II SA/BK 863/22

II SA/Bk 863/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 1128/23 - Wyrok NSA z 2025-02-25
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 57-58, art. 64 ust. 1, art. 97 ust. 2, art. 110 ust. 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na zarządzenie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. Ś. w Ł. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska wicedyrektora szkoły oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest Zarządzenie z [...] października 2022 r. nr [...] Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] z [...] w Ł. (dalej: Dyrektor SP) o powierzeniu E. N. i D. R. stanowisk wicedyrektorów Szkoły na okres od [...] października 2022 r. do [...] sierpnia 2027 r.
Zarządzenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z [...] września 2022 r. Dyrektor SP zwrócił się, na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej: P.o.), do Burmistrza Ł. jako do organu prowadzącego Szkołę, o wydanie opinii w sprawie powołania ww. osób na stanowiska wicedyrektorów Szkoły z dniem [...] września 2022 r. Poinformował, że pozytywną opinię o kandydatach wydała Rada Pedagogiczna, a kandydaci wyrazili zgodę na objęcie stanowisk.
Na powyższe wystąpienie Dyrektor nie otrzymał odpowiedzi organu prowadzącego.
W tych okolicznościach Dyrektor wydał sporne Zarządzenie nr [...]. W jego § 4 wskazano, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania, z mocą od [...] października 2022 r. W podstawie prawnej Zarządzenia wskazano art. 64 ust. 1 P.o.
Następnie w piśmie z [...] października 2022 r. Dyrektor SP poinformował Burmistrza o wydanym Zarządzeniu. Wyjaśnił, że zostały spełnione warunki wymagane przez art. 64 ust. 1 P.o., który to przepis stanowi wyłączną prerogatywę dyrektora szkoły i przed powierzeniem stanowiska wicedyrektora wymaga jedynie zasięgnięcia opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. Z uwagi na brak powołania rady szkoły, Dyrektor SP zasięgnął opinii dwóch pozostałych podmiotów: Rady Pedagogicznej (która [...] sierpnia 2022 r. pozytywnie zaopiniowała kandydatury) oraz organu prowadzącego, który do [...] października 2022 r. nie udzielił odpowiedzi. Powołując się na orzecznictwo, Dyrektor SP stwierdził, że brak wyrażenia opinii przez organ prowadzący nie blokuje skutecznego powołania osoby wyznaczonej przez dyrektora na stanowisko wicedyrektora. Wymogiem ustawowym jest bowiem "zasięgnięcie opinii" a nie "uzyskanie opinii", tj. wymogiem jest zwrócenie się z wnioskiem o wyrażenie opinii bez uzależnienia skuteczności dalszych czynności od wyrażenia bądź niewyrażenia opinii przez organ uprawniony. Dyrektor SP wskazał, że przepisy nie określają też wprost terminu na przesłanie przez organ prowadzący odpowiedzi na pismo w sprawie zasięgnięcia opinii, jednak co do zasady przyjmuje się, że ustawowy termin załatwienia sprawy urzędowej to 30 dni. Z uwagi na bezskuteczny upływ ponad 30 dni od przesłania do Burmistrza pisma w sprawie zasięgnięcia opinii, Dyrektor SP uznał że czynność ta została skutecznie dokonana. Nawet jednak, jak zauważył, udzielenie opinii negatywnej przez organ prowadzący nie byłoby dla niego wiążące, gdyż to nie organ prowadzący a dyrektor szkoły kształtuje politykę kadrową placówki. Dyrektor SP wyjaśnił, że osoby, którym powierzono stanowiska, przez ostatnie lata pełniły już funkcje wicedyrektorów w prowadzonej przez niego Szkole Podstawowej i w stosunku do ich pracy nie były kierowana żadne zastrzeżenia, a wręcz przeciwnie – ich kwalifikacje i doświadczenie zawodowe był bardzo wysoko cenione.
W piśmie z [...] listopada 2022 r., kierowanym do Dyrektora SP jak wskazano "w zakresie zasięgnięcia opinii organu prowadzącego szkołę", Burmistrz Ł. wyjaśnił, że Dyrektor nie uzyskał zgody organu prowadzącego na utworzenie dodatkowego stanowiska wicedyrektora, zgodnie z art. 97 ust. 2 P.o. Nie widzi więc też Burmistrz możliwości pozytywnego zaopiniowania przedstawionych kandydatur. Brak udzielonej zgody oznacza, w jego ocenie, niedopuszczalność działania na podstawie powyższego przepisu i skutkuje nieważnością ewentualnego powierzenia stanowiska kierowniczego (lub powołania na nie), jakiejkolwiek osobie, ponieważ stanowisko takie nie istnieje w strukturze organizacyjnej szkoły. Powierzenie (powołanie) może nastąpić dopiero pod warunkiem uprzedniego, ważnego i skutecznego utworzenia stanowiska kierowniczego.
W odpowiedzi z 21 października 2022 r. udzielonej Burmistrzowi przez Dyrektora SP przywołał on treść art. 97 ust. 1 P.o. i podkreślił, że już z mocy prawa (art. 97 ust. 2 P.o.) wynika istnienie jednego stanowiska wicedyrektora szkoły, a jedynie obsadzenie tego stanowiska wymaga "zasięgnięcia opinii" organu prowadzącego.
Skargę na Zarządzenie Dyrektora SP z [...] października 2022 r. nr [...] złożyła Gmina Ł. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, ewentualnie jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie:
1. art. 97 ust. 2 P.o. przez jego niezastosowanie, wskazując że dyrektor szkoły jedynie za zgodą organu prowadzącego szkołę może tworzyć dodatkowe stanowiska wicedyrektorów lub inne stanowiska kierownicze,
2. art. 64 ust. 1 P.o. przez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że można powierzyć stanowisko wicedyrektora w przypadku nieprzedstawienia przez organ prowadzący opinii w zakresie kandydatur na stanowisko wicedyrektora szkoły,
3. złamanie zakazu retroakcji, bowiem w Zarządzeniu wskazano, iż wchodzi ono w życie z dniem podpisania - [...] października 2022 r. z mocą od [...] października 2022 r.
