II SA/Bk 875/25

II SA/Bk 875/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "E." w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr AB-II.7840.4.5.2025.ED w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 kwietnia 2025 r., nr AB-II.7840.4.5.2025.ED, Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") uchylił decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: "Prezydent") z 11 marca 2025 r., nr DAR-I.6740.33.2025, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielającą E. G. (dalej: "Inwestor" lub "Skarżący") pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w Białymstoku. Wojewoda, uchylając decyzję organu I instancji, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 12 listopada 2024 r. Inwestor wystąpił do Prezydenta o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę opisanego powyżej budynku handlowo - usługowego. Do wniosku Inwestor dołączył 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postanowieniem z 25 listopada 2024 r. Prezydent w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał Inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno – budowlanym, m.in. poprzez doprowadzenie planowanej inwestycji do zgodności z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania reklam i szyldów, spełnienia wymagań z zakresu obrony cywilnej oraz sposobu odprowadzenia wód opadowych z projektowanego parkingu. Ponadto Inwestor zobowiązany został do wykazania wysokości progów przy wejściach do budynku, odległości projektowanego parkingu od granicy działki o nr ewid. gr. [...], a także uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Po kilkukrotnej zmianie terminu do usunięcia nieprawidłowości Inwestor w dniu 21 lutego 2025 r. przedłożył do organu I instancji uzupełnione projekty zagospodarowania terenu i projekty architektoniczno - budowlane.
Opisaną na wstępie decyzją z 11 marca 2025 r. Prezydent zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje działkę inwestycyjną o nr ewid. gr, [...] oraz działki sąsiednie o nr ewid. gr. [...] i [...], a właściciele tych działek zostali uznani za strony prowadzonego postępowania.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła w terminie S. sp. z o.o., która jest użytkownikiem wieczystym działek o nr ewid. gr. [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Zdaniem Spółki projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na nieaktualnej mapie do celów projektowych, gdyż na działce o nr ewid. gr. [...] istnieje stacja paliw, której odbiór przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku został dokonany w dniu 20 listopada 2024 r. Ponadto, jak twierdzi, na działce o nr ewid. gr. [...] zlokalizowany jest plac zabaw, który nie został uwzględniony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Opisaną na wstępie decyzją z 17 kwietnia 2025 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta została wydana co najmniej przedwcześnie oraz bez pełnego ustalenia stanu faktycznego i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W jego ocenie rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. 2025 poz. 418; dalej: "Prawo budowlane" lub "P.b."), poprzez brak zebrania niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia kwestii mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Wojewoda podkreślił, że organ I instancji pomimo, że posiadał wiedzę o istnieniu na działce o nr ewid. gr. [...] (bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji) stacji paliw, całkowicie pominął ten fakt i zatwierdził projekt zagospodarowania terenu sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych, która nie przedstawia lokalizacji żadnych elementów stacji paliw (w tym odmierzaczy czy zbiornika paliw płynnych), istniejącej na działce o nr ewid. gr. [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. W ocenie Wojewody brak zebrania podstawowego materiału dowodowego, jakim jest aktualna mapa do celów projektowych, przedstawiająca aktualny stan zagospodarowania działki inwestycyjnej i działek sąsiednich, w tym działki o nr ewid. gr. [...], dowodzi o niewywiązaniu się organu I instancji z podstawowego obowiązku wynikającego z § 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto – zdaniem organu – w prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie podjął próby zbadania, czy planowana inwestycja stanowiąca obiekt użyteczności publicznej została zaprojektowana w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania tego budynku z uwzględnieniem zagrożeń, jakie niesie za sobą sąsiedztwo istniejącej stacji paliw, dla której istnieją skonkretyzowane plany rozbudowy, m.in. o zbiornik gazu podziemnego. W ocenie organu odwoławczego zauważony do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle istotny, że nie mógł być uzupełniony na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a.
Organ II instancji zaznaczył, że przedmiotem planowanej inwestycji jest budynek handlowo-usługowy zlokalizowany na części działki o nr ewid. gr. [...]. Projektowany budynek usytuowany został w odległości 4,08 m od granicy z działką o nr ewid. gr. [...], na której znajduje się istniejąca stacja paliw. Stacja paliw zrealizowana została w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy organu I instancji (str. 7 akt sprawy) decyzję Prezydenta z 10 kwietnia 2024 r., udzielającą S. sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw (wiata z odmierzaczami paliw płynnych, podziemny zbiornik na paliwa płynne o poj. V=70 m3 z fundamentem pod zbiornik) wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu na części działki o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w Białymstoku. Jak wskazał S. (będący jednocześnie właścicielem stacji paliw), ww. stacja paliw oddana została do użytkowania w dniu 20 listopada 2024 r. Zdaniem Wojewody fakt istnienia na działce o nr ewid. gr. [...] stacji paliw został całkowicie pominięty przez organ I instancji w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego na części działki o nr ewid. gr. [...], co świadczy o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a.
