II SA/BK 876/19

II SA/Bk 876/19 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2020-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Marcin Kojło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2889/21 - Wyrok NSA z 2023-11-17
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 412
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 3
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 161
art. 1, art. 20a ust. 1, art. 20b ust. 1, art. 20ba
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Sp. j. w Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji
w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2019 r. do Komendanta Powiatowego Policji w M. wpłynął wniosek P. sp. j. w B., o udostępnienie informacji publicznej w postaci poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w M. w dniu [...] października 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez spółkę w M. dochodzi do nieprawidłowości w postaci oferowania do sprzedaży paliwa złej jakości (pojazd traci moc) oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze.
W toku przeprowadzonych czynności ustalono, że żądane we wniosku dane znajdują się w materiale niejawnym o klauzuli "poufne", które chronione
są przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 742) i mają charakter informacji niejawnych zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. c wymienionej ustawy. Ponadto na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 1429) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, oraz
o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W związku z powyższym, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w M. odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych w zakresie wskazanym we wniosku przez spółkę.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Komendant Wojewódzki Policji
w B. wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymał
w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.
W ocenie organu, żądane informacje są informacją publiczną, ale jednocześnie znajdują się w Teczce Operacyjno-Rozpoznawczej oznaczonej klauzulą "poufne", co stanowi informację dotyczącą metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informację o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych. Takie informacje podlegają szczególnej ochronie na mocy przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ustawy o Policji. Ustawa o Policji precyzyjnie określa warunki udzielenia informacji
o tego typu czynnościach, wskazując, że ujawnienie takich informacji jest możliwe wyłącznie po łącznym spełnieniu się warunków zawartych w art. 20b ustawy o Policji.
Organ zauważył, że cel ochrony konkretnych informacji, zawarty w przepisach art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji jest jednoznaczny i oczywisty, gdy zważy się na ustawowe zadania, dla których powołano Policję. Przepisy te nie budzą nadto jakichkolwiek wątpliwości w zakresie sformułowanego w nich kategorycznego zakazu udostępniania tego typu informacji. Kategoryczny zakaz udostępniania informacji (a ściśle precyzyjnie określone w tych przepisach przypadki umożliwiające jej udostępnienie) nie zezwala na stosowanie wykładni powyższych przepisów
w drodze proporcjonalności prawa do ochrony i prawa do dostępu do informacji publicznej. Zdaniem organu, z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie można wywodzić żądania zapoznania się każdego z każdą, bez wyjątku, informacją posiadającą przymiot informacji publicznej. Sama Konstytucja RP, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarzają możliwość wprowadzenia ograniczenia w dostępie do pewnych informacji. Konstrukcja art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej umożliwia wprost zastosowanie przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, jako uzasadnienia odmowy dostępu do żądanych informacji.
Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego i Konstytucja RP
w art. 61 ust. 3 dopuszcza jego ograniczenie z uwagi na ochronę porządku publicznego, czy bezpieczeństwa.
Organ zauważył ponadto, że do uznania, że dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych przez art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej jej cechy, poprzez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji (wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt: I OSK 1393/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1777/15). W świetle art. 5 ust. 1 i 2 ustawy
o odstępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych m.in. z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
Odnosząc się do kwestii braku wskazania konkretnych zagrożeń związanych
z ewentualnym udostępnieniem żądanych informacji, organ stwierdził, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych organ nie musi wskazywać w uzasadnieniu decyzji konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym ich udostępnieniem. Podanie konkretnych zagrożeń mogłoby bowiem prowadzić do ujawnienia informacji objętych odmową.
