II SA/Bk 854/11

II SA/Bk 854/11 - Postanowienie WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2012-03-29
Data wpływu
2011-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Stanisław Prutis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II OZ 400/12 - Postanowienie NSA z 2012-05-15
II OZ 491/12 - Postanowienie NSA z 2012-06-14
II OZ 401/12 - Postanowienie NSA z 2012-05-15
II OZ 1050/12 - Postanowienie NSA z 2012-11-27
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Odmówiono wstrzymania wykonania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. i Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały
Uzasadnienie
Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. złożył skargę na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa P. z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. Strona skarżąca złożyła również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podano, że wstrzymanie wykonania uchwały jest konieczne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazano, że wykonanie tej uchwały skutkować będzie:
1. wykreśleniem skarżącego z Krajowego Rejestru Sądowego i z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, prowadzonego przez Wojewodę P.,
2. naruszeniem praw pracowników wynikających z art. 23 1 kp, związków zawodowych, gdyż nie zostało zawarte porozumienie dotyczące przejścia pracowników skarżącego Zakładu do nowego pracodawcy, w szczególności nie zostały określone warunki pracy i płacy w nowym zakładzie,
3. niemożnością zawarcia umów z NFZ i świadczeń zdrowotnych pacjentom,
4. naruszeniem praw pacjentów, gdyż w następstwie wykreślenia istnieje realna groźba przerwy w udzielania świadczeń zdrowotnych. Skarżący Zakład nie będzie mógł podpisać wynegocjowanych z NFZ umów o udzielenia specjalistycznych świadczeń zdrowotnych w zakresie gruźlicy i chorób płuc na dotychczasowym poziomie,
5. niewykonaniem wielu umów, programów unijnych będących w toku realizacji.
W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2012 r. (k. 326) skarżący Zakład dodatkowo podniósł, że Rektor Uniwersytetu Medycznego w B. jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały zobowiązał się do złożenia po połączeniu, oświadczenia woli o nieodpłatnym zrzeczeniu się prawa do nieodpłatnego użytkowania nieruchomości skarżącego Zakładu. Jednocześnie nie zostały wybudowane żadne pomieszczenia do przeniesienia działalności leczniczej. Wskazano, że w § 3 ust. 3 Porozumienia znajduje się jedynie zapis do niczego nie zobowiązujący, bez jakichkolwiek sankcji z którego wynika, że "Uniwersytet dokona wszelkich starań w celu pozyskania środków inwestycyjnych, w celu stworzenia warunków do opróżnienia nieruchomości skarżącego Zakładu". Podkreślono, że skarżący Zakład posiada wyremontowany ze środków unijnych budynek, wyposażony w nowoczesny sprzęt medyczny, nie ma więc żadnej zasadności i celowości wykonywanie prowadzonej przez niego działalności leczniczej w innym miejscu niż w aktualnej siedzibie. W ocenie skarżącego Zakładu rzeczywistym powodem połączenia jest chęć zatrzymania pomieszczeń Zakładu przez Zarząd Województwa P.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, przyjmując że stanowi ona akt prawa miejscowego.
Na skutek zażalenia skarżącego Zakładu, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego co oznacza, że jej wstrzymanie jest prawnie dopuszczalne na mocy art. 61 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku nakazano dokonać jego oceny w świetle przesłanek tej regulacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
W myśl postanowień art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie jednak z § 3 tego uregulowania, po przekazaniu sprawy sądowi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Sąd jest mianowicie uprawniony do uwzględnienia wniosku jedynie w przypadku, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje trudne do odwrócenia skutki (art. 61 § 3 ustawy). Sąd ma zatem możliwość, ale nie obowiązek wydania takiego postanowienia. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem prawidłowości zaskarżonego aktu. Zgodnie z ustalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, to wnioskodawca jest zobowiązany wskazać na niebezpieczeństwo wystąpienia szkody i wykazać, że szkoda która powstanie na skutek wykonania aktu, będzie znaczna, a skutki jakie wywoła wykonanie aktu trudne do odwrócenia. Sąd jedynie ocenia, czy w istocie wskazana szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu skarżący winien tak określić ewentualną szkodę lub w taki sposób wskazać skutki, które nastąpiłyby w związku z wykonaniem aktu, by sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane i na podstawie akt sprawy, że wielkość szkody jest znaczna, a skutki trudne do odwrócenia. (vide: postanowienie NSA z 26 lipca 2006 r., II FZ 452/2006, LexPolonica nr 418133, postanowienie WSA w Łodzi z 17 października 2007 r., I SA/Łd 1132/2007, LexPolonica 1793221). Przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpują przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.
Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono uchwałę Sejmiku Województwa P. z [...] sierpnia 2011 r., która to uchwała "wyraża wolę połączenia" przedmiotowych szpitali. Zasady i warunki na jakich nastąpi połączenie zawarte zostały natomiast w porozumieniu z dnia 31 sierpnia 2011 r. Oznacza to, że ocena wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) została dokonana przez Sąd w kontekście zapisów tego porozumienia wykonawczego, albowiem sama uchwała Sejmiku nie posiada w istocie atrybutu wykonalności.
Połączenie Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. zostało dokonane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 142, poz. 1590 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy połączenie się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może być dokonane przez przeniesienie całego mienia co najmniej jednego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (przejmowanego) na inny samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (przejmujący) – tzw. łączenie się przez przejęcie. Z kolei przepis art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że podmioty tworzące samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą dokonać połączenia tych zakładów w drodze porozumienia - w przypadku zakładów mających różne podmioty tworzące. W art. 66 ust. 3-5 ustawy wskazano katalog niezbędnych postanowień, które powinien zawierać akt o połączeniu. W przypadku łączenia się przez przejęcie akt o połączeniu (porozumienie) powinien zawierać w szczególności:
1) firmę (tzn. nazwę) i siedzibę przejmowanego SPZOZ-u oraz nazwę i siedzibę przejmującego SPZOZ-u (art. 66 ust. 4 pkt 1),
2) postanowienia o:
a) przejęciu mienia przejmowanego SPZOZ-u przez SPZOZ przejmujący (art. 66 ust. 3 pkt 2),
b) zasadach odpowiedzialności za zobowiązania podmiotów łączących się (art. 66 ust. 3 pkt 3),
c) terminie złożenia wniosku o wykreślenie SPZOZ-u przejmowanego z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, o którym mowa w art. 100, oraz z KRS - nie może to być jednak termin wcześniejszy niż 3 miesiące od dnia wydania lub przyjęcia aktu o połączeniu (art. 66 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1),
3) wskazanie podmiotu przejmującego uprawnienia i obowiązki podmiotu tworzącego, jeżeli jest to połączenie SPZOZ-ów mających różne podmioty tworzące (art. 66 ust. 5).
Połączenie następuje bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego podmiotu przejmowanego albo łączących się podmiotów art. 66 ust. 6 ustawy. Do pracowników zakładu przejmowanego oraz do pracowników zakładów łączących się stosuje się art. 231 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy – art. 66 ust. 7 ustawy. Zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy w terminie określonym w akcie o połączeniu kierownik podmiotu przejmującego albo kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej powstałego w wyniku połączenia składa wniosek o wykreślenie zakładu przejmowanego z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, o którym mowa w art. 100, oraz z Krajowego Rejestru Sądowego. Z dniem wykreślenia podmiotu przejmowanego z Krajowego Rejestru Sądowego podmiot przejmujący wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem był podmiot przejmowany, bez względu na charakter prawny tych stosunków art. 67 ust. 4 ustawy.
