II SA/BK 879/25

II SA/Bk 879/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 21 marca 2025 r. nr SKO.412/16/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Łomżyńskiego z dnia 20 lutego 2025 r. numer ROŚB.6222.1.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżącego R. R. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 21 marca 2025 r. nr SKO.412/16/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję Starosty Łomżyńskiego z 20 lutego 2025 r. nr ROŚB.6222.1.2024 umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do uboju zwierząt o zdolności produkcyjnej ponad 50 ton tusz na dobę, zlokalizowanej pod adresem: ul. [...], P., [...] Ł., na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb wsi P., gm. Ł., pow. łomżyński.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2. Wnioskiem z 27 lutego 2024 r. R. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "U." w P., (dalej: skarżący) zwrócił się o wydanie nowego pozwolenia zintegrowanego dla instalacji wskazanej w punkcie 1 niniejszego uzasadnienia. Wskazał, że uwzględnienie wniosku będzie powodowało zasadność wygaszenia dotychczasowego pozwolenia - decyzji z 26 lipca 2017 r. znak: ROŚB.6222.1.2017.
W piśmie z 27 marca 2024 r. Starosta, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przedłożenie m.in. ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniającej wszystkie warunki pracy instalacji objętej wnioskiem (organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 25 stycznia 2022 r., II SA/Bk 857/21).
W dniu 11 kwietnia 2024 r. wnioskodawca przedłożył uzupełnienie wniosku, jednak bez ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W jego bowiem ocenie organ dysponuje już takim dokumentem, tj. decyzją z 14 listopada 2023 r. znak: WGP.6220.22.2022.BW przesłaną z urzędu przez Wójta Gminy Łomża w trybie art. 86a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094, dalej: u.u.i.ś). Po raz kolejny wskazał, że wnosi o wygaszenie dotychczasowego pozwolenia zintegrowanego z 26 lipca 2017 r. "z dniem uprawomocnienia się nowego pozwolenia wydanego na podstawie wniosku z 27 lutego 2024 r.".
Następnie doszło do wymiany korespondencji między organem i wnioskodawcą. Organ podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym decyzja środowiskowa z 14 listopada 2023 r. dotyczyła rozbudowy zakładu o nowe budynki wraz z infrastrukturą techniczną dla istniejącego zakładu oraz zmiany sposobu dostarczania żywca, a nie dotyczyła zmiany sposobu pracy istniejącego zakładu, zmiany wydajności uboju i zdolności produkcyjnej zakładu (pismo z 26 kwietnia 2024 r.). Skarżący podtrzymał stanowisko o istnieniu wymaganej decyzji środowiskowej, tj. decyzji z 14 listopada 2023 r. i braku konieczności przedkładania kolejnej (pismo z 8 maja 2024 r.).
W tych okolicznościach zawiadomieniem z 10 maja 2024 r. znak ROŚB.6222.1.2024 Starosta Łomżyński, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił bez rozpoznania wniosek z 27 lutego 2024 r. z uwagi na nieusunięcie braków formalnych.
Wnioskodawca nie zgodził się z takim załatwieniem sprawy i złożył ponaglenie (które w piśmie z 2 lipca 2024 r. znak ROŚB.6222.1.2024 Starosta Łomżyński pozostawił bez rozpatrzenia), a następnie w piśmie z 16 lipca 2024 r. wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Łomżyńskiego. W skardze wywiódł, że brak decyzji środowiskowej nie może stanowić braku formalnego wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, ponieważ zarówno przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i u.u.i.ś. nie nakładają obowiązku jej przedłożenia.