Organ odwołał się również do wiedzy posiadanej z urzędu wskazując, że 8 października 2024 r. (miesiąc przed złożeniem przez Inwestora) do organu I instancji wpłynął wniosek S. sp. z o.o. o pozwolenie na rozbudowę istniejącej stacji paliw (o: wiatę z odmierzaczem gazu płynnego, podziemny zbiornik na gaz płynny o poj. V=9,2 m3 z fundamentem pod zbiornik oraz kontener ażurowy na butle gazowe o łącznej masie gazu płynnego 440 kg wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu) w zabudowie usługowej na części działki o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...]. Wojewoda zaznaczył, że z powyższego wynika, że organ I instancji jednocześnie prowadził dwa różne postępowania dotyczące dwóch różnych inwestycji położonych na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...], bezpośrednio ze sobą sąsiadujących (na działce o nr ewid. gr. [...] - inwestycja dotycząca rozbudowy istniejącej stacji paliw, na działce o nr ewid. gr. [...] - inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo - usługowego).
Wojewoda stwierdził, że niezrozumiałe jest zatem działanie Prezydenta, który procedując w podobnym czasie postępowanie dotyczące budowy budynku handlowo - usługowego na działce inwestycyjnej i postępowanie dotyczące rozbudowy stacji paliw na działce sąsiedniej o nr ewid. gr. [...] nie dostrzegł, że mapa do celów projektowych, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu inwestycji, jest nieaktualna. Mapa ta nie ukazuje bowiem aktualnego zagospodarowania działek sąsiednich (w tym działki o nr ewid, gr. [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji) i nie przedstawia stacji paliw, której rozbudowę organ I instancji procedował od 8 października 2024 r. (na miesiąc przed złożeniem wniosku przez Inwestora).
Dalej Wojewoda wskazał na treść art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, § 32 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 18 sierpnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1429 ze zm.), rozdział 1 pkt 12 standardów technicznych tworzenia mapy zasadniczej (...) stanowiących załącznik nr 4 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 23 lipca 2021 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. 2021 poz. 1385), a także § 15 ust. 2 pkt 3 i 11 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679).
Wojewoda zaznaczył, że stacja paliw została oddana do użytkowania w dniu 20 listopada 2024 r. O istnieniu na działce o nr ewid. gr [...] stacji paliw świadczy także postępowanie prowadzone przez organ I instancji w okresie od 8 października 2024 r do 24 stycznia 2025 r. dotyczące rozbudowy stacji paliw istniejącej na działce o nr ewid. gr. [...]. Fakt istnienia na działce o nr ewid. gr. [...] stacji paliw znajduje także odzwierciedlenie w ogólnodostępnych portalach internetowych zapewniających dostęp do danych przestrzennych (www.geoportal.gov.pl i www.google.com/maps/), na którym widoczne są elementy stacji paliw MOL wraz ze zbiornikami paliw. Zdaniem organu powyższe świadczy o tym, że mapa do celów projektowych (opracowana przez uprawnionego geodetę 24 października 2024 r.) jest nieaktualna, gdyż na mapie nie została naniesiona ww. stacja paliw. Z mapy nie wynika, aby na działce o nr ewid. gr. [...] istniały jakiekolwiek obiekty budowlane wchodzące w skład stacji paliw, takie jak: podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, odmierzacze paliw płynnych, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Ponadto mapa przedstawia trzy budynki oznaczone symbolem "s1" istniejące na działce o nr ewid. gr. [...], których nie uwidoczniono na projekcie zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na rozbudowie stacji paliw. Jednym z tych budynków jest wskazany na projekcie zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji (dot. budowy budynku handlowo - usługowego) budynek magazynowy o obciążeniu ogniowym Q mniejszym niż 500MJ/m2 oddalony od projektowanego budynku handlowo - usługowego o 10,32 cm.
W ocenie Wojewody z powyższego wynika, że organ I instancji, prowadząc równolegle postępowania dotyczące dwóch różnych inwestycji zlokalizowanych na dwóch różnych działkach bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, nie dostrzegł, że obie mapy do celów projektowych różnią się od siebie. Mapy wykonane w różnych datach i przez różnych geodetów, jednak obejmujące swoim zakresem te same działki (działki o nr ewid. gr. [...], [...] i [...]) w istocie zawierają różne informacje dotyczące odzwierciedlenia aktualnego zagospodarowania działki o nr ewid. gr. [...] i ilości budynków zlokalizowanych (bądź nie) na tej działce.