Z powyższej regulacji wynika, że tzw. połączenie się przez przejęcie polega na tym, że przejmujący SPZOZ zachowuje swój dotychczasowy samodzielny byt prawny. Traci go natomiast SPZOZ przejmowany. Wiąże się to z przeniesieniem całego mienia SPZOZ-u przejmowanego na SPZOZ przejmujący. Przejmujący SPZOZ wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem był SPZOZ przejmowany, bez względu na charakter prawny tych stosunków – następuje tzw. sukcesja generalna. Oznacza to, że przejmujący SPZOZ przejmuje także zobowiązania przejmowanego SPZOZ-u. Z przejęciem tym wiąże się także przejęcie pracowników oraz zadań przejmowanego SPZOZ-u. Odpowiednie stosowanie do pracowników zakładu przejmowanego art. 231 k.p. oznacza, że jest to typowe przejście zakładu pracy na innego pracodawcę. SPZOZ przejmujący staje się z mocy prawa stroną w dotychczasowych stosunkach pracy. Odpowiada zatem wobec pracowników za zobowiązania wynikające ze stosunku pracy powstałe przed połączeniem SPZOZ-ów. Obowiązany jest także dokonać wszelkich czynności przewidzianych w art. 231 k.p. Pracownicy przejmowanego SPZOZ mogą - w terminie 2 miesięcy od połączenia - bez wypowiedzenia, za siedmiodniowym uprzedzeniem, rozwiązać stosunek pracy. Rozwiązanie stosunku pracy w tym trybie powoduje dla pracownika skutki, jakie przepisy prawa pracy wiążą z rozwiązaniem stosunku pracy przez pracodawcę za wypowiedzeniem. Jeżeli w łączonych SPZOZ nie działają zakładowe organizacje związkowe, dotychczasowy i nowy pracodawca (SPZOZ) informują na piśmie swoich pracowników o przewidywanym terminie przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych oraz socjalnych skutkach dla pracowników, a także zamierzonych działaniach dotyczących warunków zatrudnienia pracowników, w szczególności warunków pracy, płacy i przekwalifikowania; przekazanie informacji powinno nastąpić co najmniej na 30 dni przed przewidywanym terminem przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę. Jeżeli natomiast takie organizacje związkowe w SPZOZ-ie działają, zastosowanie znajduje art. 261 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. nr 79 poz. 854 ze zm.). Byt prawny przejmowanego SPZOZ nie ustaje z datą wydania (przyjęcia) aktu o połączeniu, lecz z chwilą jego wykreślenia z właściwych rejestrów.
O tym czy postanowienia porozumienia dotyczącego połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. są zgodne z modelem prawno – organizacyjnym połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, uregulowanym przepisami art. 66 i n. ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, Sąd orzeknie w wyroku rozstrzygającym merytorycznie o zasadności skargi. Orzekając w kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jakim jest uchwała Sejmiku i porozumienie zawarte w jej wykonaniu, stwierdzić należy iż – w ocenie Sadu – nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wynika to z samej konstrukcji prawnej połączenia zakładów opieki zdrowotnej przez przejęcie jednego z nich. Połączenie polega na zmianach w sferze organizacyjno – prawnej – przejęciu praw i zobowiązań. Nie można tu mówić o "trudnych do odwrócenia skutkach", albowiem w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały i porozumienia, prawnie możliwy jest powrót do poprzedniego stanu organizacyjno – prawnego sprzed połączenia.
Przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu o połączeniu zakładów opieki zdrowotnej nie stanowią, w ocenie Sądu, okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż fakt zaprzestania funkcjonowania w obrocie prawnym zakładów przejmowanych nie jest sam w sobie równoznaczny z negatywnymi skutkami prawnymi zarówno dla pracowników (zakład przejmujący staje się stroną w dotychczasowych stosunkach pracy na mocy art. 23 1 K.p.) jak i pacjentów (działalność lecznicza ma być kontynuowana i to, z założenia, jeszcze w szerszym zakresie i lepszej jakości niż dotychczas, stroną w umowach o udzielania świadczeń zdrowotnych z NFZ staje się zakład przejmujący), ani też dla realizowanych inwestycji, w tym z programów unijnych (zakład przejmujący wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem były zakłady przejmowane i będzie ponosił odpowiedzialność za zobowiązania tych zakładów).
Powodem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu o połączeniu zakładów opieki zdrowotnej nie może być również podnoszony w piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2012 r. zarzut, iż zakład przejmujący zobowiązuje się do opróżnienia nieruchomości położonej przy ul. [...] w okresie 5 lat po zakończeniu realizacji projektów UE. Nie jest to przesłanka wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu o połączeniu zakładów opieki zdrowotnej, skoro dotyczy czynności przyszłej, aktualizującej się za 5 lat.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony. Z uwagi na powyższe, na wnioskodawcy ciąży obowiązek choćby uprawdopodobnienia, iż jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi wskazać konkretne zagrożenie płynące z wykonania decyzji. Sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą na wstrzymanie wykonania (vide: postanowienia NSA z 14 września 2011 r., II FSK 814/11, II FSK 817/10, Lex nr 898975 oraz nr 898978).
W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała konkretnych zagrożeń, stanowiących przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, dlatego Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 61 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.