Wyrokiem z 6 listopada 2024 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 76/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na bezczynność stwierdzając, że Starosta nie był bezczynny, jego działania nie cechowały się brakiem efektywności czy opieszałością typowymi dla prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Sąd wskazał, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem z 27 lutego 2024 r. została wniesiona w sytuacji, w której: (-) w obrocie prawnym pozostaje ostateczne pozwolenie zintegrowane wydane skarżącemu 26 lipca 2017 r.; (-) niezakończone prawomocnie pozostaje postępowanie w przedmiocie zmiany ww. pozwolenia zintegrowanego z 2017 r., zainicjowane w 2021r., w którym wydano decyzje uwzględniające wniosek o zmianę, jednak zostały one uchylone przez sąd administracyjny wyrokiem z 25 stycznia 2022 r. w sprawie II SA/Bk 857/21 z uwagi na konieczność przedstawienia decyzji środowiskowej do wniosku o zmianę pozwolenia; (-) skarżący do wniosku z 27 lutego 2024r. powołał się na decyzję środowiskową z 14 listopada 2023 r., jednak nie była ona wystarczająca, gdyż – jak wskazał sąd w sprawie II SAB/Bk 76/24 - "nie chodzi o przedłożenie jakiejkolwiek decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz decyzji odnoszącej się do parametrów odpowiadających tym przewidywanym w późniejszym pozwoleniu zintegrowanym". Reasumując sąd w sprawie II SAB/Bk 76/24 wywiódł, że skoro w postępowaniu II SA/Bk 857/21 przesądzono konieczność przedłożenia decyzji środowiskowej do wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, to tym bardziej przedłożenie decyzji środowiskowej jest konieczne w postępowaniu mającym na celu zastąpienie dotychczasowego pozwolenia zintegrowanego – nowym, uwzględniającym całokształt zmian dotychczas wnioskowanych czy też zmian jeszcze dalej idących. Jeśli więc we wniosku z 27 lutego 2024 r. zażądano wydania nowego pozwolenia zintegrowanego, to nie naruszało prawa wezwanie do przedłożenia decyzji środowiskowej dla tego konkretnego wniosku.
3. Jednocześnie z wniesieniem skargi na bezczynność Starosty Łomżyńskiego (R. R. w odrębnym piśmie z 15 lipca 2024 r. zwrócił się do tego organu z następującym żądaniem: 1) rozpatrzenia wniosku i niezwłocznego wydania pozwolenia zintegrowanego przy uwzględnieniu nowej okoliczności - postanowienia Wójta Gminy Łomża z 5 lipca 2024r. znak: WGP.6220.22.2022 w sprawie wyjaśnienia treści decyzji (potwierdzającego błędną ocenę Starosty w zakresie braku decyzji środowiskowej) oraz 2) uwzględnienie przy dokonywaniu oceny wniosku wszczynającego sprawę argumentów zawartych w skardze do WSA w Białymstoku na bezczynność i przewlekłość postępowania. W piśmie z 15 lipca 2024 r. wskazał, że wnosi je "w związku z pismem Starosty Łomżyńskiego z 2 lipca 2024 r.".
Zawiadomieniem z 13 sierpnia 2024 r. znak ROŚB.6222.1.2024 Starosta, powołując art. 61 § 1 i 4 k.p.a., poinformował strony o wszczęciu postępowania "na wniosek z 27 lutego 2024 r., uzupełniony dnia 11 kwietnia 2024 r., 8 maja 2024 r. i 16 lipca 2024 r." w sprawie: (-) wygaszenia pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją z 26 lipca 2017 r. oraz (-) wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do uboju zwierząt o zdolności produkcyjnej ponad 50 ton tusz na dobę, zlokalizowanej pod adresem: ul. [...], P., [...] Ł., na działkach nr [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb wsi P., gm. Ł., pow. łomżyński.
Z urzędu organ dołączył do akt postępowania dokumentację przedłożoną i uzupełnioną do wniosku z 27 lutego 2024 r.
Następnie Starosta zlecił kontrolę prowadzonej przez wnioskodawcę instalacji do uboju zwierząt pod względem warunków ppoż, poinformował Ministra Klimatu i Środowiska o prowadzonym postępowaniu, wystosował do wnioskodawcy zawiadomienie w trybie art. 10 §1 i art. 79a § 1 k.p.a. informując, że w świetle zgromadzonych dowodów zachodzi przesłanka wydania decyzji niezgodnie z wnioskiem (negatywnej) z uwagi na nieprzedstawienie decyzji środowiskowej obejmującej wszystkie warunki pracy instalacji (powołał wyrok w sprawie II SA/Bk 857/21). Organ obwieścił również o postępowaniu (art. 218 ustawy Prawo ochrony środowiska).
W piśmie z 30 listopada 2024 r. wnioskodawca zwrócił się do organu z zapytaniem o stan sprawy i podanie przyczyny nierozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego.