Zdaniem skarżącej Gminy, akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa i powinien zostać usunięty z obrotu prawnego. Organ prowadzący nie wyraził bowiem zgody na utworzenie drugiego stanowiska wicedyrektora, a brak zgody oznacza niedopuszczalność działania na podstawie art. 97 ust. 2 P.o. i nieważność ewentualnego powierzenia stanowiska kierowniczego (lub odpowiednio powołania na nie) jakiejkolwiek osobie, ponieważ stanowisko takie prawnie nie istnieje w strukturze organizacyjnej szkoły. Powierzenie (powołanie) może zatem nastąpić dopiero pod warunkiem uprzedniego, ważnego i skutecznego utworzenia stanowiska kierowniczego. Zgoda organu prowadzącego jest szczególnym aktem administracyjnym oraz powinna mieć charakter konkretny i rzeczywisty a nie dorozumiany. Skarżąca wskazała, że co prawda opinia organów wymienionych w art. 64 ust. 1 P.o. jest niewiążąca, jednak nie należy jej mylić z koniecznością uzyskania zgody organu prowadzącego na utworzenie stanowiska wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego. Opinia bowiem dotyczy imiennie określonej kandydatury na stanowisko kierownicze, które już zostało utworzone. Tymczasem w sprawie niniejszej organ prowadzący do dnia sporządzenia skargi nie wyraził opinii co do zaproponowanych kandydatur na stanowiska wicedyrektorów. Również w statucie Szkoły nie wskazano, że zostały utworzone dwa stanowiska wicedyrektorów.
W ocenie skarżącej Gminy, powierzenie funkcji kierowniczej przy braku opinii organu prowadzącego również stanowi naruszenie prawa.
Gmina wskazała także treść art. 2 Konstytucji RP i zasadę demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z którą prawo nie działa wstecz. Tymczasem w treści zaskarżonego Zarządzenia wskazano, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania ([...] października 2022 r.) z mocą od [...] października 2022 r. Są to dwie sprzeczne normy, których zamieszczenie stanowi konsekwencję błędnego rozróżnienia nietożsamych pojęć "wejścia w życie" oraz "mocy obowiązującej". Kwestia ta była przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 30 marca 1999 r. w sprawie K 5/98 wskazał, iż akt prawny nie może wejść w życie i nie posiadać mocy obowiązującej, nie może też posiadać mocy obowiązującej przed wejściem w życie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor SP wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., względnie o oddalenie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej Gminy, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Brak interesu prawnego skarżącej organ wywiódł ze statusu organu prowadzącego szkołę (Burmistrza Ł.) jako organu współdziałającego (analogicznie do sytuacji uregulowanej w art. 106 K.p.a.), bo opiniującego (obok Rady Pedagogicznej) akt powierzenia stanowiska wicedyrektora. Akt ten organ zakwalifikował z kolei jako akt organu administracji publicznej wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Wniosek o oddalenie merytoryczne skargi organ uzasadnił przedstawiając w pierwszej kolejności okoliczności związane z "zasięgnięciem opinii" organu prowadzącego w trybie art. 64 ust. 1 P.o. Wyjaśnił, że kwestia opinii dotyczącej powołania wicedyrektorów stanowiła przedmiot trzykrotnych rozmów Dyrektora SP z Burmistrzem we wrześniu i październiku 2022 r. Wówczas Burmistrz nie sformułował zarzutów formalnych do złożonego wniosku o opinię, a jedynie informował ustnie o przesunięciu terminu zajęcia stanowiska, konieczności dalszego oczekiwania na opinię "wraz z sugestiami, co do wyboru osób na stanowisko wicedyrektorów szkoły". W okresie oczekiwania na opinię organu prowadzącego, kandydaci na wicedyrektorów prosili Burmistrza, za pośrednictwem sekretariatu, o wyznaczenie terminu spotkania. Kilkakrotnie byli informowani o przesuwaniu terminu wyznaczonego spotkania, do którego w efekcie nie doszło. Do dnia wydania zaskarżonego Zarządzenia nie wpłynęła odpowiedź organu prowadzącego na wniosek o wyrażenie opinii. Dlatego, biorąc pod uwagę przewlekanie sprawy przez organ prowadzący, po dokonaniu analizy prawnej, mając na celu właściwe funkcjonowanie szkoły – Dyrektor SP wydał zaskarżone Zarządzenie. Zgodnie z poglądami judykatury, brak wyrażenia opinii przez organ prowadzący w przedmiocie powierzenia stanowiska wicedyrektora nie blokuje skutecznego powołania na to stanowisko osoby wyznaczonej przez dyrektora szkoły. Nadto "zasięgnięcie opinii" nie oznacza wymogu jej uzyskania, ale konieczność zwrócenia się do określonego podmiotu o wyrażenie opinii. Wymóg "uzyskania opinii" zawarto w innych przepisach P.o. (m.in. art. 9, 32, 45 czy 88) - w tych przypadkach zasadne byłoby oczekiwanie na uzyskanie opinii (często pozytywnej) wyznaczonego organu opiniującego przed podjęciem działania przez organ. Czynność "zasięgnięcia opinii" została natomiast skutecznie wykonana w sprawie. Zdaniem Dyrektora SP, nawet w przypadku wyrażenia przez organ prowadzący negatywnej opinii w sprawie powierzenia stanowiska wicedyrektora, nie jest ona wiążąca dla dyrektora szkoły. Dlatego uznano, że zostały spełnione warunki niezbędne do powołania na stanowiska wicedyrektorów osób wymienionych w zaskarżonym Zarządzeniu. Organ też wskazał, że "odczekał" 30-dniowy termin na uzyskanie odpowiedzi, przy czym zauważył, że przepis art. 89 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje termin 14-dniowy na przedstawienie opinii.
