.b.) wynika, że przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Według ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przebudowa stanowi szczególny rodzaj robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego (wyrok NSA z 15 października 2019 r., II OSK 2847/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowo w sprawie II OSK 459/18 (wyrok z 16 stycznia 2020 r.) wskazano, że z legalnej definicji przebudowy wynika, iż przebudową są też takie roboty budowlane, które nie tylko zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale powodują także zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a p.b. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym.
Sąd podziela powyższe stanowisko i niewątpliwie ma ono zastosowanie do robót skontrolowanych w sprawie niniejszej. Skutkowały one zmianą układu pomieszczeń w mieszkaniu skarżącego, co prowadzi do zmiany parametrów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Ustalenia te zostały dokonane w toku postępowania wyjaśniającego i znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wynik tych robót odpowiada definicji przebudowy.
Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. "a" p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Również prace dotyczące wykonania instalacji wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku, z wyłączeniem instalacji gazowych, w myśl art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. "d" p.b. nie wymagają uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Skarżący wykonał prace niewymagające uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia, co jednak nie oznacza, że nie powinny być one zgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi. Do weryfikacji tej zgodności niewątpliwie uprawnione są organy nadzoru budowlanego (por. np. wyrok z 11 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1168/19, oraz uchwała 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16).
Nie można podzielić zarzutu skarżącego, iż w sprawie nie ma zastosowania rozporządzenie WT z uwagi na wybudowanie budynku mieszkalnego przed jego wejściem w życie. Istotnie, rozporządzenie to nie ma co do zasady zastosowania co do budynków wybudowanych przed jego wejściem w życie, jednak od tej zasady istnieją wyjątki. Zostały one wskazane w § 2 ust. 1 rozporządzenia WT, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Oznacza to, że wykonywanie w budynku zrealizowanym przed wejściem w życie rozporządzenia WT robót budowlanych wymienionych w § 2 ust. 1 takich jak np. przebudowa – uzasadnia zastosowanie jego przepisów. Inaczej rzecz ujmując efekty przeprowadzonych prac będące przebudową (a taka kwalifikacja występuje w przypadku lokalu skarżącego) muszą być zgodne z przepisami określającymi warunki techniczne obowiązującymi w momencie dokonania tych prac. Nadto zastosowanie w sprawie niniejszej rozporządzenia WT wynika także z niewystąpienia żadnego z wyjątków wykluczających to zastosowanie, wskazanych w § 330, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów; 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodać jeszcze wypada, że rozporządzenie WT ma zastosowanie do szerokiej definicji budynków, w której to kategorii znajdują się także budynki mieszkalne, o których mowa w § 3 pkt 4 rozporządzenia, tj. budynki mieszkalne wielorodzinne i budynki mieszkalne jednorodzinne. Nie ulega więc wątpliwości, że jeśli skarżący zdecydował się na dokonanie przebudowy lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wykonał prace w 2024 r. (co jest bezsporne), to przebudowa ta musiała się odbyć z poszanowaniem obowiązujących warunków technicznych i nie wyklucza tego data budowy budynku przypadająca przed 2002 r.
W zaistniałych okolicznościach prawidłowe jest również wskazanie PWINB, że przebudowa dokonana niezgodnie z rozporządzeniem WT uprawnia organy nadzoru budowlanego do ingerencji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a w związku z tym należy przywrócić stan poprzedni nieruchomości w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W przypadku skarżącego oznacza to obowiązek przywrócenia lokalu mieszkalnego do zgodności z przepisami (de facto do stanu sprzed przebudowy), przez m.in. likwidację nowopowstałych łazienek, aneksów kuchennych i wykonania innych prac szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji.
Decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 620/20). W związku z tym, że aktualne warunki techniczne nie miałyby zastosowania do lokalu mieszkalnego skarżącego, gdyby nie fakt dokonania przebudowy, to organ zobowiązał go do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, z tym że w tym akurat przypadku – z uwagi na doprecyzowanie zakresu koniecznych prac – stanowi to w istocie obowiązek przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego, sprzed przebudowy.
Z akt sprawy wynika, że skarżący w należącym do niego mieszkaniu wydzielił pięć pomieszczeń, każde z odrębnym węzłem sanitarnym oraz wyprowadzoną instalacją w celu urządzenia aneksu kuchennego (protokół kontroli k. 21 akt administracyjnych). Prawdą jest, że aby z punktu widzenia prawnego można było uznać lokal za mieszkanie, musi ono posiadać odpowiednią powierzchnię użytkową (min. 25 m2), a także posiadać samodzielne wejście. Nie zmienia to jednak faktu, że pod kątem funkcjonalnym jeden lokal mieszkalny został podzielony na pięć odrębnych. Świadczy o tym urządzenie w każdym z nowopowstałych lokali łazienki, aneksu kuchennego i przyłączeń do istniejących przewodów wentylacyjnych.