W odpowiedzi z 9 grudnia 2024 r. organ poinformował stronę, że z uwagi na pozostawienie wniosku z 27 lutego 2024 r. bez rozpatrzenia, pismo z 15 lipca 2024 r, nie mogło być potraktowane jak uzupełnienie ww. niekompletnego wniosku.
Wnioskiem z 9 grudnia 2024 r. skarżący zwrócił się o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy II SAB/Bk 76/24. Postanowieniem z 19 grudnia 2024 r. Starosta odmówił zawieszenia ze względu na brak wystąpienia przesłanek z art. 97 oraz art. 98 k.p.a. Zażalenie na to postanowienie zostało uwzględnione przez SKO w Łomży postanowieniem z 23 stycznia 2025 r., którym uchylono odmowę zawieszenia wskazując, iż skarżący nie złożył nowego wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, zatem Starosta nie był uprawniony do podejmowania działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania. W ocenie SKO w Łomży podejmowane przez organ działania pozbawione były podstaw prawnych, a wszelkie pisma skarżącego w tej sprawie nie mogły wywołać żadnych skutków prawnych. Skarga R. R. na ww. postanowienie Kolegium została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA w Białymstoku z 22 maja 2025 r. w sprawie II SA/Bk 522/25 – z uwagi na jej niedopuszczalność.
4. W tych okolicznościach decyzją z 20 lutego 2025 r. Starosta Łomżyński umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek R. R. w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do uboju zwierząt o zdolności produkcyjnej ponad 50 ton tusz na dobę, zlokalizowanej pod adresem: ul. [...], P., [...] Ł., na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...], obręb wsi P., gm. Ł., pow. łomżyński. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 105 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę wskazania SKO w Łomży zawarte w postanowieniu z 23 stycznia 2025 r. oraz wyrok WSA w Białymstoku z 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 76/24 - nie jest obecnie uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji wskazanej we wniosku z 27 lutego 2024 r. Wniosek ten został pozostawiony bez rozpatrzenia, a pisma strony z 15 lipca 2024 r. nie należy traktować jak nowego wniosku.
5. Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł R. R.Zarzucił naruszenie:
1) art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w postępowaniu, które nie spełnia przesłanki bezprzedmiotowości, i bezpodstawne umorzenie postępowania;
2) art. 61 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony to organ decyduje jak należy rozumieć treść podania; bezpodstawne twierdzenie, że "pisma z 15 lipca 2024 r. nie należy traktować jako nowego wniosku", podczas, gdy to strona decyduje jaka była jej intencja, zaś intencją było prowadzenie postępowania na wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego;
3) art. 61 § 1 w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. przez brak wezwania do sprecyzowania żądania, mimo wątpliwości co do intencji strony (wątpliwość ta wynika z treści skarżonej decyzji);
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. przez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia, opierającego się na merytorycznej ocenie (z punktu widzenia doktrynalnej i sądowej interpretacji) pojęcia "bezprzedmiotowość" w odniesieniu do postępowania prowadzonego na wniosek strony.
Uzasadniając zarzuty odwołujący wskazał, że zostało złożone pismo (z 15 lipca 2024 r.), w którym potwierdził zamiar pozyskania pozwolenia zintegrowanego, a nadto na skutek tego pisma zostało wszczęte postępowanie administracyjne (zawiadomieniem z 13 sierpnia 2024 r.).
6. Zaskarżoną decyzją z 21 marca 2025 r. SKO w Łomży utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśniło, że postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego wydawane jest na wniosek strony. Wniosek ten został ściśle określony w art. 208 p.o.ś. W ocenie Kolegium, pismo z 15 lipca 2024 r. zatytułowane "pismo’' nie było wnioskiem określonym w art. 208 p.o.ś. Z jego treści wprost wynika, że dotyczyło wniosku z 27 lutego 2024 r. Wniosek ten, na skutek nieuzupełnienia jego braków formalnych, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. został pozostawiony bez rozpoznania. To oznaczało, że postępowanie w zakresie tego wniosku zostało zakończone i organ nie był uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań. W szczególności organ nie mógł przyjąć, że jest to uzupełnienie wniosku z 27 lutego 2024r. lub nowy wniosek. Prawidłowość tego toku rozumowania została potwierdzona wyrokiem WSA w Białymstoku z 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 76/24. Jednocześnie żaden nowy wniosek w tym czasie nie został złożony. Jedyny formalny wniosek, który znajduje się w aktach sprawy, jest datowany na 27 lutego 2024 r. Aby postępowanie mogło zostać na nowo wszczęte strona musi złożyć nowy wniosek, który będzie kompletny i nie będzie dotknięty brakami formalnymi, tylko wówczas organ będzie mógł przystąpić do merytorycznego zakończenia sprawy. Skoro zatem organ pierwszej instancji, mimo braku wniosku, prowadził postępowanie i podejmował czynności, do czego nie był uprawniony, konieczne stało się umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.
7. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do sądu administracyjnego R. R.. Zarzucił naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego przedwczesne zastosowanie mimo braku wyjaśnienia sprawy, a co za tym idzie, braku jakichkolwiek racjonalnych podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
2) art. 105 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania, mimo że w sprawie toczącej się na wniosek (choćby i niespełniający wymogów) wnioskodawca miał wolę prowadzenia postępowania, istniał jego przedmiot i podstawa prawna;
3) art 7, 77 i 80 k.p.a. przez zaniechanie jakiegokolwiek wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim intencji wnioskodawcy i bezzasadne przyjęcie, że postępowanie prowadzono bez wniosku, podczas gdy Starosta - bo taka była intencja strony - zawiadomił (pismem z 13 sierpnia 2024 r.) o wszczęciu postępowania, zaś strona - mając wolę prowadzenia tego postępowania - nie negowała tego zawiadomienia;
4) art. 7 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie intencji strony co do treści pisma z 15 lipca 2024 r., a na skutek tego zaniechania błędne przyjęcie, iż w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony to organ decyduje jak należy rozumieć treść podania, niezasadnie twierdząc, iż "w ocenie Kolegium, pismo z dnia 15 lipca 2024 r. nie było wnioskiem określonym w art 208 p.o.ś.", podczas gdy to jedynie strona decyduje jaka była jej intencja;
5) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez "jednoakapitowe" wyjaśnienie stronie powodów rozstrzygnięcia i takie sformułowanie uzasadnienia decyzji, iż polega ono na opisie stanu faktycznego (częściowo w innej sprawie) bez wyjaśnienia, dlaczego w postępowaniu, w którym intencją strony jest, aby się ono toczyło (a nadto istnieje przedmiot i podstawa prawna do jego prowadzenia), organ uznał, że jest ono bezprzedmiotowe, utrzymując wadliwą decyzję o umorzeniu w mocy.
W ocenie skarżącego aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozwala na przyjęcie, iż utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej może nastąpić mimo nie do końca rzetelnego wyjaśnienia sprawy i bez odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących meritum sprawy. Tymczasem w sprawie pominięto kluczowy jej aspekt, tj. wolę skarżącego do prowadzenia przez organ pierwszej instancji wszczętego formalnie postępowania. Uzasadniając zarzut nr 2 skarżący podkreślił, że zastosowanie art. 105 k.p.a. uzależnione jest od bezprzedmiotowości postępowania, a nie od tego, czy zdaniem organu prawidłowo, czy też nieprawidłowo wszczęto i prowadzono postępowanie administracyjne. Do tego zaś, czy i dlaczego umorzone postępowanie miałoby być bezprzedmiotowe organ odwoławczy się nie odniósł w sposób racjonalny i uwzględniający rolę "woli" wnioskodawcy w procesie wszczęcia i realizowania postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie - istnieje zarówno podmiot (inwestor, wnioskodawca), jak i przedmiot sprawy (żądanie o charakterze administracyjnoprawnym), jak również mamy do czynienia z obowiązującymi przepisami pozwalającymi na merytoryczną ocenę żądania. Kluczowy jest też fakt, że zgodnie z wolą strony, na skutek pisma z 15 lipca 2024 r. (w istocie zatem wniosku) wszczęte zostało postępowanie (zawiadomieniem z 13 sierpnia 2024 r.). Nie ma przy tym znaczenia - dla ustalenia czy postępowanie jest bezprzedmiotowe - czy wniosek spełniał zdaniem organu wymogi formalne. Tego rodzaju kwestie powinny być załatwiane zgodnie z przepisami k.p.a.