W świetle powyższego Komendant Wojewódzki Policji podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w M., że należało odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka i wywiodła skargę do sądu. Działający w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył powyższą decyzję w całości i podniósł zarzuty naruszenia:
1. art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20a ust. 1
i art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na ujawnienie metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych, w sytuacji gdy: a) skarżący nie żąda udzielenia informacji
o szczegółowych metodach i formach stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych; b) pozyskana przez Policję informacja o rzekomych nieprawidłowościach na stacji paliw nie została uzyskana w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych, a czynności funkcjonariuszy Policji ograniczyło się jedynie do udokumentowania informacji o rzekomych nieprawidłowościach mających miejsce na stacji paliw a następnie zawiadomienia
o tym Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w B. oraz Okręgowego Urzędu Miar w W. i na tym czynności Policji uległy zakończeniu, na podstawie tej informacji nie wszczęto i nie prowadzono żadnego postępowania uregulowanego przez ustawę;
2. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.), wobec przyjęcia nowych ustaleń faktycznych w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej, które to nie były przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji, poprzez uznanie, że zaistniała dodatkowa przesłanka do odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci ujawnienia metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz, że na skutek udzielenia wnioskowanych informacji doszłoby do znaczących utrudnień w realizacji zadań Policji;
3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie całego oraz nierozważenie już zebranego materiału dowodowego i nie dokonanie jego całościowej oceny, a w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie ustalił kto
i jakiego dnia opatrzył żądaną informację klauzulą tajności "poufne" i czy określił datę lub wydarzenie po którym nastąpi zniesienie klauzuli, a ponadto czy w dniu nadania klauzuli osoba ją nadająca miała uprawnienia przewidziane w przepisach ustawy
o ochronie informacji niejawnych, a ponadto czy i które z wnioskowanych dokumentów mają charakter "poufny";
4. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wyjaśnienia i umotywowania na czym miałoby polegać ujawnienie metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz znaczące utrudnienie w realizacji zadań Policji, stanowiące zdaniem organu przeszkodę do udostępnienia informacji publicznej,
a także nie wyjaśnienie czy Komendant Powiatowy Policji w M. winien był ocenić, czy istnieje podstawa do zniesienia klauzuli "poufne", a następnie, czy po stwierdzeniu braku podstaw do nadania żądanej informacji takiej klauzuli tajności udzielić informacji publicznej;
5. art. 138 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się utrzymaniem w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w M. pomimo, że decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania art. 7, art. 75 § 1,
art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego art. 1
ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1-7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Mając na względzie tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego
z dokumentów znajdujących się w teczce sprawy, na okoliczność wykazania braku podstaw do objęcia żądanej informacji klauzulą tajności "poufne" i jej dalszego utrzymania, celem wykazania że informacja o rzekomych nieprawidłowościach nie została uzyskana poprzez czynności operacyjno-rozpoznawcze. Strona zwrócił się
o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy
w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca spółce udzielenia informacji publicznej.
Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone
w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz.1429, dalej: "u.d.i.p."). Ustawa ta definiuje informację publiczną, wskazuje podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, wskazuje ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z zapisami przywołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej
i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA 4059/02, opubl. w LEX nr 78063; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. IV SAB/Gl 28/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. II SAB/Bk 70/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ograniczenia w prawie do informacji publicznej znalazły się m.in. w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Informacje, o udostępnienie których zwróciła się spółka mają również walor informacji publicznej, gdyż mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej – dotyczą działalności Policji, czyli podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sporem objęte zostało natomiast zastosowane przez organy ograniczenie prawa spółki do udostępnienia wnioskowanej przez nią informacji w postaci poświadczonych za zgodność
z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy KPP w M. w dniu
[...] października 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez spółkę dochodzi do nieprawidłowości w postaci oferowania do sprzedaży paliwa złej jakości (pojazd traci moc) oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 20a ust. 1 i art. 20b ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.
o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.).
Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych
w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Tymi przepisami są przede wszystkim przepisy zawarte
w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742, dalej: "u.o.i.n."). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.o.i.n., ustawa określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.i.n., informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko
w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.
Oznaczanie informacji niejawnych poprzez nadawanie klauzuli tajności reguluje art. 5 u.o.i.n. Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej; 2) utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 3) zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli; 4) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; 5) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości; 6) zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej; 7) wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej (zob. art. 5 ust. 3 u.o.i.n.).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.i.n., chronione bez względu na upływ czasu,
z zastrzeżeniem ust. 2, są: 1) dane mogące doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników służb i instytucji, uprawnionych do wykonywania na podstawie ustawy czynności operacyjno-rozpoznawczych jako funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników wykonujących te czynności; 2) dane mogące doprowadzić do identyfikacji osób, które udzieliły pomocy w zakresie czynności operacyjno-rozpoznawczych służbom i instytucjom uprawnionym do ich wykonywania na podstawie ustawy; 3) informacje niejawne uzyskane od organów innych państw lub organizacji międzynarodowych, jeżeli taki był warunek ich udostępnienia.
Zasady ochrony informacji niejawnych przewidują, że informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności: 1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; 2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; 3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych
w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie (zob. art. 8 u.o.i.n.). Kwestionowanie zawyżania lub zaniżania klauzuli tajności możliwe jest
z kolei w trybie przewidzianym w art. 9 u.o.i.n.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej, wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej jej cechy, przez którą to stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednia klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji (por. np. wyroki NSA z dnia: 8 marca 2017 r. sygn. I OSK 1777/15 oraz z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. I OSK 661/18
i przywołane tam poglądy judykatury i doktryny – orzeczenia dostępne w CBOSA).