Ponadto Wojewoda stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji w oparciu o aktualną mapę do celów projektowych powinien ustalić lokalizację placu zabaw, który – jak twierdzi odwołujący – istnieje na działce o nr ewid. gr. [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, a następnie zbadać zgodność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z § 19 i § 23 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda wskazał, że kolejną kwestią całkowicie pominiętą przez organ I instancji jest zbadanie zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 24 lipca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, bazy i stacje gazu płynnego, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowania, zwłaszcza zgodności z § 124 ww. rozporządzenia. Prezydent nie dostrzegł, że procedowana w innym postępowaniu inwestycja, polegająca na rozbudowie stacji paliw o m.in. zbiornik gazu płynnego, może wprowadzić ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich, w tym działki o nr ewid. gr. [...], na której zlokalizowany został budynek handlowo-usługowy. Zdaniem Wojewody Prezydent nie podjął żadnych kroków mających na celu zbadanie zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi dot. stacji, w kontekście istniejącej na działce o nr ewid. gr. [...] stacji paliw i procedowanej rozbudowy tej stacji m.in. o zbiornik na gaz płynny o poj. V=9,2 m3. Organ I instancji nie ustalił, czy projektowany budynek handlowo - usługowy zlokalizowany będzie poza strefami oddziaływania istniejących na działce o nr ewid. gr. [...] zbiorników na paliwo i projektowanego na ww. działce o nr wid. gr. [...] zbiornika na gaz płynny. Organ wskazał na treść § 124 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1-3 warunków technicznych dot. stacji. Przytoczył także wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 czerwca 2024 r. II SA/Lu 334/24, gdzie wskazano, że sporny przepis § 124 warunków technicznych dot. stacji nie ma charakteru jednokierunkowego. Z tego względu planując ww. zabudowę, Inwestor jest zobligowany uwzględnić odległości wynikające z § 124 rozporządzenia z 2023 r. W sytuacji, gdy organ I instancji jednocześnie proceduje budowę budynku handlowo - usługowego na działce inwestycyjnej i rozbudowę stacji paliw na działce sąsiedniej, prowadząc postępowania powinien wyważyć interesy obu stron tak, aby każdy miał prawo zabudować swoją nieruchomość, przy uwzględnieniu wymagań wskazanych w warunkach technicznych dot. stacji.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem kasacyjnym Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta z 11 marca 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, a sprawa została w sposób należyty wyjaśniona i ustalenia te nie miały istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie,
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób niepełny, niejasny, wewnętrznie sprzeczny i nie przekonujący Skarżącego co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez wywiedzenie przez organ II instancji z jednej strony, że niezrozumiale są podjęte przez organ I instancji próby ustalenia aktualnego zagospodarowania działki sąsiedniej o nr ewid. gr [...] w oparciu o nieaktualne wyrysy z mapy ewidencyjnej, w sytuacji, gdy to obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu na aktualnej mapie do celów projektowych (str. 9 i 10 uzasadnienia), a następnie poczynienie zarzutu organowi I instancji, że ten nie zbadał, czy projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, co w konsekwencji przyczyniło się do faktu, że sposób prowadzenia postępowania przez organ II instancji spowodował brak zaufania Skarżącego do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3) przepisu art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisu art. 10 § 1 oraz art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) poprzez wydanie skarżonej decyzji co najmniej przedwcześnie tj. w sytuacji, gdy rozbudowa stacji paliw m.in. o podziemny zbiornik na gaz płynny o poj. V=9,2 m 3, mająca być rozbudowana na działce sąsiadującej z działką inwestycyjną, nie została zatwierdzona przez organ I instancji, a postępowanie administracyjne nie zostało w tym zakresie ostatecznie zakończone, stąd wszelkie rozważania organu II instancji i stawiane Skarżącemu ograniczenia inwestycyjne w związku z potencjalną rozbudową stacji paliw wnioskowaną przez "S." sp. z o.o. z/s w Białymstoku, były co najmniej przedwczesne i prowadzące do ograniczenia prawa do zabudowy Skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
b) poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając tym samym słuszny interes Skarżącego (art. 7 k.p.a.), a w szczególności poprzez, błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na przyjęciu, że mapa do celów projektowych była nieaktualna w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, w sytuacji, gdy mapa do celów projektowych miała walor aktualności w dacie wydania decyzji, tj. dnia 11 marca 2025 r. i była aktualna do dnia 18 marca 2025 r.;