W opinii sądu brak możliwości prawnego wyodrębnienia pięciu samodzielnych lokali w obrębie przedmiotowego mieszkania nie oznacza, że organy nieprawidłowo uznały, że doszło do faktycznego ich wyodrębnienia, a zamiarem właściciela nie było takie przygotowanie wyodrębnionych pomieszczeń, aby istniała możliwość korzystania z oddzielnych mieszkań, co w świetle przepisów techniczno-budowanych jest niedopuszczalne. Oczywistym jest, że lokal mieszkalny nie musi zawierać tylko jednej łazienki czy kuchni, jednak właściciel ma obowiązek przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, w tym m.in. przepisów techniczno-budowlanych. Przeprowadzenie prac wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia WT w sposób niezgodny z jego treścią stanowi naruszenie obowiązków właściciela lokalu, co wymaga naprawy tego stanu w drodze stosownej procedury. Zwrócić należy również uwagę na treść art. 13 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: u.w.l.), w myśl którego właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem lokalu, jest obowiązany utrzymywać lokal w należytym stanie, przestrzegać porządku domowego, uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, korzystać z niej w sposób nieutrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać z nimi w ochronie wspólnego dobra.
Nieprawidłowości uniemożliwiające zaakceptowanie wyniku przebudowy jako zgodnego z przepisami rozporządzenia WT zostały w szczególności przez organ pierwszej instancji precyzyjnie wskazane. Ustalenia w tym zakresie również nie naruszają prawa. Przede wszystkim § 93 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 rozporządzenia WT (przepis znajdujący się w rozdziale 7. "Szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych") wymaga, aby kuchnia lub aneks kuchenny miały zapewnioną prawidłową wentylację. Nie został także spełniony wymóg z § 77 ust. 1, który przewiduje, że pomieszczenie higieniczno-sanitarne powinno mieć wentylację spełniającą wymagania przepisów rozporządzenia oraz przepisów odrębnych. Nowopowstałe aneksy kuchenne nie posiadały prawidłowej wentylacji, a nawet w sytuacji gdyby właściciel miał w planach późniejsze ich wykonanie, organy wskazały, że nie ma możliwości technicznych do podłączenia pomieszczeń do odrębnych kanałów wentylacyjnych. Podobnie przedstawia się sytuacja wykonanych łazienek. Zgodnie z § 141 pkt 2 rozporządzenia WT zabrania się stosowania zbiorczych przewodów wentylacji grawitacyjnej, które z kolei zastosowano w wyniku przebudowy mieszkania skarżącego i wyodrębnienia z niego pięciu lokali. Innymi słowy, jeden pion wentylacyjny może "obsługiwać" tylko jedno mieszkanie. Wykonanie wentylacji w nowo powstałych aneksach kuchennych jest prawnie konieczne (vide § 93 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 warunków technicznych), lecz w przedmiotowej sprawie okazało się technicznie niemożliwe. Dlatego też organ uznał, że brak jest technicznej i prawnej możliwości zalegalizowania istniejącego stanu i nakazał likwidację nowopowstałych łazienek oraz aneksów kuchennych. Organy również słusznie podkreśliły, że skarżący nie posiadał zgody właściciela budynku (SM "Z.") na przeprowadzenie robót budowlanych.
W kontekście powyższego nie może znaleźć uznania zarzut skarżącego jakoby wykonane prace nie doprowadziły do przebudowy mieszkania, a skutkowały jedynie podwyższeniem standardu poszczególnych pokoi już znajdujących się w mieszkaniu.
Organy mają obowiązek operować językiem prawnym i definicjami określonymi w aktach prawa powszechnie obowiązującego, a więc m.in. definicją "przebudowy". Zauważyć też warto, że fakt, iż mamy do czynienia z przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. w żadnej mierze nie pozostaje w konflikcie z twierdzeniem skarżącego o podniesieniu standardu mieszkania. Wręcz przeciwnie, zasadniczo właśnie w tym celu właściciel dokonuje przebudowy swojej nieruchomości. W ocenie sądu tego rodzaju argumentacja skarżącego nie znajduje oparcia w prawie, co więcej, może wręcz prowadzić do jego obchodzenia.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie ma podstaw by przypisać organom naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa procesowego (w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zastosował prawidłową podstawę prawną (art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b.) oraz działał w ramach swoich uprawnień, które nie zostały przekroczone.
Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. przez doręczanie pism na adres niebędący adresem mieszkania (zamieszkania) skarżącego, co miałoby skutkować naruszeniem art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że adres skarżącego jako ulica [...], organy uzyskały od SM "Z." jako formę kontaktu podaną przez właściciela nieruchomości. Przy braku możliwości przeprowadzenia kontroli w pierwszym terminie, tj. 3 października 2024 r. (mieszkanie zamknięte), SM "Z." wskazała inną osobę działającą w imieniu skarżącego, która może udostępnić mieszkanie do kontroli (notatka służbowa sporządzona 17 października 2024 r.). Ostatecznie kontrola lokalu odbyła się 31 października 2024 r., zgodnie z art. 81 ust. 4 p.b. Czynności kontrolne w rozumieniu tego przepisu nie są tożsame z oględzinami, jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Są mniej sformalizowane w tym sensie, że nie mają do nich zastosowania stricte wymagania jak do oględzin (por. wyroki z 23 lutego 2022 r., II OSK 627/19, oraz z 29 października 2019 r., II OSK 1716/18). Nie oznacza to jednak, że nie mogą stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. Należy pamiętać o upoważnieniu pracowników organu nadzoru budowlanego do przeprowadzania takich czynności wynikającym wprost z art. 81 ust. 4 p.b. Czynności te są więc uprawnione, uzasadnione i protokół kontroli stanowi wiarygodny materiał dowodowy niezależnie od braku udziału w kontroli samego zainteresowanego. Dodać wypada, że podczas kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną znajdującą się w aktach sprawy, która obiektywnie wskazuje na zakres prac zakwalifikowanych przez organy jako przebudowa lokalu.