Zdaniem Dyrektora SP, w sprawie nie zachodziła też konieczność zastosowania przepisu art. 97 ust. 2 P.o. w momencie opiniowania kandydatur na stanowiska wicedyrektorów. Przepis ten przewiduje obowiązek uzyskania zgody na utworzenie dodatkowego stanowiska wicedyrektora, oprócz istniejącego stanowiska wicedyrektora wynikającego wprost z mocy prawa w szkole liczącej ponad 12 oddziałów, którą jest Szkoła Podstawowa nr [...]. Dyrektor wskazał nadto, że przepis art. 97 ust. 2 P.o. nie wskazuje terminu na wydanie zgody ani nie precyzuje formy, w jakiej ma ona zostać wyrażona. Może być ona również wyrażona przez zatwierdzenie arkusza organizacji szkoły przez organ prowadzący - w trybie art. 110 P.o. Zwłaszcza że ustawa o samorządzie gminnym wskazuje na obowiązek wydania zarządzenia burmistrza/wójta tylko w kilku przypadkach. Nie dotyczy to wyrażenia zgody na utworzenie stanowiska wicedyrektora w szkole. Niezależnie od powyższego Dyrektor SP wyjaśnił, że drugie stanowisko wicedyrektora w kierowanej przez niego Szkole Podstawowej zostało utworzone w 2019 r. przez akceptację organu prowadzącego dla ówcześnie obowiązującego arkusza organizacyjnego szkoły. Dlatego też, w projekcie arkusza organizacyjnego z [...] kwietnia 2022 r. oraz aneksie nr [...] z [...] września 2022 r. - analogicznie, jak w latach ubiegłych - funkcjonowały stanowiska dwóch wicedyrektorów i stanowisko dyrektora (trzy stanowiska kierownicze), na co uzyskano zgodę (akceptację) organu prowadzącego w formie podpisu (akceptacji) pod projektem arkusza organizacyjnego z [...] kwietnia 2022 r. a następnie pod aneksem nr [...] do niego z [...] września 2022 r. Znajduje to uzasadnienie także w treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502 ze zm.). Zatwierdzenie arkusza organizacji szkoły przez organ prowadzący stanowi wyrażenie zgody na wszelkie zawarte w nim ustalenia, w tym także na utworzenie i funkcjonowanie więcej niż jednego stanowiska wicedyrektora. Dyrektor SP podkreślił, że zaskarżone Zarządzenie zostało wydane analogicznie do Zarządzenia z 2019 r., które nie było kwestionowane przez żaden organ, w tym Burmistrza.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zakazu retroakcji Dyrektor SP wskazał na art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze. zm.) i wywiódł z niego dopuszczalność nadania własnemu Zarządzeniu mocy wstecznej, zwłaszcza że znajduje to uzasadnienie faktyczne i prawne. Chodzi bowiem o to, by adresaci tej normy - wicedyrektorzy szkoły - uzyskali polepszenie swojej sytuacji i nie ponosili negatywnych skutków działania (przewIekania/bezczynności) organów. Ponadto zarządzenie takie jak to zaskarżone stanowi pewnego rodzaju aneks do umowy o pracę z danym nauczycielem, przez dodanie mu do zakresu obowiązków kompetencji wicedyrektora i związanego z tym przyznania dodatku funkcyjnego. Wicedyrektorzy od początku roku szkolnego de facto wykonywali dodatkowe obowiązki związane ze swoim stanowiskiem, mimo braku formalnego powołania. Dyrektor podkreślił, że osoby wskazane w Zarządzeniu wykonywały obowiązki wicedyrektorów w poprzedniej kadencji pełnienia przez niego obowiązków Dyrektora SP (E. N. - 5 lat, D. R. - 3 lata) i były wskazane jako wicedyrektorzy w arkuszach organizacyjnych szkoły za poprzednie lata.
W dniu [...] lutego 2023 r. Dyrektor SP przedłożył arkusze organizacyjne Szkoły za lata 2019/2020 - 2022/2023. Na ostatniej stronie arkuszy znajduje się tabela "Liczba pracowników ogółem", w której w pozycji 2.1.3 znajduje się zapis: "2 stanowiska wicedyrektora". Arkusze zostały podpisane przez Burmistrza lub jego zastępcę. Dodatkowo Dyrektor szkoły przedłożył aneks do arkusza z [...] września 2022 r. (zatwierdzony [...] września 2022 r.) oraz aneks do arkusza z [...] lutego 2023 r. (zatwierdzony [...] lutego 2023 r.), które także potwierdzają akceptację istnienia 2 stanowisk wicedyrektora.
W trakcie rozprawy w dniu [...] lutego 2023 r. strony zaprezentowały następujące stanowiska:
- pełnomocnika Gminy zwrócił uwagę, że Szkoła funkcjonuje w roku szkolnym 2022/2023 na podstawie arkusza organizacyjnego i uzupełnienia do niego zatwierdzonych przez Burmistrza odpowiednio w datach: [...] maja 2022 r. i [...]września 2022 r.; zwrócił uwagę, że w treści arkuszy wpisany jest rok szkolny 2021/2022 w przypadku stanowisk kierowniczych; natomiast od [...] września 2022 r. do [...] października 2022 nie były wypłacane dodatki funkcyjne vicedyrektorów;
- Dyrektor SP wskazał, że zapis "liczba osób zatrudnionych w roku szkolnym 2021/2022" w arkuszu organizacyjnym z kwietnia 2022 r. i jego uzupełnienie z września 2022 r. jest prognozą, opisuje liczbę stanowisk kierowniczych w roku szkolnym, czyli w tym przypadku na rok 2022/2023. Oświadczył, że nie jest w stanie funkcjonować bez dwóch vicedyrektorów, zważywszy na to, że nauka odbywa się w 2 budynkach, w jednym uczą się klasy IV-VIII, a w drugim znajdują się 3 oddziały: 3 zerówki, 3 odziały przedszkolne, oddział I-III oraz klasy specjalne. Vicedyrektor D. R. nadzoruje prace klasy IV-VIII a vicedyrektor E. N. klasy w drugim budynku. Szkoła liczy 555 uczniów i 100 pracowników. Na pytanie sądu Dyrektor wyjaśnił, że wskazanie w arkuszu organizacyjnym z 2022 r. roku szkolnego 2021/2022 przy stanowiskach kierowniczych stanowi oczywisty błąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone zarządzenie Dyrektora SP nie narusza prawa.
Najdalej idącym wnioskiem sformułowanym w odpowiedzi na skargę jest ten o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zdaniem jednak sądu, przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z jego brzmieniem, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Cytowany przepis dotyczy więc "uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6" P.p.s.a., tzn. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Poza tym został dodany nowelą z 2015 r., a w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (VII kadencja, druk sejm. nr 1633 i 2539) wskazano, że zmiana ma na celu chociaż częściowe dostosowanie przepisów komentowanej ustawy do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 58). Nadto, jak wypracowano w orzecznictwie i doktrynie, regulacja art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego wymienionym w tym przepisie aktem jest oczywisty.