W analizowanym przypadku z nadesłanych przez organ akt wynika,
że materiały, których udostępnienia żąda spółka znajdują się w teczce oznaczonej klauzulą tajności "poufne". Nie ulega zatem wątpliwości, że stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 3 u.o.i.n., nie mogą podlegać udostępnieniu wnioskodawcy. Istotniejsze jest jednak to, że dokumenty, o udostępnienie których zwróciła się spółka znajdują się w teczce operacyjnego rozpoznania i według Komendanta mają nadal pozostać niejawne (vide notatki urzędowe z dnia [...] października 2019 r. i z dnia [...] listopada 2019 r.).
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U.
z 2019 r. poz. 161 ze zm.), w granicach swych zadań Policja wykonuje czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe
w celu: 1) rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń; 2) poszukiwania osób ukrywających się przed organami ścigania lub wymiaru sprawiedliwości; 3) poszukiwania osób, które na skutek wystąpienia zdarzenia uniemożliwiającego ustalenie miejsca ich pobytu należy odnaleźć w celu zapewnienia ochrony ich życia, zdrowia lub wolności.
Stosownie do treści art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, udzielenie informacji
o prowadzonych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić: 1) w przypadku gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności; 2) w związku ze współpracą prowadzoną z innymi organami, służbami lub instytucjami państwowymi uprawnionymi do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym także w związku z prowadzoną współpracą z organami i służbami innych państw w trybie
i zakresie określonym w umowach i porozumieniach międzynarodowych. Zgodnie
z art. 20b ust. 3 ustawy o Policji, udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych może nastąpić
w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W myśl art. 20b ust. 4 tej ustawy, m.in.
w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 1 oraz w ust. 3, udzielenie informacji następuje w trybie określonym w art. 20ba. Tryb ten przewiduje natomiast, że zezwolenia na udzielenie podmiotowi uprawnionemu wiadomości stanowiącej informację niejawną udziela Komendant Główny Policji. Zezwolenie to może zaś być uczynione: 1) byłym i obecnym funkcjonariuszom i pracownikom Policji,
z wyłączeniem przypadków, o których mowa w ust. 5, 2) osobom oddelegowanym do Policji, w zakresie zadań realizowanych w okresie oddelegowania, 3) osobom udzielającym funkcjonariuszom Policji pomocy w wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych.
Nie ulega wątpliwości Sądu, że charakter czynności operacyjno-rozpoznawczych Policji sprawia, że co do zasady nie udziela się informacji dotyczących szczegółów związanych z ich przeprowadzeniem. Ma to przecież na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa uczestniczących w nich osób oraz osiągnięcie efektów samych czynności i zapewniać właściwą realizację ustawowych zadań stawianych formacji. Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań Policji należą m.in.: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (zob. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o Policji). W związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji, Policja zapewnia zaś ochronę form
i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów (vide art. 20a ust. 1 ustawy).
Zdaniem Sądu organ nie naruszył art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20a ust. 1 i art. 20b ust. 1 ustawy o Policji. Skarżąca twierdzi, że nie żąda udzielenia informacji o szczegółowych metodach i formach stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych. Przeczy temu jednak treść wniosku o udzielenie informacji publicznej. Spółka jednoznacznie zwróciła się o udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy KPP w M. w dniu [...] października 2018 r. informacji
o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez spółkę w M. dochodzi do nieprawidłowości. To, w jaki sposób funkcjonariusze uzyskali informację
o nieprawidłowościach jest elementem realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych. Brak jest przy tym przesłanek do kwestionowania, że wiedza nie została uzyskana w tym zakresie w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych. Rozpatrując odwołanie Komendant Wojewódzki Policji dysponował notatkami urzędowymi wskazującymi na umieszczenie dokumentów w teczce rozpoznania operacyjnego oznaczonej klauzulą "poufne". Dokumenty te stanowią informację dotycząca metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informację o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych. Informacje takie podlegają szczególnej ochronie na mocy przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ustawy o Policji i ich ujawnienie możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków zawartych w art. 20b tej ustawy, których to warunków wniosek spółki nie spełniał.