4) przepisu art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez nie wyjaśnienie w treści uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób kompletny i przekonywujący zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę skarżonej decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, w szczególności poprzez nie wykazania w sposób przekonujący.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z 20 maja 2025 r. pełnomocnik Skarżącego wskazał, że z wyjaśnień autora projektu wynika w sposób jednoznaczny, że mapa do celów projektowych w chwili wydania decyzji miała walor aktualności. Fakt, że na sąsiedniej działce nie dokonano niezwłocznego naniesienia zmian geodezyjnych, nie powinien wywierać negatywnych konsekwencji w zakresie prawa zabudowy dla pozostałych właścicieli bądź posiadających inny tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestorów. Zgodnie bowiem z przepisem art. 5 k.c. nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Skoro więc Inwestor i uprawniony autor projektu działali w granicach prawa, na dostępnej i aktualnej na dzień wydania pozwolenia na budowę mapie do celów projektowych, to sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz zasadą zaufania do organów władzy publicznej, byłoby sankcjonowanie ich (Inwestorów działających zgodnie z literą prawa), za zaniedbanie obowiązków przez Inwestora działki sąsiedniej. Zgodnie z przepisem art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zamierzenie budowlane zaprojektowane przez mgr inż. arch. M. W. w chwili jego zatwierdzania było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Dalej pełnomocnik wskazał, że literalne brzmienie tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że organ dokonuje powyższych sprawdzeń przed wydaniem decyzji. W analizowanej sprawie sprawdzenia dokonano bezpośrednio przed wydaniem decyzji, tj. tego samego dnia w godzinach pracy Urzędu Miejskiego. Skoro więc w chwili wydania pozwolenia na budowę mapa do celów projektowych była aktualna, to organ II instancji dokonał błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wojewoda powinien dokonać sprawdzeń w zakresie autentyczności mapy, bacząc na chwilę wydania decyzji (w tym przypadku na porę dnia) i skonfrontować ją z chwilą wprowadzenia danych w ośrodku geodezyjnym. Pełnomocnik zaznaczył też, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji może nieść za sobą nieodwracalne skutki dla rozpatrywanego zamierzenia budowlanego. Do pisma załączono stanowisko mgr inż. arch. M. W., autora projektu.
W obszernym stanowisku z 4 czerwca 2025 r., stanowiącym replikę na pismo Inwestora z 20 maja 2025 r., Wojewoda wskazał m.in., że stanowisko autora projektu potwierdza istnienie na działce o nr ewid. gr. [...] stacji paliw i bezsprzecznie dowodzi o nieaktualności mapy do celów projektowych, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu w sprawie budowy budynku handlowo - usługowego. Wskazany przez projektanta fakt naniesienia na mapę stacji paliw w dniu 18 marca 2025 r. świadczy w istocie o zasadności wydania przez tut. organ decyzji kasacyjnej i słuszności podjętego przez tut. organ rozstrzygnięcia. Organ nadmienił, że istnienie stacji paliw na działce o nr ewid. gr. [...] potwierdza także wyrys z mapy zasadniczej sporządzony w dniu 25 kwietnia 2025 r., znajdujący się w aktach sprawy organu I instancji zebranych w ponownie prowadzonym postępowaniu.
W piśmie z 17 czerwca 2025 r., a więc już po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie, pełnomocnik Inwestora wniósł do sądu kolejne pismo procesowe. W załączeniu przedłożył, jak twierdzi, dowód, że zmiany geodezyjne na działce sąsiedniej [...] w stosunku do działki inwestycji nie były wprowadzone do właściwego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w momencie wydania przez Prezydenta decyzji z 11 marca 2025 r. To zdaniem Skarżącego dowodzi, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, w związku z czym decyzja ta powinna się ostać w prawie, a skarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa powołanych w petitum sprzeciwu z 30 kwietnia 2025 r. Do pisma załączono: 1) pismo Kierownika Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 19 maja 2025 r., znak[...] 4) dokumentację uzyskaną na wniosek M. A., właściciela jednostki projektowej, w której przygotowano projekt budowlany inwestycji polegającej na budowie Inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Sprzeciw podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Stosownie do treści art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zatem od rozstrzygnięć organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym, podjętych na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a., przysługuje wyłącznie sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone w stosunku do "klasycznych" skarg na decyzje merytoryczne.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.
Z kolei, jak już wskazano powyżej, postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 (wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są w bazie CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl) decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem merytorycznie o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.
Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej). Przedmiotem kontroli nie może być natomiast kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpatrzenia, w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi.
Z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, pub. CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).
Uwzględniając tak zakreślone ramy kognicji sądowoadministracyjnej, po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz pism procesowych, a także treści wydanych w sprawie decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wojewoda prawidłowo skorzystał z kompetencji kasatoryjnej.
W sprawie niniejszej zasadniczy spór ogniskuje się wokół tego, czy mapa do celów projektowych znajdująca się w projekcie zagospodarowania terenu była aktualna w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Ponadto sporne jest, czy na działce sąsiadującej z działką inwestycyjną znajduje się plac zabaw oraz czy w odniesieniu do Inwestora zastosowanie znajdzie § 124 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 24 lipca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, bazy i stacje gazu płynnego, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowania (Dz.U. 2023 poz. 1707).