Tymczasem zaskarżone Zarządzenie należy zakwalifikować jako akt z art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a., tzn. inny niż decyzja czy postanowienie akt (czynność) z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikowanie działań organów administracji publicznej jako aktów bądź czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest uzasadnione, gdy ustawa nie uprawnia do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, a jednocześnie nie przewiduje podjęcia przez organ innych form aktywności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wówczas kwalifikacja działania organu z punktu 4 tego przepisu realizuje zasadę sprawiedliwości proceduralnej – umożliwia jednostce kwestionowanie aktywności organu przed sądem, a tym samym realizuje konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Dodać też należy, że akty i czynności wydawane są w sprawach indywidualnych, kierowane do określonych podmiotów, a ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., musi więc dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. rozważania w uchwale NSA o sygnaturze I OPS 3/07). Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są bardziej aktami wykonania a nie stosowania prawa jak decyzja administracyjna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1457/19, "Akty mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku na adresata, opisanego w przepisie powszechnie obowiązującym".
Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, zaskarżone Zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podlega ono kontroli sądu administracyjnego niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy wicedyrektorów, która należy do właściwości sądu pracy (odnośnie kwalifikacji zaskarżonego zarządzenia do formy aktywności z ww. przepisu vide np. postanowienie NSA w sprawie III OZ 403/21 z 14 czerwca 2021 r., orzeczenia.nsa.gov.pl; kwalifikację z tego przepisu prezentują również przedstawiciele doktryny - vide np. M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, System Informacji Prawnej LexOmega, tezy do art. 64 P.o.).
A zatem, przepis art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania z uwagi na kwalifikację zaskarżonego Zarządzenia.
Niezależnie jednak od regulacji art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., powodem odrzucenia skargi może być oczywisty brak naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Jak stanowi art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Oczywistość niespełnienia tej przesłanki mogłaby prowadzić do oceny skargi jako niedopuszczalnej, jednak nie jest to przypadek zaistniały w sprawie niniejszej, choć - w ocenie sądu - skarżąca Gmina interesu prawnego w sprawie nie posiada. Z uwagi jednak na to, że wywód odnośnie jej interesu prawnego (a właściwie jego braku) wymaga analizy szeregu przepisów i oceny okoliczności faktycznych sprawy, wykluczone jest przyjęcie, że brak legitymacji skargowej ma w tym przypadku charakter oczywisty. Prowadzi to więc nie do odrzucenia ale oddalenia skargi.
Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną jednak pozostającą nie zdefiniowaną normatywnie na poziomie ogólnym. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera np. przepis art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co prawda przepis ten nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, bowiem nie toczyło się postępowanie administracyjne jurysdykcyjne w rozumieniu K.p.a., jednak interpretacja tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ma wymiar uniwersalny, co którego można nawiązać tłumacząc pojęcie interesu prawnego in genere. Jak wskazał przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego – Warszawa 1994, s. 109): "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Interes prawny nie jest zatem interesem faktycznym, a dla ustalenia interesu prawnego musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną strony a rozstrzygnięciem zawartym w konkretnym, kwestionowanym przez nią akcie, czynności, decyzji czy postanowieniu. O posiadaniu przymiotu strony decyduje to, czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nieistniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). Istnienie interesu prawnego to istnienie bezpośredniego związku sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego (por. np. wyrok z 7 grudnia 2016 r., II OSK 1201/16).
Zaskarżone w sprawie niniejszej Zarządzenie Dyrektora SP o powierzeniu stanowisk dwóch wicedyrektorów kierowanej przez niego Szkoły Podstawowej zostało podjęte na podstawie art. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), dalej: P.o., zgodnie z którym jeżeli w szkole utworzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. Skargę na to Zarządzenie wniosła Gmina Ł., która – co nie było przedmiotem sporu w sprawie – jest organem prowadzącym Szkołę Podstawową Nr [...] w Ł. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 P.o., przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne lub fizyczne.
Zdaniem sądu, tak określony podmiot skarżący w sprawie niniejszej nie posiada legitymacji skargowej opartej na kategorii interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., w znaczeniu jak wyżej wyjaśniono.
W pierwszej kolejności wąsko rzecz ujmując, to przede wszystkim trudno jest powiązać sytuację prawną Gminy Ł. z samym faktem powierzenia stanowiska wicedyrektora określonej osobie, co jest przedmiotem zaskarżonego Zarządzenia. Powierzenie w trybie art. 64 ust. 1 P.o. dotyczy bowiem umożliwienia pełnienia przez określoną imiennie osobę stanowiska kierowniczego w szkole podstawowej. Nie ulega tymczasem wątpliwości, że polityka kadrowa szkoły jest prerogatywą dyrektora placówki a nie organu prowadzącego szkołę (niezależnie od tego, czy w imieniu organu prowadzącego występuje w konkretnej sprawie rada gminy czy wójt (burmistrz, prezydent miasta) na zasadzie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SA 1735/99, który to wyrok w omawianej tu kwestii zachowuje aktualność, zatrudnianie i zwalnianie dyrektora szkoły a następnie jego powołanie przez uprawniony organ gminy nie oznacza, że przez powołanie to organ ten uzyskuje kompetencje w zakresie, w jakim przepisy prawa pracy upoważniają pracodawcę do kierowania pracą podporządkowanych mu pracowników. "Dyrektor zajmuje najwyższą pozycję w strukturze organizacyjnej szkoły i z tego względu jego pracownicze podporzadkowanie ma inną treść, niż podporządkowanie pozostałych pracowników. Nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego, kierującego jego pracą" (vide ww. wyrok NSA). W konsekwencji, zdaniem sądu w sprawie niniejszej, w zakresie doboru pracowników dyrektor szkoły jest samodzielny, bez możliwości ingerencji organu prowadzącego szkołę w tę aktywność dyrektora. Tym bardziej, że to nie kto inny jak dyrektor szkoły kieruje działalnością szkoły i na bieżąco, przy współudziale i pomocy wykwalifikowanej kadry, podejmuje na bieżąco decyzje placówki dotyczące (art. 68 ust. 1 pkt 1 P.o.).