Dalej wywodząc skarżący akcentował niewyjaśnienie przez organy intencji jego jako wnioskodawcy, a oparcie się na spekulacjach. Za niezgodne z prawdą ocenił stwierdzenie, że "postępowanie zostało definitywnie zakończone i organ nie był uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań". Jest ono prawdziwe jedynie w odniesieniu do wniosku z 27 lutego 2024 r., natomiast organ pierwszej instancji wszczął (zgodnie z wolą strony - przy czym wola ta cały czas istnieje) kolejne postępowanie (zawiadomieniem z 13 sierpnia 2024 r.), którego bezprzedmiotowości nie wykazano. Zakończona więc została zupełnie inna sprawa. Skarżący podkreślił, że skoro doszło do formalnego wszczęcia postępowania, to należy uznać, że organ uznał pismo z 15 lipca 2024 r. za wystarczająco zrozumiałe dla wszczęcia. Skoro też strona wszczęciu nie oponowała, to Kolegium nie mogło uznać, że nie jest intencją strony prowadzenie postępowania. Końcowo zarzucił brak rozważenia przez Kolegium zarzutów odnośnie bezprzedmiotowości postępowania.
8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismo z 15 lipca 2024 r. nie stanowiło "nowego wniosku wszczynającego postępowanie" i zgodnie z intencją strony nie miało nim być, zaś późniejsze twierdzenia są formułowane tylko i wyłącznie na potrzeby sprawy.
W trakcie rozprawy w dniu 23 września 2025 r. pełnomocnik skarżącego poparł wniesioną skargę. Na pytanie sądu wskazał, że intencją skarżącego było, aby toczyło się nowe postępowanie z wniosku z 15 lipca 2024 r. o wydanie nowego pozwolenia zintegrowanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
9. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy kwalifikacji pisma skarżącego z 15 lipca 2024 r., dopuszczalności nadania mu biegu oraz skutków prawnych jakie wywołało i jakie powinno było wywołać. Zdaniem skarżącego intencją tego pisma było uruchomienie nowego postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem organów nie było ku temu podstaw z uwagi na zakończenie sprawy o tym samym przedmiocie pozostawieniem bez rozpatrzenia wniosku z 27 lutego 2024 r.
Argumentacja organów nie jest trafna w okolicznościach tej konkretnej sprawy.
W pierwszej kolejności analizie poddać należy postępowanie organów w odniesieniu do wniosku skarżącego z 27 lutego 2024 r., zwłaszcza że w opinii organów postępowanie w sprawie pisma z 15 lipca 2024 r. stanowiło jego kontynuację. Otóż wnioskiem z 27 lutego 2024 r. skarżący zwrócił się o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do uboju zwierząt o zdolności produkcyjnej ponad 50 ton tusz na dobę (dołączył stosowne opracowanie sporządzone przez specjalistów z zakresu ochrony środowiska). Skarżący podał adres instalacji i wskazał, że dysponuje pozwoleniem zintegrowanym – decyzją Starosty Łomżyńskiego nr ROŚB.6222.1.2017 z 26 lipca 2017 r. Podkreślił, że o ile wniosek zostanie uwzględniony, "z dniem uprawomocnienia się nowego pozwolenia zintegrowanego" zasadnym będzie wygaszenie dotychczasowego pozwolenia zintegrowanego (vide pismo z 11 kwietnia 2024 r.). A zatem skarżący w piśmie z 27 lutego 2024 r. wystąpił o wydanie nowego pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, której parametry określił w dołączonym opracowaniu oraz o wygaszenie pozwolenia dotychczasowego.