Przechodząc do pierwszego problemu przypomnieć należy, że projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii (art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.). Mapa do celów projektowych jest jednym z podstawowych elementów projektu zagospodarowania terenu. Została zdefiniowana w art. 2 pkt 7a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo kartograficzne i geodezyjne, a jej szczegółowe wymogi określa zarówno powyższa ustawa, jak i ustawa - Prawo budowlane. Zawarta w P.g.k. definicja wskazuje, że mapa do celów projektowych to opracowanie kartograficzne, wykonane z wykorzystaniem wyników pomiarów geodezyjnych i materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające elementy stanowiące treść mapy zasadniczej lub mapy, o której mowa w art. 4 ust. 2, a także informacje niezbędne do sporządzenia dokumentacji projektowej oraz, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1, klauzulę urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa do celów projektowych została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Na mapie można umieścić oświadczenie o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji, które jest równoważne ze wskazaną powyżej klauzulą (art. 12b ust. 5 p.g.k.).
Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2023 r. poz. 2405) część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii. Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa usytuowanie i obrys istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych wraz z określeniem sposobu ich użytkowania, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów, liczbę kondygnacji, charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego, wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami, a także postanowieniami, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej (§ 15 ust. 2 pkt 3 p.b.).
Należy także zauważyć, że zgodnie z § 32 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670) treścią mapy do celów projektowych są szczegóły terenowe stanowiące treść mapy zasadniczej, usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody, a także określone przez projektanta lub inwestora inne szczegóły terenowe i informacje, w tym miary liniowe.
Przepisy nie określają terminu ważności (aktualności) mapy do celów projektowych. Niemniej jednak pojęcie to odniesione zostało w szczególności do mapy zasadniczej, która, aby mogła prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne. Aktualność mapy gwarantuje, że na terenie, którego dotyczy mapa, nie wprowadzono zmian istotnych dla prowadzonego postępowania. Domniemuje się, że mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest mapą aktualną (por. wyrok NSA z 18 października 2011 r., II OSK 1455/10), a zatem traci swoją aktualność dopiero w momencie złożenia do tego zasobu nowego dokumentu (mapy), obrazującego nowy (zmieniony) stan faktyczny w terenie (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 sierpnia 2018 r., II SA/Kr 551/18).
Nie kwestionując tego poglądu Sąd stoi na stanowisku, że jest to domniemanie wzruszalne, które można obalić poprzez przedstawienie dowodu przeciwnego. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że mapa jest aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zachowanie aktualności mapy nie zależy zatem bezpośrednio od daty jej opracowania, lecz od niezmienności stanu faktycznego na tej mapie odzwierciedlonego (wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., II OSK 2456/19). Należy zatem wywieść, że z jednej strony mapa wykorzystana do celów projektowych nie traci aktualności jedynie z uwagi na upływ określonego czasu, z drugiej zaś może utracić tę aktualność niedługo po jej sporządzeniu, jeśli w otoczeniu realizowanej inwestycji doszło do zmian przestrzennych, np. gdy na sąsiednich działkach lub na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę zostały zrealizowane budynki. Innymi słowy, mapa traci swoją aktualność w momencie, gdy jakiekolwiek istotne informacje zawarte na niej ulegną zmianie w rzeczywistości. D. Felcenloben dodaje, że mapa może stracić przymiot aktualności również z przyczyn natury formalnej wynikających np. ze zmiany formy, zakresu, układów odniesienia czy też sposobu wizualizacji danych ujawnionych w bazach danych (EGiB, BDOT500, GESUT) stanowiących elementy treści mapy zasadniczej (D. Felcenloben, komentarz do art. 2, teza 8.3, w: Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2024, dostępny w LEX). Na gruncie reguł znaczeniowych "aktualny" to "taki, jaki jest w chwili, w której lub o której mówimy - w odróżnieniu od takiego, jakim był lub jakim będzie" (zob. Wielki Słownik Języka Polskiego, dostępny pod adresem: http://www.wsjp.pl). Ponadto, z perspektywy wykładni funkcjonalnej aktualność danych na mapie jest kluczowa zarówno dla legalności projektu budowlanego jak i dla bezpieczeństwa projektowanego obiektu budowlanego oraz obiektów sąsiednich. Wystarczy wskazać, że projekt oparty na nieaktualnej mapie może naruszać obowiązujące przepisy budowlane (zwłaszcza warunki techniczne), zasady planistyczne lub własność nieruchomości sąsiednich.