Szerzej natomiast ujmując kwestię interesu prawnego Gminy Ł. w zaskarżeniu Zarządzenia o powierzeniu stanowisk wicedyrektorów w sprawie niniejszej - można poszukiwać związku między sytuacją prawną organu prowadzącego szkołę a ww. powierzeniem przez odwołanie się do roli organu prowadzącego jako organu nadzorującego, finansującego czy mającego wpływ na kształt organizacyjny szkoły. Jednak i w tym zakresie, w ocenie sądu, tego interesu prawnego w sprawie niniejszej w sposób pozytywny przesądzić nie sposób.
Po pierwsze bowiem, wyklucza to rola organu prowadzącego w całokształcie czynności (procedury) prowadzącej do powierzenia stanowiska wicedyrektora. Organ prowadzący bowiem:
- wyraża zgodę na tworzenie dodatkowych stanowisk wicedyrektorów lub innych stanowisk kierowniczych (art. 97 ust. 2 P.o., przy uwzględnieniu ust. 1 tego przepisu, że w szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów, tworzy się (a więc z urzędu, z mocy prawa – przyp. sądu) stanowisko wicedyrektora (ust. 1). Dodać należy, że choć w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o. nie wymieniono który organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje tę kompetencję (organ stanowiący czy wykonawczy gminy), w doktrynie wskazuje się, iż przynależy ona organowi wykonawczemu, z czym należy się zgodzić;
- zatwierdza arkusz organizacyjny szkoły, który określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 110 ust. 3 P.o.). Arkusz ten, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia, wskazuje ile nauczycieli, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, zatrudnionych będzie w danym roku szkolnym, na który dany arkusz jest zatwierdzany. Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 3 P.o., kompetencję w tym zakresie posiada wójt, burmistrz, prezydent miasta;
- formułuje opinię w sprawie powierzenia lub odwołania ze stanowiska wicedyrektora szkoły, przy czym czyni to podobnie jak rada pedagogiczna oraz rada szkoły (art. 64 ust. 1 P.o.). Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 3 P.o., jest to kompetencja wójta, burmistrza, prezydenta miasta;
- sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem przepisów odrębnych (art. 57 ust. 1 P.o.), w tym w szczególności w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także nad gospodarowaniem mieniem (ust. 2 pkt 1 tego przepisu) oraz w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących organizacji szkoły (ust. 2 pkt 3). Jak zaś stanowi art. 58 zdanie pierwsze P.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.
Zdaniem sądu powyższe uprawnia do wniosku, że:
- po pierwsze, pozycja organu prowadzącego szkołę w procedurze prowadzącej do powierzenia stanowiska wicedyrektora szkoły jest podobna do pozycji organu współdziałającego w procesie podejmowania rozstrzygnięcia na zasadzie art. 106 K.p.a. Wyraża on bowiem zgodę na utworzenie drugiego i kolejnych stanowisk wicedyrektorów oraz istnieje obowiązek "zasięgnięcia opinii" organu prowadzącego przed podjęciem akt powierzenia tego stanowiska imiennie określonej osobie. Współuczestniczy zatem organ prowadzący szkołę na różnych etapach w procedurze powstawania i powierzania stanowiska drugiego i kolejnych wicedyrektorów. Odwołując się, na zasadzie analogii w ramach systemu prawa, można wskazać, że – podobnie jak w przypadku art. 106 K.p.a., organ współdziałający przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, LEX/el. 2023, art. 106). Jeśli bowiem organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 K.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Innymi słowy, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 K.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 K.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają (vide wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93 oraz z 15 lipca 2008r., sygn. II GSK 246/08). Sąd oczywiście ma na uwadze, że konstrukcja art. 106 K.p.a. dotyczy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które nie toczyło się w sprawie niniejszej. Niemniej jednak argumentacja wypracowana na tle tego przepisu ma pewien wymiar uniwersalny, możliwy do wykorzystania wspomagająco do oceny interesu prawnego skarżącej Gminy w sprawie niniejszej;
- po drugie, pozycja organu prowadzącego szkołę w kształtowaniu organizacji szkoły (zatwierdzenie arkusza organizacyjnego) oraz w prowadzeniu jej bieżącej działalności administracyjnej i finansowej (nadzór uregulowany w art. 57 i art. 58 P.o.) – wyklucza istnienie interesu prawnego organu prowadzącego w pełnieniu przez ten organ innej, zaledwie procesowej roli, polegającej na zaskarżeniu aktu powierzenia stanowiska wicedyrektora szkoły.
Reasumując tę część rozważań stwierdzić zatem należy, że Gmina Ł. występująca w sprawie niniejszej w roli organu prowadzącego placówkę kierowaną przez skarżony organ (Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Ł.) nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do zaskarżenia aktu tego organu o powierzeniu stanowisk wicedyrektorów Szkoły. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, który kwestionowane zarządzenie Dyrektora SP czyniłby aktem na tyle konkretyzującym, że dotykałby w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowanej sytuacji prawnej Gminy jako organu prowadzącego Szkołę. Innymi słowy, w zaistniałej konfiguracji procesowo-materialnej Gmina Ł. reprezentowana przez Burmistrza nie może skutecznie zaskarżyć zarządzenia Dyrektora ww. Szkoły w przedmiocie powierzenia stanowiska wicedyrektora, bowiem ani Gmina Ł., ani Burmistrz jako jej reprezentant, nie posiadają w sprawie interesu prawnego.
Zdaniem natomiast sądu, nawet jednak przyjęcie, że Gmina Ł. posiada interes prawny w sprawie niniejszej na zasadzie art. 50 § 1 P.p.s.a., nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi. Jest ona bowiem merytorycznie niezasadna.
Nietrafnie zarzuca skarżąca wydanie Zarządzenia w sytuacji braku utworzenia drugiego stanowiska wicedyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Ł.