Wniosek powyższy nie został załatwiony merytorycznie, ale formalnie – zawiadomieniem z 10 maja 2024 r. (nr ROŚB.6222.1.2024, k. 80 akt administracyjnych) o pozostawieniu go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych (brak ostatecznej decyzji środowiskowej). Niezależnie od legalności takiego załatwienia wniosku (ocenę w tym zakresie sformułował nieprawomocnie sąd w sprawie II SAB/Bk 76/24) – w chwili orzekania przez sąd w sprawie niniejszej mamy faktycznie do czynienia z formalnym zakończeniem postępowania z wniosku z 27 lutego 2024 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania należy traktować tak, jakby wniosek o wszczęcie postępowania nie został nigdy złożony. Co istotne, pozostawienie wniosku bez rozpoznania w omawianym trybie nie ma skutku orzeczenia merytorycznego i umożliwia stronie ponowne zainicjowanie postępowania (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2019 r., II OSK 3120/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że w dacie wpływu pisma z 15 lipca 2024 r. sprawa w przedmiocie objętym wnioskiem z 27 lutego 2024 r. powinna być potraktowana przez organy procedujące ww. pismo jako nigdy nie wszczęta i nieistniejąca. Z tym jednakże zastrzeżeniem, że wobec zaskarżenia bezczynności organu - o definitywnym, formalnym zakończeniu postępowania z wniosku z 27 lutego 2024 r. będzie można mówić dopiero po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SAB/Bk 76/24 (sprawa wyznaczona na 28 października 2025 r., sygnatura III OSK 135/25). Będzie o tym mowa w dalszej części uzasadnienia.
Skoro zatem nie można było przejść do porządku dziennego nad faktem braku zawiśnięcia sprawy z wniosku z 27 lutego 2024 r. w momencie wpływu i podjęcia próby kwalifikacji pisma z 15 lipca 2024 r. oraz skoro skutkiem pozostawienia żądania bez rozpoznania jest uznanie sprawy za niebyłą, niedopuszczalne było uznanie, że wpływ pisma z 15 lipca 2024 r. inicjuje kontynuację sprawy już zakończonej. Nie znajdowało więc uzasadnienia załączanie przez organ pierwszej instancji dokumentacji towarzyszącej wnioskowi z 27 lutego 2024 r. do postępowania zainicjowanego zawiadomieniem z 13 sierpnia 2024 r. (na skutek pisma z 15 lipca 2024 r.), skoro kontynuacja nie mogła mieć miejsca, a organ w istocie nie dowiedział się wprost od skarżącego, o co mu tak naprawdę chodzi w piśmie z 15 lipca 2024 r.
Sąd przy tym dostrzega, że po wykonaniu szeregu czynności procesowych na skutek pisma z 15 lipca 2024 r. organ doszedł ostatecznie do trafnego wniosku o niemożności kontynuowania postępowania z wniosku z 27 lutego 2024 r., jednak nie przełożyło się to na kolejne, prawidłowe czynności procesowe. Jeśli bowiem organ przyznał, że sytuacja wyglądała tak, jakby wniosek nie został nigdy złożony, nigdy nie wywołał skutków prawnych, innymi słowy – jakby sytuacja prawna stron nie uległa zmianie, to wpływ kolejnego pisma strony domagającej się m.in. "rozpatrzenia wniosku i niezwłocznego wydania pozwolenia zintegrowanego" nie mógł skutkować umorzeniem postępowania bez uprzedniego wyjaśnienia intencji strony.
10. Niezależnie od nazwania żądania "pismem" a nie expressis verbis "wnioskiem", organ powinien podejmować działania w stanie faktycznym i prawnym ocenianym obiektywnie. A obiektywną okolicznością był brak zawiśnięcia sprawy z wniosku z 27 lutego 2024 r. i wpłynięcie kolejnego żądania "niezwłocznego wydania pozwolenia zintegrowanego". Należało więc w pierwszej kolejności zapytać konkretnie skarżącego o jego intencje. Tymczasem organy, zwłaszcza Starosta, mimo ewidentnych wątpliwości, jak należy postąpić z wniesionym przez skarżącego pismem, nie zwróciły się do niego o wyjaśnienie wątpliwości, a wolę skarżącego, wynikającą z przesyłanych przez niego pism, zignorowały - odgórnie uznając, że pismo z 15 lipca 2024 r. nie może stanowić nowego wniosku. Wątpliwości organu co do trafności kierunku podjętych działań są widoczne na pierwszy rzut oka. Najpierw bowiem następuje wszczęcie postępowania (w piśmie z 13 sierpnia 2024 r.) na wniosek z 27 lutego 2024 r. (wniosek z 15 lipca 2024 r. został wymieniony jako jego uzupełnienie) w sprawie wygaszenia pozwolenia zintegrowanego z 26 lipca 2017 r. oraz wydania nowego pozwolenia zintegrowanego; w toku postępowania zgodnie z art. 218 ustawy p.o.ś. zapewnia się możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie; organ uzyskuje od Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Łomży postanowienie w sprawie wyników kontroli ppoż – które to czynności zmierzają ewidentnie do prowadzenia postępowania, a następnie, po zawiadomieniu w trybie art. 79a § 1 k.p.a. (i informacji, że brak decyzji środowiskowej skutkować będzie decyzją negatywną), następuje umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Żadnej z tych czynności nie towarzyszy wezwanie strony do wyjaśnienia intencji, mimo że organ wyraźnie dostrzega pozostawienie wniosku z 27 lutego 2024 r. bez rozpatrzenia i niepozostawanie w toku jakiegokolwiek postępowania.