Dlatego też w ocenie składu orzekającego nie jest wykluczone, że w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę urzędowe domniemanie aktualności mapy wynikające ze znajdowania się w zasobie geodezyjnym zostanie wzruszone, co oznaczać będzie konieczność wezwania inwestora do sporządzenia projektu budowlanego na mapie odzwierciedlającej aktualny (rzeczywisty) stan rzeczy. Przy czym podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie zezwala na aktualizację tego jednostkowego i indywidualnego opracowania kartograficznego przygotowanego dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku zatem utraty aktualności takiej mapy, inwestor (art. 27a P.b.) zobowiązany winien być do sporządzenia "nowej" mapy, która spełniać będzie przesłankę aktualności. Wykonanie takiej mapy w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi nową pracę geodezyjną (D. Felcenloben, komentarz do art. 2, teza 8.3...).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że mapa do celów projektowych, opracowana przez uprawnionego geodetę 24 października 2024 r., jest mapą nieaktualną. W ocenie składu orzekającego utraciła ów przymiot w momencie wybudowania stacji paliw na działce nr. [...], bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną, tj. częścią działki nr [...]. Należy przypomnieć, że stacja paliw wybudowana została w oparciu o pozwolenie na budowę z 10 kwietnia 2024 r. (s. 7 akt admin. organu I inst.). Została oddana do użytkowania w dniu 20 listopada 2024 r., a więc zaledwie osiem dni po wpłynięciu wniosku Inwestora dot. budowy budynku handlowo-usługowego oraz prawie cztery miesiące przed wydaniem decyzji przez Prezydenta z 11 marca 2025 r. Co więcej, o fakcie rozpoczęcia budowy stacji paliw organ I instancji wiedział co najmniej od chwili, kiedy decyzja z 10 kwietnia 2024 r. stała się ostateczna, a więc już w kwietniu 2024 r. Ponadto, od 8 października 2024 r. do 24 stycznia 2025 r. Prezydent prowadził postępowanie dotyczące rozbudowy tejże stacji paliw, m.in. o zbiornik gazu płynnego – w wyniku tego postępowania organ odmówił udzielenia S. sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę. Co ciekawe, projekt zagospodarowania terenu sporządzony na potrzeby ww. rozbudowy stacji paliw został sporządzony na mapie opracowanej 10 stycznia 2025 r. (a więc przed wydaniem decyzji z 11 marca 2025 r.) przez geodetę G. J. Z mapy tej wynika zupełnie inny stan rzeczy, zgodny ze stanem rzeczywistym – nie ma już trzech budynków oznaczonych symbolem S1, za to w ich miejscu istnieje zbiornik oraz dystrybutory paliw (vide s. 10 akt admin.). Wskazane opracowanie geodezyjne z 10 stycznia 2025 r. jak i istotnie różniące się od niego opracowanie z 24 października 2024 r., znajdowało się dyspozycji Prezydenta w ramach tej samej jednostki organizacyjnej urzędu, zajmującej się wydawaniem pozwoleń na budowę.
Mając to wszystko na uwadze nie budzi wątpliwości, że Prezydent w momencie wydawania kontrolowanej decyzji miał świadomość, że stacja paliw na dz. nr [...] już istnieje. Co istotne, była to wiedza posiadana z urzędu. Tym samym nie było konieczności sprawdzania aktualności mapy ze stanem faktycznym, do czego zresztą organ zasadniczo zobowiązany nie jest z uwagi na wspomniane urzędowe domniemanie aktualności mapy znajdującej się w zasobie geodezyjnym. Pomimo to nieskomplikowane postępowanie wyjaśniające, np. sięgnięcie do portalu informacji przestrzennej Geoportal czy też skorzystanie z wyszukiwarki internetowej oraz ogólnodostępnych portali mapowo-konsumenckich, potwierdziłoby, że omawiana stacja paliw została już naniesiona na geoportal, a także, że jest czynna oraz funkcjonuje w ramach koncernu MOL. Trafnie na ten aspekt zwrócił uwagę organ odwoławczy. Sąd podkreśla, że czym innym jest brak konieczności każdorazowej weryfikacji aktualności mapy w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę a czym innym sytuacja, jak w sprawie niniejszej, gdy organ z uwagi na poprzednie (zakończone), a także oraz kolejne (równolegle prowadzone) postepowanie dot. sąsiedniej inwestycji miał wiedzę w urzędu, że mapa do celów projektowych nie oddaje stanu rzeczywistego z uwagi na wybudowanie nowych obiektów budowlanych. Niewykluczone też, że organ miał świadomość powyższego stanu rzeczy, lecz nie uwzględnił go przy rozstrzyganiu sprawy. W istocie Prezydent w toku postępowania pierwszoinstancyjnego w ogóle nie wspomniał o istnieniu na działce o nr ewid. [...] stacji paliw i toczącym się postępowaniu w przedmiocie jej rozbudowy o zbiornik gazu ziemnego.
Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że zgodnie z zasadą aktualności orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., II OSK 108/20). A zatem organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych powtórnie ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji organu pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformatoryjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 155/16). Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy powinien orzec w sprawie mając na względzie zmiany stanu faktycznego, które zaszły w sprawie, a więc podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (vide wyrok WSA w Warszawie z 23 lipca 2021 r., VII SA/Wa 13/21). Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, że zaktualizowana mapa zasadnicza, uwzględniająca istnienie stacji paliw, została wprowadzona do zasobu geodezyjnego organu w dniu 18 marca 2025 r. (por. pismo Wojewody z 4 czerwca 2025 r., k. 40 akt sądowych). Wynika z tego, że organ II instancji w dniu wydawania decyzji (17 kwietnia 2025 r.) zobligowany był do uwzględnienia ww. zmiany stanu faktycznego i prawnego na działce o nr [...], albowiem dysponował mapą aktualną już nie tylko faktycznie, ale i formalnie. To zaś determinowało konieczność wydania decyzji kasacyjnej.
Reasumując Sąd stwierdza, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii mającej istotny wpływ na wynik sprawy, przez co naruszył art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wskazane uchybienia nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do zastąpienia organu I instancji i przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w oparciu o całkowicie nowy materiał dowodowy, jakim jest projekt zagospodarowania terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, przedstawiającej zupełnie nowy stan faktyczny.
W stanie faktycznym sprawy nie sposób abstrahować od kwestii realnego zagrożenia płynącego z sąsiedztwa stacji paliw oraz budynku handlowo-usługowego. Stacje paliw są obiektami, które magazynują i dystrybuują substancje łatwopalne, stwarzając potencjalne zagrożenie wybuchem lub pożarem. Dlatego też realizacja inwestycji w ich sąsiedztwie jest mocno ograniczona przez przepisy prawa ze względów bezpieczeństwa pożarowego i ochrony środowiska. Kwestie odległości od stacji paliw regulują przede wszystkim przepisy zawarte w Rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, bazy i stacje gazu płynnego, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Organ I instancji, nie posiadając aktualnej mapy do celów projektowych, nie mógł jednak ocenić zgodności projektowanego budynku handlowo-usługowego z warunkami technicznymi wynikającymi z powyższego aktu prawnego. Przy czym podkreślić trzeba, że ocena ta powinna obejmować nie tylko istniejące zbiorniki na paliwo, ale również projektowany na działce o nr [...] zbiornik na gaz płynny (jak już wspomniano, w tym zakresie przed organem I instancji toczy się równoległe postępowanie). Sąd przychyla się do stanowiska, że przepis § 124 ust. 1 ww. rozporządzenia nie ma charakteru jednokierunkowego (zob. szerzej: wyrok WSA w Lublinie z 27 czerwca 2024 r., II SA/Lu 334/24 oraz WSA w Gliwicach z 12 kwietnia 2017 r., II SA/Gl 114/17). Przyjąć zatem należy, że również występujący w niniejszej sprawie Inwestor, planując zabudowę, jest zobligowany uwzględnić odległości wynikające z § 124 ust. 1, zwłaszcza pkt 4 określający odległość od obiektów użyteczności publicznej, którym niewątpliwe jest projektowany budynek handlowo-usługowy. Tym samym na działce nr [...], należącej do strony skarżącej, mogą obowiązywać ograniczenia w jej zabudowie w pasie mieszczącym się we wskazanej w tym przepisie wartości. Kwestia ta nie została jednak oceniona przez organ I instancji, zaś przeniesienie tej oceny na organ odwoławczy skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W kontekście zarzutów sprzeciwu (zwłaszcza z pkt 3 lit. a) podkreślić należy, że w trakcie projektowania i budowy istnieje obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu "uzasadnionych interesów osób trzecich" (vide np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 841/21). W ocenie Sądu treść przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. co do zasady powinna skutkować uwzględnianiem uzasadnionych planów inwestycyjnych właścicieli działek sąsiednich. Jak wskazał NSA w ww. orzeczeniu, organ wydający pozwolenie musi dokładnie zbadać sprawę, pamiętając o tym, że nie może przedkładać interesów jednej ze stron postępowania nad interesy drugiej. To, że inwestor jako pierwszy decyduje się na zabudowę działki, nie może go stawiać w pozycji uprzywilejowanej (w myśl zasady "kto pierwszy, ten lepszy"). Przy czym każdy stan faktyczny należy oceniać indywidualnie, proporcjonalnie ważąc interesy inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich (vide wyrok WSA w Białymstoku z 6 marca 2025 r., II SA/Bk 596/24). Dlatego też zasadnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że w sytuacji, gdy organ I