II SA/Bk 865/21

II SA/Bk 865/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 i oraz ust. 3; art. 10 ust. 21; art. 15 ust. 3 pkt 3a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2021 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W.(dalej: "P") zwróciła się do Burmistrza C. (dalej: "Burmistrz") o ustalenie warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...], położonej w obrębie A. w gminie C., dzierżawionej przez P. We wniosku wskazano, że zakres planowanego przedsięwzięcia obejmuje: panele fotowoltaiczne w liczbie 2.500 sztuk o łącznej mocy do 1 MW, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastrukturę naziemną i podziemną związaną z konstrukcją nośną paneli, kablową sieć energetyczną niskiego napięcia, przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia, kontenerową stację transformatorowo-kontrolną, inwertery (falowniki), ogrodzenie, instalację odgromową oraz inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatację instalacji fotowoltaicznej. P. wskazała, że wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,57 ha, zaś dokładna powierzchnia zostanie zweryfikowana na etapie projektu budowlanego.
Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, a także zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji do: Dyrektora P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., Starosty W. oraz do Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W dniu [...] lipca 2021 r. do akt wpłynęło postanowienie Starosty W. o uzgodnieniu projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, zaś dnia [...] sierpnia 2021 r. postanowienie Dyrektora P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. o uzgodnieniu projektu decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz lokalizacji obiektów budowlanych przy drodze wojewódzkiej.
Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Burmistrz ustalił na rzecz P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...] w obrębie A. w gminie C.. W decyzji określono ustalenia dotyczące rodzaju i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie: warunków i wymogów ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (w tym gabaryty i charakterystyczne parametry techniczne inwestycji), ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz innych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Linie rozgraniczające teren inwestycji określono na załączonej do decyzji mapie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren inwestycyjny nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc zastosowanie w sprawie znajduje art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020, poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Organ wskazał przy tym, że jakkolwiek wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy zostaną spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., to wedle ust. 3 tego przepisu, wymienionych tam pkt 1 i 2, nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. 2021, poz. 610 ze zm.; dalej: "u.o.z.e."). Stwierdzając, że w odniesieniu do planowanej inwestycji, spełnione zostały pozostałe wymogi ustawowe określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., a także, że projekt decyzji uzgodniono w właściwymi organami - stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 u.p.z.p., zaś inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie wywołuje skutków z art. 36 u.p.z.p. i nie zachodzą podstawy do zakazu wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ uznał, że planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A.K. i B.K. – będący stronami postępowania. Wskazali oni na brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 163, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie MI").
Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: "SKO") uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu SKO wskazało, że nie podziela stanowiska Burmistrza co do braku stosowania względem inwestycji art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., z uwagi na wyrok NSA z dnia 9 grudnia 22020 r., II OSK 3705/19, w którym podkreślono celowość nowelizacji rozszerzającej (z dniem 29 sierpnia 2019 r.) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii, dokonanej na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej u.o.z.e. (Dz.U. 2019, poz. 1524). SKO wskazało, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (zarówno w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją jak i w zmienionej treści), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (tj. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). W ocenie SKO, oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych.
Powołując się na orzecznictwo (w tym WSA w Białymstoku), SKO wskazało, że wedle art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., rozmieszenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Z treści tych przepisów wywodzi się, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, realizowana w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studium. Skoro bowiem z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, ale wówczas wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
W ocenie SKO, organ I instancji nie rozróżnił koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji (art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 u.o.z.e.), w następstwie czego wyraził błędną ocenę w zakresie wykładni i zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 oraz w zw. z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p., jak też w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co skutkowało tym, że nie oceniono w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Skoro bowiem nie było podstaw do zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należało zastosować art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenie MI, czego Burmistrz zaniechał. W ocenie SKO naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
SKO zakwestionowało także możliwość objęcia decyzją ustalającą warunki zabudowy jedynie części działki inwestycyjnej, bez poczynienia przez Burmistrza szczególnych ustaleń w tej kwestii. Finalnie SKO stwierdziło, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez Burmistrza z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana ocena dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, nie odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. SKO wskazało, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie może samodzielnie wyznaczyć terenu analizowanego oraz dokonać oceny, czy istniejący na nim ład przestrzenny umożliwia zlokalizowanie na przedmiotowej działce planowanej instalacji fotowoltaicznej.