Organ zatem, zdecydowanie przedwcześnie uznając, że pismo z 15 lipca 2024 r. jest jedynie pismem złożonym w związku z wnioskiem z 27 lutego 2024 r. i nie może stanowić nowego wniosku, nie zbadał jego przedmiotu i w konsekwencji nie ustalił z jakiej treści żądaniem strony ma do czynienia.
11. Nie zasługują na uwzględnienie argumenty organu, że stanowisko skarżącego o zamiarze wszczęcia nowego postępowania przez złożenie pisma z 15 lipca 2024 r. stanowi wyłącznie linię obrony. Nawet jeśli tak było (lub jest), to nie sposób przejść do porządku dziennego nad brakiem zapytania skarżącego o jego intencje w momencie składania tego pisma (przy świadomości organu o sposobie załatwienia wniosku z 27 lutego 2024 r.) oraz nad tym, że – jak trafnie podkreśla skarżący – nie oponował on wszczęciu i zaawansowanemu stanowi postępowania zainicjowanego zawiadomieniem z 13 sierpnia 2024 r., przyjmując że pismo z 15 lipca 2024 r. było na tyle zrozumiałe dla organu, że wystarczało do wszczęcia postępowania.
Nieskutecznie też organ wskazuje, iż pismo z 15 lipca 2024 r. nie zawierało wyraźnego żądania wszczęcia postępowania (słowa "wniosek") oraz w istocie nie było kompletnym wnioskiem. Argumenty te trafiają w próżnię wobec braku wyjaśnienia intencji strony, która domagała się "niezwłocznego wydania pozwolenia zintegrowanego". Słusznie wskazał skarżący, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało sporządzone i doręczone mu już po zakończeniu sprawy poprzednio prowadzonej przez Starostę, zaś kolejne postępowanie wszczęto 13 sierpnia 2024 r. Wskazuje to na uzasadnione przekonanie skarżącego, że ww. zawiadomieniem rozpoczęto nowe postępowanie. Poza tym nieposiadanie cech kompletnego wniosku przez pismo z 15 lipca 2024 r. nie oznacza, że nie byłoby uzupełnione, gdyby wyjaśniono jego przedmiot i prawidłowo zakwalifikowano. Nie ma przy tym znaczenia dla takiego kierunku rozumowania treść art. 208 p.o.ś., skoro o wskazane tam elementy żądanie strony można uzupełnić przez jej wezwanie.
12. Podstawą prawną wydanych przez organy rozstrzygnięć jest przepis art. 105 §1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten kładzie akcent na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 105)
Skoro, jak wyżej wyjaśniono, pismo skarżącego z 15 lipca 2024 r. nie mogło stanowić kontynuacji wcześniejszego postępowania (należy je uznać za niebyłe), a istniały uzasadnione przesłanki co najmniej do wyjaśnienia czy jest nowym wnioskiem – umorzenie postępowania jest zdecydowanie nieuprawnione i przedwczesne. Trafnie wskazano w skardze, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie można było wykluczyć, iż z uwagi na pozostawienie wniosku z 27 lutego 2024 r. bez rozpatrzenia, w momencie składania pisma z 15 lipca 2024 r. istniałby przedmiot postępowania, jego podmiot oraz podstawa prawna, jeśliby się okazało, że jest to nowy wniosek.