Podobnie bezskuteczny jest zarzut nieprawidłowego informowania skarżącego przez PINB o kolejnych etapach postępowania. Z akt wynika, że 12 września 2024 r. wysłano skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a 17 grudnia 2024 r. wysłano zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami oraz zgłoszenia wniosków i uwag. Zawiadomienia wysłano na adres spornego lokalu, tj. ulica [...], który był w posiadaniu Spółdzielni Mieszkaniowej. Nie zostały one podjęte (k. 15 i 17, 42, 46 akt administracyjnych). Następnie skarżący odebrał kolejną przesyłkę, tj. zawierającą decyzję organu pierwszej instancji, kierowaną pod ten sam adres jak wyżej (k. 58 akt administracyjnych). Skutkiem tego doręczenia było wniesienie w terminie odwołania.
Dalej z akt sprawy wynika, że w postępowaniu międzyinstancyjnym skarżący ustanowił pełnomocnika do reprezentowania go w sprawie i wskazał adres pełnomocnika jako ulica [...] (k. 61 akt adm.). Kolejne pisma (np. zawiadomienie w trybie art. 133 k.p.a. oraz w trybie art. 10 k.p.a.) oraz decyzja organu drugiej instancji były wysyłane skarżącemu na wskazany adres pełnomocnika i były skutecznie doręczane. Skarżący wniósł skargę bez uchybienia terminu.
W tych okolicznościach nie ma podstaw, by twierdzić, że prowadzona ze skarżącym korespondencja naruszyła jego prawa do udziału w postępowaniu (zwłaszcza że pod adresem tym skutecznie doręczono decyzję PINB). Pierwotnie pisma wysyłano na jedyny znany organom adres skarżącego, a po jego zmianie i ustanowieniu pełnomocnika – wysyłano na nowy adres, pod którym były skutecznie doręczane. Podkreślić należy, że skarżący z zachowaniem terminu wniósł odwołanie a następnie skargę. Sposób prowadzenia korespondencji ze skarżącym na etapie administracyjnym nie miał zatem żadnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że skarżący już w odwołaniu przedstawił swoje stanowisko, które zostało całościowo rozważone przez organ odwoławczy będący organem merytorycznym zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Nie doszło również do naruszenia przepisów o postepowaniu wyjaśniającym, zwłaszcza art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i zaniedbanie obowiązku właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W wydanych decyzjach wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi kierowały się organy, zrealizowana została więc również zasada dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. W sprawie niniejszej organy obydwu instancji oceniły dowody i przeanalizowały wszystkie istotne okoliczności (zob. wyrok z 6 grudnia 2022 r., II OSK 3780/19). Wbrew zarzutowi naruszenia art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., PWINB zasadnie utrzymał w mocy decyzję PINB, nie naruszając tego przepisu. Fakt, że skarżący odmiennie ocenia dowody zgromadzone w sprawie i wyprowadza odmienne wnioski, nie oznacza że rozstrzygnięcie jest wadliwe.
Organ sprostały również wymogom art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Nałożone na skarżącego obowiązki są szczegółowo i precyzyjnie określone, nie budzą wątpliwości. W pkt 1-5 rozstrzygnięcia wskazano zakres prac, jakie powinien przeprowadzić skarżący. Wyjaśniono powody braku możliwości wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b., a oceny w tym zakresie dokonał organ wyspecjalizowany w dziedzinie budownictwa.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia ekonomicznego ciężaru nakazanych prac. Wysokość kosztów wykonania decyzji wydawanej na podstawie art. 51 p.b. nie jest przesłanką prawną jej podjęcia.
Sąd również zwraca uwagę, że uzasadnione jest objęcie zaskarżonymi decyzjami także obowiązku powrotnej wymiany grzejnika na świecowy w pomieszczeniu łazienki Ł4. Skarżący na jego wymianę nie posiadał zgody Spółdzielni, zatem i w tym zakresie niezbędne jest przywrócenie stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.
Końcowo wskazać należy, że ocena zaprezentowana w niniejszym uzasadnieniu stanowi kontynuację dotychczasowej linii orzeczniczej tutejszego sądu sformułowanej m.in. w wyrokach z 5 grudnia 2023 r. w sprawie II SA/Bk 651/23 oraz z 7 listopada 2024 r. w sprawie II SA/Bk 256/24.
W tym stanie rzeczy sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł o oddaleniu skargi.