Z oświadczenia organu (Dyrektora SP) wynika, co nie było sporne w sprawie, że Szkoła liczy więcej niż 12 oddziałów, a zatem z mocy ustawy istniało w niej co najmniej jedno stanowisko wicedyrektora (art. 97 ust. 1 P.o.). Dla jego utworzenia nie była wymagana zgoda jakiegokolwiek organu oraz nie przewidują przepisy, aby zapis o takim stanowisku miał się znaleźć w Statucie Szkoły (art. 98 P.o.). Zgody takiej wymaga natomiast art. 97 ust. 2 P.o. dla utworzenia drugiego i kolejnego stanowiska wicedyrektora. Słuszny jest zatem co do zasady wniosek skarżącej, że stanowisko wicedyrektora powinno być najpierw utworzone, aby następnie mogło zostać obsadzone (aby można było powierzyć pełnienie funkcji wicedyrektora konkretnej osobie). Trudno też zakwestionować twierdzenie skarżącej, iż zgoda organu prowadzącego szkołę powinna mieć charakter konkretny i rzeczywisty. Natomiast sąd zwraca uwagę, że przepis art. 97 ust. 2 P.o. nie wskazuje, w jakiej formie ma być ona wyrażona. Z oczywistych względów zgody nie powinno się domniemywać (nie powinna być dorozumiana). Wobec jednak faktu nieuregulowania przez ustawodawcę w jaki sposób ma być zgoda sformułowana i uzewnętrzniona (odrębne pismo, akceptacja organu w formie pieczątki z podpisem, zarządzenie Burmistrza itp.), nie jest wykluczona możliwość jej ustalenia na podstawie całokształtu okoliczności sprawy.
Wskazać więc należy na oświadczenie Dyrektora SP, którego skutecznie nie zakwestionowała skarżąca, że "drugie stanowisko wicedyrektora zostało utworzone w 2019 r. poprzez akceptację organu prowadzącego ówcześnie obowiązującego Arkusza organizacyjnego szkoły" (s. 7 odpowiedzi na skargę). Celem potwierdzenia tego oświadczenia organ przedstawił, na dodatkowe żądanie sądu (k. 55), arkusze organizacyjne Szkoły za lata 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022. Zdaniem sądu wynika z nich jednoznacznie, z każdego z nich odrębnie, że począwszy od roku szkolnego 2019/2020 organ prowadzący wyrażał jednoznaczną zgodę na stan kadry pracowniczej w Szkole, w tym na liczbę i rodzaj stanowisk kierowniczych, także wicedyrektorów. W każdym z tych arkuszy, w tabeli "Liczba pracowników ogółem" w pozycji 2.1.3. znajduje się zapis "wicedyrektor - 2". Na każdym z tych arkuszy znajduje się pieczątka imienna osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego Gminy Ł. (Burmistrza, Zastępcy Burmistrza), z odręcznym podpisem oraz datą zatwierdzenia na każdy kolejny rok szkolny (odpowiednio zatwierdzenia [...] maja 2019 r., [...] maja 2020 r., [...] maja 2021 r., [...] maja 2022 r. z aneksem zatwierdzonym [...] września 2022 r. również zawierającym wskazanie 2 stanowisk wicedyrektorskich, k. 64, 68, 73, 76, 80, z tym że arkusz i aneks zatwierdzone w maju i wrześniu 2022 r. były już nadesłane razem z aktami administracyjnymi przy odpowiedzi na skargę). Wraz z tymi dokumentami Dyrektor SP przedłożył także aneks nr 4 z [...] lutego 2023 r. zatwierdzony [...] lutego 2023 r., który także zawiera wskazanie dwóch stanowisk wicedyrektora. Organ zwrócił uwagę, że to ostatnio wskazane zatwierdzenie miało miejsce już po złożeniu skargi do sądu w sprawie niniejszej. Arkusze nadesłane przy piśmie z [...] lutego 2023 r. zostały włączone do materiału dowodowego sprawy na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a., a podczas rozprawy w dniu [...] lutego 2022 r. umożliwiono zapoznanie się z nimi pełnomocnikowi skarżącej Gminy.
Wskazać w tym kontekście należy, że zgodnie z art. 110 ust. 2 P.o., arkusz organizacji szkoły opracowuje dyrektor szkoły. Arkusz ten określa liczbę nauczycieli ogółem, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze (§ 17 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, Dz. U. poz. 502 ze zm.). Stosownie do treści § 17 tego rozporządzenia, dyrektor szkoły lub przedszkola przekazuje arkusz organizacji szkoły lub przedszkola zaopiniowany przez zakładowe organizacje związkowe, o których mowa w art. 110 ust. 2 lub 2a ustawy, w terminie do dnia 21 kwietnia danego roku organowi prowadzącemu szkołę lub przedszkole (ust. 7); organ prowadzący szkołę lub przedszkole, po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, zatwierdza arkusz organizacji szkoły lub przedszkola w terminie do dnia 29 maja danego roku (ust. 9); w przypadku wprowadzenia zmian do zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły lub przedszkola do dnia 30 września: 1) opinie, o których mowa w ust. 7 i 9, są wydawane w terminie 4 dni roboczych od dnia otrzymania zmian; 2) organ prowadzący szkołę lub przedszkole zatwierdza zmiany w terminie 7 dni roboczych od dnia ich otrzymania (ust. 11).
W orzecznictwie sądów administracyjnych powstały wątpliwości odnośnie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności zatwierdzenia przez organ prowadzący szkołę - w trybie art. 110 ust. 3 P.o. - arkusza organizacyjnego szkoły. W nowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na niedopuszczalność drogi sądowej w takim przypadku (vide np. postanowienie z 23 lutego 2021 r. w sprawie III OSK 3299/21) z uwagi na charakter arkusza organizacyjnego i samej czynności zatwierdzenia. Sąd kasacyjny bowiem wskazał, że "złożeniu podpisu przez organ prowadzący szkołę na dokumencie programowym, utworzonym przez inny podmiot i podlegającym wcześniejszym uzgodnieniom, nie można przypisać charakteru władczego rozstrzygnięcia, a wyłącznie charakter akceptacji woli innych podmiotów. Jest ono adresowane wyłącznie do dyrektora szkoły. Zatwierdzenie arkusza organizacyjnego nie wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem. Nie rozstrzyga o jakimkolwiek elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresata. Możliwość władczej ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje wsparcia w regulacjach prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Nie można mu zatem przypisać charakteru aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego". Jeszcze inaczej rzecz ujmując, jest on dokumentem programowym, o charakterze wewnętrznym, jest aktem organizacyjnym skierowanym do wewnątrz struktury placówki oświatowej, a jego adresatami są pomioty pozostające w strukturze tej placówki (np. wyrok z 14 lipca 2020 r., II SA/Wa 2609/19).
Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, powyższe przesądza jednak wyłącznie o tym, że akt zatwierdzenia arkusza organizacyjnego nie podlega kontroli sądu administracyjnego jako odrębny akt kwalifikowany z art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie oznacza to jednak, że zatwierdzenie arkusza organizacyjnego nie wywołuje określonych skutków prawnych dla struktury szkoły i jej funkcjonowania na zewnątrz jeśli chodzi o kadrę kierowniczą. W piśmiennictwie podkreśla się przecież, że jeśli organ prowadzący nie zatwierdzi arkusza organizacyjnego szkoły, co winien uczynić do 30 maja danego roku, to oznacza, że szkoła nie ma podstaw finansowych i prawnych do funkcjonowania i nie jest możliwe aby istniała i działała. Konieczne jest więc osiągnięcie kompromisowego porozumienia w sprawie arkusza organizacji szkoły, którego wymaga interes obu zainteresowanych stron. Dyrektor szkoły i organ prowadzący muszą wynegocjować warunki, na których możliwe jest zatwierdzenie arkusza organizacyjnego szkoły, a jeżeli nie osiągną kompromisu możliwa jest ingerencja właściwego kuratora oświaty (por. M. Pilich, Komentarz ..., tezy do art. 110 ust. 3 P.o.). Można więc przyjąć, że nie jest możliwe funkcjonowanie szkoły bez zatwierdzenia arkusza organizacyjnego, a zatem jego zatwierdzenie stanowi akceptację organu prowadzącego dla struktury szkoły, w tym liczby stanowisk nauczycielskich i kierowniczych, a więc także w zakresie liczby stanowisk wicedyrektorskich. Nie może w tym kontekście ujść uwadze, że zarówno zatwierdzenie arkusza organizacyjnego jak i utworzenie dodatkowego stanowiska wicedyrektora należą do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 110 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 P.o.). Trudno więc sobie wyobrazić sytuację, w której organ prowadzący zatwierdza arkusz organizacyjny nie mając świadomości i wiedzy o ilości i rodzaju stanowisk kierowniczych, a więc na które miał wcześniej nie wyrazić zgody.
Skoro więc w sprawie niniejszej Burmistrz Ł. jako reprezentant organu prowadzącego Szkołę Podstawową Nr [...] z [...] w Ł. wielokrotnie na przestrzeni lat zatwierdzał arkusze organizacyjne tej placówki (w trybie art. 110 ust. 3 P.o.), w których wprost wskazana była liczba stanowisk wicedyrektorów, to trudno podważyć istnienie zgody organu prowadzącego (art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 97 ust. 2 P.o.) na utworzenie drugiego stanowiska wicedyrektorskiego w tej Szkole. W tych okolicznościach nie można mówić o zgodzie dorozumianej. Nie sposób przyjąć, że Gmina w sposób dorozumiany finansowała przez kilka lat wynagrodzenia na dwóch stanowiskach wicedyrektorskich. Nawet gdyby przyjąć, jak chce tego skarżąca Gmina, że zgoda wyrażona przez akceptację arkuszy organizacyjnych jest zgodą dorozumianą, to wielokrotność wyrażanej akceptacji przez organ wskazuje, że akurat w tym konkretnym przypadku była to zgoda niewątpliwa. Sąd dodatkowo podkreśla akcentowany przez organ w odpowiedzi na skargę fakt, iż do Zarządzenia z 2019 r., w którym na stanowiska wicedyrektorów zostali powołani E. N. oraz D. R., organ prowadzący miał nie mieć zastrzeżeń, czego na rozprawie nie zakwestionowano. Zatem co najmniej od 2019 r. funkcjonowały w placówce dwa stanowiska wicedyrektorów, które były finansowane z budżetu Gminy.
W kontekście powyższego nie miał znaczenia podniesiony przez pełnomocnika skarżącego argument o błędnej dacie na arkuszu organizacyjnym za rok 2022/2023, w którym w tabeli znajduje się zapis "Liczba osób zatrudnionych w roku szkolnym 2021/2022". Jednak na tym arkuszu oraz na kolejnych do niego aneksach znajdują się podpisy Dyrektora SP oraz podpis Zastępcy Burmistrza (k. 76, 80, 83), przez którego arkusze zostały zatwierdzone. Zatem, zdaniem sądu, wskazanie daty 2021/2022 zamiast 2022/2023 jest jedynie oczywistą omyłką pisarską.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut z punktu 2 skargi odnośnie powierzenia stanowisk wicedyrektorów mimo nieprzedstawienia opinii przez organ prowadzący na podstawie art. 64 ust. 1 P.o. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Dyrektora SP. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z [...]września 2022 r. zwrócił się on - w oparciu o ww. przepis - do Burmistrza jako reprezentanta organu prowadzącego "o wydanie stanowiska w sprawie powołania na stanowisko wicedyrektorów szkoły E. N. i D. R. z dniem [...] września 2022 r.". Z art. 64 ust. 1 P.o. wynika, że jeżeli w szkole utworzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, opinia tych organów jest niewiążąca. Komentatorzy akcentują, że art. 64 ust. 1 P.o. stanowi wyłączną prerogatywę dyrektora szkoły i przed powierzeniem stanowiska wymaga jedynie zasięgnięcia opinii określonych podmiotów. Opinia, nawet negatywna, nie wiąże organu prowadzącego. Organ prowadzący nie może powierzać czy odwoływać ze stanowisk wicedyrektorów czy stanowisk kierowniczych, gdyż żaden przepis ustawy nie daje mu prawa do kształtowania polityki kadrowej w szkole i dokonywania względem osób zatrudnianych w szkole czynności prawnych z zakresu prawa pracy. Naruszeniem ustawy wydaje się nawet wskazywanie dyrektorowi szkoły, kto ma zajmować stanowisko kierownicze (a więc zalecanie określonego obsadzania stanowisk kierowniczych, por. M. Pilich, Prawo oświatowe ..., tezy do art. 64). Na marginesie można zauważyć, że "zasięgnięcie opinii", o którym mowa w art. 64 ust. 1 P.o. (w odróżnieniu, jak trafnie argumentuje organ, od "uzyskania opinii") nie może być rozumiane tak samo jak np. uzgodnienie czy osiągnięcie porozumienia, to ostatnie wymagane np. przy powołaniu na stanowisko dyrektora szkoły (zgodnie z art. 63 ust. 12 P.o., jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej). Zasięgnięcie opinii organu prowadzącego przy powierzaniu stanowiska wicedyrektora nie może więc mieć takiej samej wagi jak uzgodnienie, uzyskanie opinii pozytywnej, osiągnięcie porozumienia. Jest bowiem formą współdziałania o najlżejszym charakterze.