Dlatego, ponownie prowadząc postępowanie, organy powinny w pierwszej kolejności precyzyjnie wyjaśnić, jaki jest rzeczywisty przedmiot pisma z 15 lipca 2024r., co chciał skarżący osiągnąć dołączając do niego postanowienie Wójta Gminy Łomża z 5 lipca 2024 r. wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Dopiero po ustaleniu tej podstawowej okoliczności możliwe jest podjęcie dalszych czynności i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zapytany na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącego wskazał, że jego intencją było uzyskanie nowego pozwolenia zintegrowanego. Jednoznaczną deklarację w tym względzie należy uzyskać od skarżącego, z tym że powinna ona dotyczyć nie tylko tego, czy jest to nowy wniosek, ale też ewentualnie tego, jaki jest konkretnie jego przedmiot. Akcentowane przez organy braki formalne pisma (wniosku) z 15 lipca 2024 r. nie mogą być argumentem za niewyjaśnieniem charakteru tego pisma, skoro braki formalne można usuwać dopiero wtedy, gdy wiadomo o co stronie żądającej działań organu dokładnie chodzi i z punktu widzenia jakiego przepisu należy jej żądanie kwalifikować.
Sąd zwraca uwagę, że mimo braku kontynuacji między sprawą z wniosku z 27 lutego 2024 r. a sprawą z pisma z 15 lipca 2024 r. – może istnieć związek między przedmiotową sprawą a wynikiem rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku z 6 listopada 2024 r. w sprawie o sygn. II SAB/Bk 76/25. We wniosku z 27 lutego 2024 r. skarżący wniósł o wygaszenie pozwolenia zintegrowanego (decyzja Starosty Łomżyńskiego nr ROŚB.6222.1.2017 z 26 lipca 2017 r.) i wydanie nowego pozwolenia. We wniosku z 15 lipca 2024 r. skarżący wniósł już wyłącznie "o wydanie pozwolenia zintegrowanego ("przy uwzględnieniu argumentów zawartych w skardze na bezczynność)". Nie wiadomo zatem czy intencją strony jest wydanie nowego pozwolenia zintegrowanego (w jakim zakresie) czy zmiana dotychczasowego i w jakim zakresie. Jeśli okaże się, że NSA uchyli wyrok w sprawie II SAB/Bk 76/24, czego efektem będzie konieczność prowadzenia postępowania z wniosku z 27 lutego 2024r., a przedmioty tamtego wniosku i wniosku z 15 lipca 2024 r. będą się pokrywać – wówczas dopiero można rozważać bezprzedmiotowość postępowania z wniosku z 15 lipca 2024 r. Jeśli jednak przedmioty te nie będą się pokrywać, wynik sprawy ze skargi kasacyjnej może nie mieć wpływu na sprawę niniejszą. Inaczej rzecz ujmując, po ustaleniu przedmiotu postępowania organ winien rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba zawieszenia sprawy do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej dotyczącej wyroku oddalającego skargę na bezczynność w zakresie niezałatwienia wniosku skarżącego z 27 lutego 2024 r. (sprawa o sygn. III OSK 135/25).
Wskazać należy, że pismo z 15 lipca 2024 r. skarżący złożył "w związku z pismem Starosty z 2 lipca 2024 r." (pozostawiającym bez rozpoznania ponaglenie na bezczynność tego organu w załatwieniu wniosku z 27 lutego 2024 r.) oraz niemal jednocześnie ze złożeniem skargi na bezczynność w sprawie II SAB/Bk 76/24. Skarżący więc zadziałał dwutorowo: z jednej strony zakwestionował zaniechanie organu (ponaglenie, skarga), z drugiej kategorycznie wyraził (podtrzymał) wolę uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Wobec niepozostawania w toku sprawy z wniosku z 27 lutego 2024 r. – nie można było podejmować czynności na skutek pisma z 15 lipca 2024 r. jako kontynuacji wniosku z 27 lutego 2024 r.
Końcowo zauważyć należy, że sąd nie jest związany stanowiskiem SKO w Łomży z postanowienia z 23 stycznia 2025 r. W ocenie sądu również ocena prawna sformułowana w sprawie II SAB/Bk 76/24 nie pozwala na twierdzenie o braku możliwości potraktowania pisma z 15 lipca 2024 r. jako nowego wniosku. Sąd w tamtej sprawie wskazał jedynie, że Starosta na datę wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie był w stanie bezprawnego zaniechania, a pozostawienie wniosku z 27 lutego 2024 r. bez rozpoznania nie obciąża organu w świetle stanowiska ze sprawy II SA/Bk 857/21. Wyrok jest jeszcze nieprawomocny.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W skład tych kosztów sąd wliczył wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłaty skarbowe od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).