instancji jednocześnie proceduje budowę budynku handlowo - usługowego na działce inwestycyjnej i rozbudowę stacji paliw na działce sąsiedniej, to prowadząc te postępowania powinien wyważyć interesy obu stron tak, aby każdy miał prawo zabudować swoją nieruchomość, przy uwzględnieniu wymagań wskazanych w warunkach technicznych uregulowanych w rozporządzeniu MKiŚ z 24 lipca 2023 r. Znamienne jest to, że z jednej strony Prezydent udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo–usługowego na działce o nr ewid. gr. [...], a z drugiej strony – powołując się na trwające postępowanie dotyczące ww. inwestycji – odmówił udzielenia pozwolenia na równie sprecyzowaną i realną w planach rozbudowę stacji paliw. W tym aspekcie Sąd dostrzega za organem odwoławczym pewną niesprawiedliwość w ocenach Prezydenta, który zobowiązał S. sp. z o.o. do w istocie dostosowania się "skonkretyzowanych" planów inwestycyjnych na działce o nr ewid. gr. [...] (vide s. 3-4 decyzji Prezydenta z 24 stycznia 2025 r.), podczas gdy Inwestora nie zobowiązał do uwzględnienia równie wyraźnych i precyzyjnie określonych planów inwestycyjnych na działce sąsiedniej. Przypomnieć należy, że wniosek dot. rozbudowy stacji paliw wpłynął do organu I instancji w dniu 8 października 2024 r., zaś wniosek dot. budowy budynku handlowo-usługowego nieco ponad miesiąc później. Z powyższych okoliczności wynika, że Prezydent nie wyważył w proporcjonalny sposób uzasadnionych interesów Inwestora oraz właściciela sąsiedniej działki nr [...]. Z tych względów nie jest zasadny argument pełnomocnika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę stacji paliw nie zostało ostatecznie zakończone. Wręcz przeciwnie, trwające równolegle postępowania dają organowi warunki do pogodzenia, o ile jest to możliwe, sprzecznych interesów obydwu inwestorów. Brak jest podstaw, aby któryś z nich był traktowany w sposób uprzywilejowany.
W zakresie urządzeń rekreacyjnych dla dzieci, mających znajdować się na działce sąsiedniej, Sąd nie przesądza, czy stanowią one plac zabaw w rozumieniu § 40 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), ergo, czy konieczne jest spełnienie wymogów odległościowych określonych w ust. 4 ww. przepisu, a także w § 19 i 23 w.t. Niemniej jednak rację ma Wojewoda, że również ta kwestia powinna zostać zbadana przez Prezydenta, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji pierwszoinstancyjnej.
Konkludując, Wojewoda słusznie wydał decyzję o charakterze kasacyjnym. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w treści swojej decyzji wykazał w wystarczający sposób, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przedstawionej powyżej oceny Sądu nie mogą zmienić zarzuty opisane w sprzeciwie, a także w piśmie z 20 maja 2025 r. oraz stanowisku mgr inż. arch. M. W., autora projektu. Zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie są skuteczne. Wojewoda dopełnił wszelkich wymogów procesowych przy ustalaniu okoliczności faktycznych. W sposób prawidłowy skompletował materiał dowodowy oraz ocenił go zgodnie zasadami prawdy obiektywnej, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Wbrew zarzutom nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. Dla wykazania uchybień organu I instancji nie było konieczne przeprowadzenie dodatkowych dowodów. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przedstawiono motywy rozstrzygnięcia, w pełni oddając rzeczywisty stan rzeczy i zawierając przekonującą argumentację, bez naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zawarto ponadto prawidłowe wskazania, jakie regulacje i jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew zarzutom sprzeciwu organ nie uchybił art. 11 k.p.a., ponieważ należycie wykazał zasadność przesłanek, którymi się kierował, właściwie wyjaśniając przyjęty kierunek interpretacji przepisów prawnych. Strona skarżąca nie przedstawiła dowodów, które mogłyby wpłynąć na przyjęcie przez Sąd odmiennego stanowiska niż organ II instancji. Stanowisko pełnomocnika Inwestora stanowi nieskuteczną polemikę z prawidłowymi ustaleniami Wojewody. Jednocześnie Sąd zaznacza, że pismo z 17 czerwca 2025 r. oraz dołączone do niego załączniki nie mogły zostać uwzględnione przy rozpoznawaniu sprawy z uwagi na fakt, że pismo to zostało wniesione już po wydaniu wyroku.
Końcowo raz jeszcze należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o wyniku sprawy administracyjnej. Ocenie podlegało wyłącznie zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Sądowa kontrola założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie.
Mając na uwadze powyższe, sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika o przeprowadzenie rozprawy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Sąd rozpoznając sprzeciw do decyzji, może wprawdzie przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.), tym niemniej jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, z którego Sąd w kontrolowanej sprawie nie skorzystał (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1501/20).