Nieskutecznie też skarżąca Gmina zarzuca naruszenie zasady lex retro non agit mającej swoje źródło w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta znalazła swoje normatywne odzwierciedlenie w przywołanym przez Dyrektora SP art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), zgodnie z którym przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz wyprowadzonej z niej zasady lex retro non agit wynika więc, że prawo nie powinno działać wstecz, a zatem nie powinno mieć zastosowania do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie. Bezspornie zasada niedziałania prawa wstecz przede wszystkim odnosi się do aktów normatywnych. Do tej kategorii nie można zaliczyć zarządzenia dyrektora szkoły podstawowej w przedmiocie powierzenia stanowiska wicedyrektora. Jednak warto zaznaczyć, że nawet zakaz wstecznego działania prawa nie ma charakteru bezwzględnego, a dotyczy wyłącznie zakazu uchwalania przepisów pogarszających sytuację jednostki. Jeśli przepisy sytuację jednostki poprawiają, nie ma przeszkód w zakresie ich wstecznego stosowania (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Skoro więc możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku innych aktów prawnych, które przepisów powszechnie obowiązujących nie zawierają, a więc w ogóle nie są źródłem prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zakaz lex retro non agit nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych można od niego odstąpić. W wyroku z 25 września 2000 r. sygn. akt K 26/99 Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (OTK 2000, nr 6, poz. 186, ale też vide np. wyrok w sprawie I SA/Gd 1293/12).
Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, nadanie mocy wstecznej zaskarżonemu Zarządzeniu znajduje poważne uzasadnienie w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), w kontekście której należy oceniać okoliczności powierzenia stanowisk wicedyrektorów. Przede wszystkim sąd zwraca uwagę na wielkość Szkoły kierowanej przez Dyrektora, którą ten opisał na rozprawie (555 uczniów, 100 pracowników), a także fakt jej funkcjonowania w dwóch budynkach w podziale na oddziały szkolne i przedszkolne oraz klasy specjalne, a w konsekwencji związany z tym podział obowiązków między wicedyrektorów. Nie może też ujść uwadze, że osobom wskazanym w zaskarżonym Zarządzeniu powierzono stanowiska na zasadzie kontynuacji, przy pozytywnych wypowiedziach Dyrektora SP o współpracy z nimi, pozytywnej opinii Rady Pedagogicznej Szkoły oraz braku dowiedzionych zastrzeżeń do ich pracy. Niewątpliwie kilkuletnia współpraca musiała też zaowocować wypracowaniem jej mechanizmów oraz zaufania Dyrektora, co jest wartością nie do podważenia przy powierzaniu stanowiska kierowniczego (wicedyrektora współpracującego z dyrektorem). Organ też podkreślił, że pełnili oni swoje obowiązki mimo braku formalnego powołania (s. 10 odpowiedzi na skargę), a zasady doświadczenia życiowego wskazują, że mogło to mieć miejsce celem zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania placówki.
Sąd też zwraca uwagę, że data mocy wstecznej zaskarżonego zarządzenia (5 października 2022 r.) nie jest datą przypadkową. Z akt sprawy wynika, że [...]września 2022 r. Burmistrz otrzymał pismo Dyrektora SP z [...] września 2022 r. zawierające prośbę o zaopiniowanie kandydatur na stanowiska wicedyrektorów szkoły. Wobec nieokreślenia wprost przez przepisy terminu na przesłanie przez organ prowadzący odpowiedzi na prośbę o "zasięgnięcie opinii", Dyrektor SP przyjął, że ustawowy termin na załatwienie sprawy urzędowej to 30 dni, zatem po upływie 30 dni może on uznać, że "odczekał" usprawiedliwiony czas, co legitymuje go do wydania zarządzenia w sprawie powierzenia stanowisk. Jak już bowiem podkreślano, z przepisów P.o. jasno wynika, że organ zobowiązany był do wykonania czynności "zasięgnięcia opinii" a nie uzyskania jej. Niezależnie od powyższego Dyrektor SP wskazał, że zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, mógł przyjąć w przedmiotowej sprawie termin 14 dni na wydanie opinii, jednak zdecydował się zastosować rozwiązanie korzystniejsze z punktu widzenia organu, umożliwiając Burmistrzowi sformułowanie opinii, z czego ten nie skorzystał. Natomiast udzielił odpowiedzi dopiero [...] listopada 2022 r., czyli po upływie ponad 70 dni od daty otrzymania prośby o opinię. W tych okolicznościach nadanie zaskarżonemu Zarządzeniu z [...] października 2022 r. mocy wstecznej od [...] października 2022 r. jest usprawiedliwione, nie tylko nie pogarsza sytuacji jednostki, ale ma na celu poprawę tej sytuacji i usankcjonowanie stanu faktycznego polegającego na pełnieniu powierzonych stanowisk z uwagi na konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania placówki.
Natomiast okoliczności związane z zamiarem likwidacji jednej z lokalizacji Szkoły Podstawowej Nr [...] (s. 11 odpowiedzi na skargę) stanowią jedynie pozaprawny kontekst sporu prawnego zaistniałego w sprawie niniejszej i pozostają bez wpływu na treść wyroku.
Z wyżej wskazanych powodów, w szczególności z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej Gminy w kwestionowaniu zarządzenia Dyrektora SP o powierzeniu stanowiska wicedyrektora Szkoły E. N. oraz D.R., ale też z uwagi na merytoryczną niezasadność skargi – podlega ona oddaleniu.
Dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.