Sąd nie może się również zgodzić z zarzutem naruszenia art. 15 k.p.a. Reguła dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby organ odwoławczy rozpatrzył sprawę merytorycznie, a nie dokonał wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W kontrolowanym przypadku organ II instancji nie tylko wyjaśnił przyczyny nieuwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu, ale też wypowiedział się na tle zebranego materiału dowodowego i ustaleń faktycznych organu I instancji, o zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej. Przywołanie dodatkowych argumentów
na uzasadnienie kierunku rozstrzygnięcia i rozszerzenie w tym względzie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77
§ 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie tej wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności. Ustalono charakter informacji, o udostępnienie których zwróciła się spółka. Klauzula tajności i jej obowiązywanie w dacie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej nie budziły wątpliwości organu. Zdaniem Sądu organy należycie i wystarczająco wyjaśniły podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Komendant wskazał precyzyjnie przepisy prawa uniemożliwiające, w jego ocenie, udostępnienie informacji publicznej oraz wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie, ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych organ nie musi wskazywać w uzasadnieniu decyzji konkretnych zagrożeń związanych
z ewentualnym ich udostępnieniem (zob. np. cytowany wyżej wyrok NSA w sprawie
I OSK 661/18 i przywołane w nim orzecznictwo). Z uwagi na wagę i specyfikę zadań Policji uznać należy, że niejawną nie jest tylko treść informacji zawartej w materiałach pozyskanych w wyniku czynności operacyjno-rozpoznawczych, ale także sam sposób jej pozyskiwania, a nawet samo potwierdzenie faktu jej posiadania, bowiem fakt ten pośrednio może wskazywać na jedyny możliwy sposób jej uzyskania, jakim jest prowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych (zob. wyrok NSA z dnia
23 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 579/17, dostępny w CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu, że organ nie ustalił kto i jakiego dnia opatrzył żądaną informację klauzulą tajności "poufne" i czy określił datę lub wydarzenie po którym nastąpi zniesienie klauzuli, a ponadto czy w dniu nadania klauzuli osoba ją nadająca miała uprawnienia przewidziane w przepisach u.o.i.n., a ponadto czy i które z wnioskowanych dokumentów mają charakter "poufny", Sąd zauważa, że żądanie dostępu do informacji publicznej w trybie u.d.i.p. nie może służyć weryfikacji klauzul tajności. Takie rozumienie instytucji dostępu do informacji publicznych, czyniłoby u.o.i.n. zbyteczną i naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który zezwala na ustawowe ograniczenie prawa dostępu do informacji. Ograniczenie to ustawodawca urzeczywistnił, wprowadzając do polskiego porządku prawnego u.o.i.n. oraz odpowiednią normę kolizyjną w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyrok WSA
w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1855/16, dostępny
w CBOSA).
Dodać przy tym trzeba, że zarządzeniem z dnia 3 lutego 2020 r. Sąd zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o nadesłanie do wglądu materiałów z czynności przeprowadzonych w KPP w M., znajdujących się w teczce operacyjnego rozpoznania. Komendant poinformował Sąd, że wszczęto procedurę uzyskania zezwolenia Komendanta Głównego Policji na udzielenie informacji niejawnej zgodnie z art. 20ba ustawy o Policji. W dniu 24 marca 2020 r. wpłynęła do Sądu decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 19 marca 2020 r. odmawiająca udostępnienia do postępowania sądowego materiałów uzyskanych w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych zgromadzonych w Teczce Operacyjnego Rozpoznania nr rej. [...] Komendy Powiatowej Policji w M.. Odmowa udostępnienia wnioskowanych materiałów wynikała z konieczności ochrony form i metod pracy operacyjnej Policji oraz braku przesłanek, określonych w art. 20b i art. 22 ustawy o Policji. Potwierdza to dodatkowo charakter dokumentów znajdujących w teczce rozpoznania operacyjnego i brak możliwości ich udostępnienia skarżącej.
Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że żądane informacje są informacją publiczną, ale jednocześnie dotyczą metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informację o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez formację czynności operacyjno-rozpoznawczych, a to stanowi ograniczenie w udostępnianiu tego typu informacji. Na marginesie jednak Sąd chciałby zauważyć, że w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wyrażano pogląd, że u.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w prywatnych sprawach
(w subiektywnym interesie wnioskodawcy). Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia
20 września 2018 r. sygn. I OSK 1359/18, dostępny w CBOSA i przywołane w nim orzecznictwo). W tym kontekście budzić może wątpliwości, że – wniosek
o udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w M. w dniu [...] października 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez spółkę w M. dochodzi do nieprawidłowości w postaci oferowania do sprzedaży paliwa złej jakości (pojazd traci moc) oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze – został złożony w obiektywnym, publicznym interesie.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Powołane przez organ przepisy art. 5 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw.
z art. 20a ust. 1 i art. 20b ust. 1 ustawy o Policji zostały prawidłowo zastosowane. Cel ochrony konkretnych informacji, zawarty w tych przepisach jest jednoznaczny
i oczywisty (ochrona form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów). Obywatelskie prawo do uzyskiwania informacji
o działalności organów władzy publicznej jest zakorzenione w Konstytucji RP. Prawo to nie ma jednak charakteru absolutnego i sama Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie z uwagi ochronę porządku publicznego, czy bezpieczeństwa (art. 61 ust. 3 ustawy zasadniczej).
W świetle przedstawionych argumentów, decyzja organu I instancji nie naruszała ani wskazanych przepisów postępowania, ani też przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1-7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 u.o.i.n. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ odwoławczy prawidłowo zatem utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w M..
Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowił art. 119 pkt 2
w związku z art. 120 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a strona przeciwna - w terminie czternastu dni od zawiadomienia
o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.