P. wniosła do sądu administracyjnego sprzeciw od ww. decyzji, w którym zarzuciła:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 ww. przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;
b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii; a także całkowite pominięcie okoliczności, że interes społeczny przemawia za uchyleniem decyzji wydanej przez SKO, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii jest uzasadniony potrzebami społeczeństwa, w szczególności w kontekście ciągłego zapotrzebowania na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii (jakim jest energia fotowoltaiczna), które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko oraz na zdrowie ludzi i otaczającej floty i fauny, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki, brak negatywnego odziaływania na krajobraz, czy brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreśliła, że treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczna jeśli chodzi brak stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem elektrowni fotowoltaicznej i tym samym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i jest zgodna z zamierzeniem ustawodawcy. Skarżąca podkreśliła przy tym, że istnieje pewna kategoria zamierzeń budowlanych, które ze względu na swoją specyfikę, nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej, co z jednej strony uniemożliwiłoby budowę przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii, a z drugiej pozostawałoby w sprzeczności z prawem unijnym.
W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. organ wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W replice na odpowiedź SKO na sprzeciw, P. powtórzyła dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.
Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem, jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu, od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ocenę ziszczenia się w sprawie przesłanek uzasadniających wyjątkowe odstąpienie przez organ odwoławczy, od instancyjnego obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Rozstrzygnięcie kasacyjne może przy tym zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).
Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy wykazał w sposób przekonywujący istnienie obu opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny w tym względzie, wymaga jednak od sądu uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, (a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy). W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.
Sprzeciw został w niniejszej sprawie wywiedziony od decyzji SKO uchylającej w całości decyzję Burmistrza ustalającą na rzecz P. warunki zabudowy części działki nr [...] położonej w obrębie A. w gminie C., dla realizacji inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW na powierzchni do 0,57 ha,; i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje plan miejscowy, słusznie wskazano, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla inwestycji nie stanowiącej inwestycji celu publicznego, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jakkolwiek zasadą jest, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia ww. warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451), to art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od powyższej reguły. Stanowi on, że warunków z ww. pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., który jako tego typu instalację kwalifikuje instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii, opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii (lit. a.), a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. W związku z tym, że wedle art. 2 pkt 22 u.o.z.e. przez odnawialne źródło energii rozumie się odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące m.in. energię promieniowania słonecznego, nie ulega wątpliwości, że planowana do realizacji przez P. farma fotowoltaiczna, jest instalacją odnawialnego źródła energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.
W ocenie skarżącej spółki, literalna wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza konieczność sporządzania przez właściwy organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta – vide: art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 § 1 rozporządzenia MI, a także dokonywania weryfikacji, czy teren, na którym inwestycja ma być realizowana, posiada dostęp do drogi publicznej. W tym względzie stanowisko spółki pokrywa się z tym prezentowanym przez organ I instancji, który stwierdzając spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., ustalił na rzecz P. warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...] w obrębie A. w gminie C. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się jednak SKO, które posiłkując się wypracowanym w ostatnich latach orzecznictwem sądów adminisgtracyjnych, twierdzi, że dokonanie interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. W ocenie SKO, przez wzgląd na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) należy odwołać się również do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Treść tych przepisów prowadzi zaś do wniosku, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego – co nie wyklucza jednak możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji. Wówczas jednak wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a więc również tych zawartych w pkt 1 i 2, które zostały pominięte przez organ I instancji.
W ocenie sądu nie sposób zgodzić się z poglądem skarżącej oraz Burmistrza, o literalnym odczytaniu treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz uznaniu, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W aktualnym orzecznictwie NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd (podzielany przez skład orzekający), wedle którego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por. m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, czy WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., II SA/Gl 1423/20, CBOSA). Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (a więc dotyczące instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem P., której moc określono: do 1 MW, tj. do 1000 kW). W tym względzie sąd, podziela zatem stanowisko SKO.
Jak stanowi art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie; z kolei wedle art. 15 ust. 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przyznać więc należy rację SKO, że rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też wedle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21, czy też wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21 - dostępne w CBOSA)
Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. (II OSK 794/16, CBOSA), że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły, co oznacza, że przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Wyjątek odstępujący od zasady dobrego sąsiedztwa zawarty w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinien zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. linie kolejowe i obiekty liniowe, a także obiekty infrastruktury technicznej, które pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej (np. przez dostarczanie wody, prądu, gazu itp.) Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W ww. wyroku podkreślono wyraźnie (posiłkując się brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz.U. 2016, poz. 71; którego treść odpowiada obecnie obowiązującemu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz.U. 2019, poz. 1839), że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (tj. elektrownie i farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową.
Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 12 stycznia 20018 r., II OSK 794/16 oraz z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17). Sąd podziela zatem pogląd SKO, oparty na wypracowanym ostatnimi laty, przeważającym orzecznictwie, że treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co jakkolwiek nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., a tym samym zarówno kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, realizowanej w obszarze analizowanym, jak i skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą publiczną. Sąd przychyla się przy tym do argumentacji zawartej w wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r. (II OSK 3705/19, CBOSA) odnoszącej się do celowości rozszerzenia z dniem 29 sierpnia 2019 r. stosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii, dokonanego na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524), która została szeroko przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji.
Skoro zatem stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu od dnia 29 sierpnia 2019 r.), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.), zaś uwarunkowania te zostały przez Burmistrza pominięte, w następstwie czego organ ten błędnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odstępując niejako automatycznie od oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., stwierdzić należy, że słusznie SKO uznało, że przeprowadzone przez Burmistrza postępowanie wyjaśniające narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dokonana w jego trakcie ocena materiału dowodowego nie odpowiada kryteriom z art. 80. k.p.a., zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może zostać ustalony na etapie postępowania odwoławczego - co uzasadniało skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla przy tym, że sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 § 1 rozporządzenia MI, ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy, co oznacza że dokument ten w zasadniczej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że ww. analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, jej brak stanowi o niewątpliwym zaistnieniu w sprawie przesłanki ocennej z art. 138 § 2 k.p.a.
SKO wypełniło przy tym dyspozycję zawartą w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wskazując w końcowej części uzasadnienia decyzji kasatoryjnej okoliczności, które Burmistrz powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy zwrócił w tym względzie uwagę, że dokonując ponownej oceny wniosku P., organ I instancji powinien uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie orzekania. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w dniu 30 października 2021 r. weszła w życie nowelizacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p., która wyłączyła konieczność rozmieszczania w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w odniesieniu m.in. do wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.). Zmiana ta nastąpiła na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2021, poz. 1873), zaś przepis przejściowy zawarty w art. 19 tej ustawy, wskazuje kryteria stosowania art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym lub w brzmieniu nadanym nowelizacją, do których powinny się zastosować organy ponownie rozpatrujące przedmiotową sprawę. W odniesieniu zaś do zarzutów zawartych w sprzeciwie, sąd zwraca uwagę na uzasadnienie projektu ww. nowelizacji, w którym wskazano, że dotychczasowa regulacja: "(...) uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Jednocześnie trzeba podkreślić, że procedury zmian studium, jak i planów zagospodarowania przestrzennego są długotrwałe i kosztowne, co znacząco przedłuża proces inwestycyjny. Wyrażając pełne zrozumienie dla potrzeby racjonalnego planowania i gospodarowania przestrzennego, a także kierując się troską o dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, zauważono negatywny wpływ przedmiotowej regulacji na inwestycje w odnawialne źródła energii cechujące się najbardziej przyjaznym wpływem na środowisko, lokalną społeczność oraz gospodarkę przestrzenną. (...) Z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, instalacje fotowoltaiczne do 1 MW mocy zainstalowanej są neutralne, zaś w poszczególnych przypadkach mogą wpływać na nią dodatnio, zastępując stare systemy centralnego ogrzewania i wody użytkowej. Wykorzystanie tego typu urządzeń stanowi także alternatywę dla zagospodarowania terenów poprzemysłowych, pogórniczych oraz słabej jakości gruntów rolnych (...) (vide: uzasadnienie projektu ww. ustawy zmieniającej; IX.1129, Zmiana ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw).
Mając na uwadze ww. okoliczności sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, SKO nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy.
Na marginesie sąd zwraca jednak uwagę, że niekiedy dopuszczalne jest, świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, w tym wówczas, gdy ta część nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W tym względzie sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2019 r. (II OSK 1881/18, CBOSA), że w ww. przepisach jest mowa o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Co więcej NSA wskazał, że z art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, co oznacza, że ustawodawca odróżnia pojęcie "teren" od pojęcia "działka"; a ponadto analiza treści przepisów u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby dla części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem, nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (w przypadku objęcia zapisami tego planu, jedynie części nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.